น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เคยแถลงนโยบายต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 23 สิงหาคม 2554 ประเด็นการปฏิรูปที่ดินไว้ทำนองว่า จะสร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในการใช้ประโยชน์ที่ดินและทรัพยากร รวมทั้งจัดให้มีการกระจายสิทธิที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน โดยใช้มาตรการทางภาษีและจัดตั้งธนาคารที่ดินให้แก่คนจนและเกษตรกรรายย่อย

ผ่านมา 1 ปีเศษ นโยบายการปฏิรูปที่ดินยังไม่มีอะไรคืบหน้าเป็นชิ้นเป็นอัน แน่นอน ทุกคนต่างรู้ดีว่าการขับเคลื่อนเรื่องนี้นับเป็นเรื่องยากยิ่งประเด็นหนึ่งของสังคมไทย ในเมื่อกลุ่มคนที่ถือครองที่ดินในมือมากที่สุด ล้วนแต่เป็นนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง และนักธุรกิจใหญ่ ซึ่งถักทอเป็นเครือข่ายความสัมพันธ์และโครงสร้างอันแข็งแกร่งที่ไม่ยอมให้ผลประโยชน์ในมือต้องหลุดลอย

ขณะที่ภาคประชาชนที่ขับเคลื่อนประเด็นปัญหาที่ดินพยายามชูธงการปฏิรูปที่ดินด้วยกลไกภาษีที่ดิน ธนาคารที่ดิน และโฉนดชุมชน ซึ่งสองกลไกหลังเคยมีความคืบหน้าไปบ้างในรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี แต่ก็ค่อยๆ ถูกเพิกเฉยและเงียบไปในรัฐบาลชุดนี้ ส่วนกลไกภาษีที่ดินนั้นไม่จำเป็นต้องเอ่ยถึง เพราะแค่เอ่ยปากก็โดนเบรกเสียแล้ว

อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของนักกฎหมายมหาชน ผศ.ดร.กิติศักดิ์ ปรกติ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เห็นว่า ภาษีที่ดินจะต้องเป็นแกนหลักของการปฏิรูปที่ดิน เพราะสิ่งนี้คือกลไกสำคัญที่จะรื้อถอนโครงสร้างการถือครองที่ดินอย่างไม่เป็นธรรมที่ดำรงอยู่ในสังคมไทย

โครงสร้างเชิงอาณานิคม ดูดคนจนป้อนคนรวย

ผศ.ดร.กิติศักดิ์กล่าวว่า กฎหมายต่างๆ กับกระบวนการปฏิรูปที่ดินยังมีอีกหลายเรื่องที่ต้องถกเถียง แต่สิ่งที่ต้องทำให้เกิดความชัดเจนด้านกระบวนการคิดก็คือ อะไรคือประเด็นหลักของเรื่องนี้ ประเด็นหลักของสังคมไทยคือปัญหาเชิงโครงสร้างการกระจายทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจากโครงสร้างที่ดำรงอยู่เป็นโครงสร้างเชิงอาณานิคมที่เมืองและอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ดูดทรัพยากรทุกอย่างเข้าไป

              “ในความเห็นผม ต่อให้มีโฉนดชุมชน ถ้าโรคโครงสร้างที่ดูดทรัพยากรนี้แก้ไม่หาย มันก็จะต้องเดินไปแบบนี้ เว้นเสียแต่ว่าจะมีโครงสร้างอย่างใหม่ ซึ่งก็คือการคิดถึงสิทธิชุมชน การมีส่วนร่วม และอะไรล่ะครับที่จะหยุดโครงสร้างอุตสาหกรรมหรือโครงสร้างที่ดูดทุกอย่างเข้าไป”

ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ เห็นว่า ปัญหาโครงสร้างการถือครองทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรมนั้น ปัญหาใหญ่คือปัญหาเรื่องภาษี การปฏิรูปที่ดินจึงควรนำด้วยการโจมตีเรื่องโครงสร้างภาษี

ปฏิรูปที่ดินล้มเหลว เพราะขาดหลักประกัน

               “ผมเป็นคนมีที่ดิน ถ้าเก็บภาษี ผมจะเสียภาษีมากเลย แล้วผมก็ถูกที่บ้านต่อว่าตลอด เพราะผมเป็นผู้ให้คำปรึกษาแก่สำนักงานปฏิรูปที่ดิน ให้ สปก. (สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร) ซึ่งตอนที่เป็นนักศึกษาผมก็เป็นผู้มีส่วนร่วมผลักดันพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดิน ตอนนั้นผมอายุ 18 ปี ผมก็คิดถึงอนาคตของสำนักงานปฏิรูปที่ดินเหมือนที่หลายๆ คนคิดถึงธนาคารที่ดินในปัจจุบัน ผมคิดว่ามันจะทำให้เกิดการปฏิรูปที่ดิน เราจะเป็นเหมือนไต้หวัน เหมือนเยอรมนี ผลที่เกิดขึ้นคือเราได้กรมที่ดินอีกกรมหนึ่ง แต่เขาก็ดีนะ ไม่ใช่ไม่ดี ดีกว่าไม่มี แต่มันยังไม่ได้แก้ปัญหา”

แนวคิดการจัดตั้งธนาคารที่ดินเป็นเรื่องที่ดี แต่สิ่งนี้ก็คือสิ่งที่คนในอดีตเคยต้องการให้มีธนาคารเพื่อการเกษตร สหกรณ์เพื่อการเกษตร และสำนักงานเพื่อการปฏิรูปที่ดิน (สปก.) ปัจจุบัน ประเทศไทยมีกฎหมายเหล่านี้แล้ว แต่เอาเข้าจริงๆ ก็ยังไม่มีหลักประกันใดๆ ที่ทำให้มองเห็นว่าจะเกิดการปฏิรูปที่ดินขึ้น

               “เรายังขาดหลักประกันอะไรบางอย่างที่จะช่วยประกันให้ความคิดนี้มันเป็นจริงขึ้นมาได้ต่างหาก ผมก็เลยถามตัวเองว่ามันคืออะไร ผมตอบว่าคือแรงผลักดันของภาษี”

ยกกรณีเยอรมนี ใช้ภาษีบีบคนรวยกระจายที่ดิน

กลไกภาษีที่ดินจะบีบให้ผู้ที่ถือครองที่ดินจำนวนมาก แต่มีผลผลิตน้อย ต้องผ่องถ่ายที่ดินออกไป ยกเว้นแต่ว่าผู้ที่มีที่ดินสามารถรวมตัวกันจัดโครงสร้างการผลิตที่มีประสิทธิภาพ กระทั่งมีผลผลิตเพียงพอที่จะจ่ายภาษี ผลลัพธ์ก็คือชาวบ้านจะมีที่ทำกิน เพียงแต่ไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดินเอง แต่เป็นลูกจ้างประเภทที่มีรายได้เพียงพอ เพราะถ้าเจ้าของที่ดินไม่ให้ผลตอบแทนที่ดีพอ ลูกจ้างเหล่านี้ก็จะออกจากที่ดินเดิมเพื่อไปหาที่ดินทำกินอื่น เมื่อเกิดเหตุเช่นนี้ เจ้าของที่ดินเดิมก็จะไม่สามารถผลิตได้พอจะเสียภาษี ผลคือเจ้าของที่ดินก็ต้องเสียที่ดินอยู่ดี

ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ ยกตัวอย่างกรณีของประเทศเยอรมนีที่ใช้ภาษีเป็นกลไกกระจายทรัพยากรว่า ในเยอรมนีมีปัญหาเรื่องคนจนไม่มีที่อยู่อาศัย รัฐบาลจึงออกกฎหมาย 2 ฉบับ ฉบับหนึ่งอนุญาตให้ผู้ที่มีบ้านหลังที่ 2 หรือมากกว่านั้น สามารถหักภาษีได้ 100 เปอร์เซ็นต์เต็ม ซึ่งแตกต่างจากเมืองไทย เนื่องจากการสร้างบ้านใหม่ถือเป็นรายได้ ขณะที่กฎหมายอีกฉบับกลับกำหนดเงื่อนไขว่า เจ้าของบ้านต้องเป็นผู้อยู่อาศัยเอง มิฉะนั้น รัฐมีอำนาจนำบ้านหลังนั้นๆ ไปจัดให้ประชาชนเช่าในอัตราท้องตลาด

                 “แต่ใครจะอยากให้ประชาชนที่ไม่รู้จัก เข้าไปอยู่ในบ้านหลังที่ 3 หลังที่ 4 ของตน เจ้าของบ้านกลุ่มนี้จึงต้องหาคนที่มีคุณภาพที่สามารถเช่าบ้านได้ เก็บไม่แพง แต่ว่ารักษาบ้านดีเข้าไปอยู่ ผลที่สุดคือคนจนที่มีความประพฤติดี ที่ไม่ได้อยู่บ้านคนอื่นแล้วทำบ้านเขาเสียหาย เขาก็จะมีที่อยู่ เช่นเดียวกันกับที่ดิน ถ้ามีที่ดินมาก แล้วที่ดินนั้นติดถนน ยิ่งยุ่งเข้าไปใหญ่ เพราะว่าเขาเก็บภาษีด้านที่ติดถนนแพงมาก มันก็กลายเป็นร้านค้าหมด ผมจึงอยากเรียนว่า การผลักภาระภาษีไปยังผู้ที่มีที่ดิน แต่ไม่มีการผลิตเพียงพอ มันจะช่วยให้เกิดการปฏิรูปที่ดินและกระจายที่ดินออกไป”

เสนอภาษีที่ดินสูงๆ สร้างอำนาจต่อรองนักการเมือง

เรื่องกลไกภาษีที่ดิน ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ มองว่า หากมีการเสนอขึ้นจริง เชื่อได้เลยว่านักการเมืองจะต้องหาวิธีลดทอนลง ดังนั้น อัตราภาษีที่ดินควรเป็นอัตราที่สูงเพื่อใช้เป็นเครื่องมือต่อรองกับนักการเมือง เมื่อมีอำนาจต่อรองในมือ ภาคประชาชนก็อาจบอกว่า ถ้าอยากให้ลดอัตราภาษีลงก็ขอให้รัฐบาลจัดตั้งธนาคารที่ดินและผลักดันโฉนดชุมชนออกมา

                 “เรื่องภาษีนี้ คนจนทุกคนจะเข้าใจ เพราะคนจนที่ไม่มีที่ดิน คือคนที่ไม่ต้องเสียภาษี แต่เป็นคนที่ทำงาน มีรายได้ แล้วก็ถูกดูดซับเข้าสู่ส่วนกลาง ถูกดูดขึ้นข้างบนหมด เพราะฉะนั้นยังไงเราก็ถูกดูดอยู่แล้ว อย่างน้อยมีภาษี มันก็ช่วยให้เกิดการกระจายรายได้ออกไป แต่การกระจายรายได้นี้ ผมยังไม่แน่ใจว่าจะเอาไปผูกกับธนาคารที่ดินได้หรือไม่ โดยทั่วไปแล้วไม่น่าจะได้ เพราะถ้าภาษีนี้เป็นภาษีท้องถิ่น รายได้ก็ต้องเป็นของท้องถิ่น นอกจากเราจะทำให้ธนาคารที่ดินถูกกำกับดูแลโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้ไม่ได้มีแค่ธนาคารที่ดินแห่งเดียว แต่จะมีธนาคารที่ดินในระดับจังหวัดหรือระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต้องทำหน้าที่จัดสรรที่ดินให้แก่ประชาชน”

แต่คำถามที่ ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ ไม่ได้ตอบก็คือ จะผลักดันกฎหมายภาษีที่ดินเข้าสู่รัฐสภาได้อย่างไร เมื่อนายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เคยปฏิเสธว่าภาษีที่ดินไม่ใช่นโยบายของรัฐบาล

‘พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ไม่ใช่นโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา แต่กระทรวงการคลังก็พร้อมผลักดัน แต่ขณะนี้มีหลายเรื่องที่ยังไม่ชัดเจน จึงมอบหมายให้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ไปศึกษาให้รอบคอบและคงไม่สามารถเสร็จได้ภายในปี 2556’

ดูเหมือนความหวังการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยยังคงห่างไกล ถึงกระนั้น ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ ยังคงย้ำว่า ภาษีที่ดินต้องเป็นธงนำในเรื่องนี้

               “เพราะพูดเรื่องธนาคารที่ดิน เรื่องโฉนดชุมชน คนรวยไม่เจ็บ ไม่สนใจ”