"อาจารย์บางท่านบอกว่าถ้ามัวแต่เอาใจใส่เรื่องความยุติธรรม ทางสังคม จะทำให้ประเทศในส่วนรวมเจริญช้าลง ฉะนั้นจึงควรพัฒนาเศรษฐกิจเสียก่อน ถึงคนมีจะมีมากขึ้น คนจนจะจนลงก็ตาม ในไม่ช้าความเจริญก็จะลงมาถึงคนจนเอง เราได้ใช้วิธีนี้มา ๒๐-๓๐ ปีแล้ว ปรากฏว่าไม่ได้ผล"

 

- ป๋วย อึ๊งภากรณ์, “เหลียวหลัง แลหน้า”, พ.ศ. 2519

 

ใน บรรดาฟันเฟืองที่ขาดไม่ได้ในระบบทุนนิยมสมัยใหม่ ระบบธนาคารพาณิชย์มีความสำคัญอย่างยิ่งในฐานะ “ตัวกลาง” ที่ระดมเงินจากผู้ที่ต้องการผลตอบแทน ไปจัดสรรให้กับผู้ที่ต้องการเงินลงทุน ดังนั้นจึงนับว่าเป็น “หัวใจ” ของทั้งการออมและการลงทุนของประเทศ แต่ประเด็นที่น่าสนใจกว่าคือคำถามที่ว่า ธนาคารไทยจัดสรรทุนอย่าง “มีประสิทธิภาพ” มากน้อยเพียงใด

ในภาษาเศรษฐศาสตร์ “ประสิทธิภาพในการจัดสรรทุน” หมายถึงการจัดสรรซึ่งทำให้ทุนนั้นก่อประโยชน์สูงสุด แต่ถ้าถามว่าประโยชน์สูงสุด “ของใคร” วิชาเศรษฐศาสตร์ก็ตอบไม่ได้ (ยกเว้นนักเศรษฐศาสตร์ที่ยังเข้าใจผิด คิดว่าศาสตร์ของตัวเองเป็นวิทยาศาสตร์ธรรมชาติอย่างดาราศาสตร์) เพราะคำตอบขึ้นอยู่กับอีกคำถามหนึ่ง นั่นคือ “เป้าหมายการพัฒนา” ควรจะอยู่ที่ใด ถ้าเรามองว่าเป้าหมายการพัฒนาควรอยู่ที่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เราก็จะมองว่า การจัดสรรทุนที่มีประสิทธิภาพหมายถึงการจัดสรรทุนที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตสูง สุด แต่ถ้าเรามองว่าเป้าหมายการพัฒนาควรอยู่ที่อื่น เช่น การพัฒนาที่ยั่งยืน (เศรษฐกิจเติบโตโดยอุ้มชูสังคมและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน) หรือการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม เราก็จะมองว่า การจัดสรรทุนที่มีประสิทธิภาพหมายถึงการจัดสรรทุนที่ช่วยบรรลุเป้าหมายเหล่านี้

อย่างไรก็ตาม กระทั่งนักเศรษฐศาสตร์และคนอื่นที่เชื่อว่าเป้าหมายการพัฒนาควรอยู่ที่การ เติบโตทางเศรษฐกิจก็ใช่ว่าจะไม่สนใจสังคมและสิ่งแวดล้อมเลย พวกเขาเพียงแต่มักจะเชื่อว่าประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจจะ “ไหลริน” (trickle-down) ลงมาสู่ผู้มีรายได้น้อย และเชื่อว่ารัฐควรจำกัดการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจให้น้อยที่สุด เพราะภาครัฐไม่มีวันที่จะจัดสรรทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่ากับภาคเอกชน และการพัฒนาทุกสาขาล้วนแต่ต้องใช้เงินทั้งสิ้น

ชาวสำนัก “ตลาดเสรีสุดขั้ว” หลายคนเชื่อต่อไปว่า ระบบธนาคารพาณิชย์สามารถ “นำ” การพัฒนาได้อย่างมีประสิทธิภาพโดยที่รัฐไม่ต้องชี้นำ เนื่องจากนายธนาคารเป็นผู้เชี่ยวชาญในการจัดสรรทุน และนักธุรกิจย่อมมองเห็น “โอกาสทางธุรกิจ” ในบริเวณที่ยังด้อยพัฒนา นายธนาคารไทยตั้งแต่เจ้าสัวจนถึงผู้จัดการสาขาหลายคนก็เชื่อเช่นนี้ – พวกเขามักจะชอบพาเจ้าหน้าที่รัฐหรือลูกค้าไปดูกิจการต่างจังหวัด แล้วชี้ชวนทำนอง “ดูสิครับ ตั้งแต่ธนาคารเราเข้ามาเปิดสาขา อำเภอนี้เจริญขึ้นเยอะเลย”

น่าเสียดายที่คำกล่าวนี้ไม่เป็นความจริง อย่างน้อยก็ไม่ใช่สถานการณ์โดยรวมของประเทศไทยที่สถิติชี้ให้เราเห็น

เมื่อ นำยอดสินเชื่อต่อหัว ณ สิ้นปี 2552 มาเปรียบเทียบกับรายได้ประชากรจังหวัด (ผลผลิตมวลรวมรายจังหวัด ย่อว่า Gross Provincial Product หรือ GPP) ต่อหัวในปี 2552 พบว่าจังหวัดไหนยิ่งมีรายได้ต่อหัวน้อย ยอดสินเชื่อของธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบในจังหวัดนั้นๆ ยิ่งน้อยตาม (ภาษาสถิติเรียกว่ามีสหสัมพันธ์เชิงบวก หรือ positive correlation) ข้อมูลนี้บ่งชี้ว่าธนาคารไทยน่าจะ “ตามหลัง” การพัฒนา (จังหวัดเจริญถึงระดับหนึ่งก่อน ธนาคารจึงจะเข้าไปปล่อยสินเชื่อ) ไม่ได้ “นำ” การพัฒนา (ธนาคารปล่อยสินเชื่อ จังหวัดถึงได้เจริญเติบโต) แต่อย่างใด

ถ้า หากไม่นับกรุงเทพฯ และภูเก็ต สองจังหวัดที่มียอดสินเชื่อสูงสุด ณ สิ้นปี 2552 (กรุงเทพฯ มียอดสินเชื่อสูงกว่าค่าเฉลี่ยประเทศกว่า 55 เท่า โดยมียอดสินเชื่อประมาณ 72,300 ล้านบาท เทียบกับค่าเฉลี่ยทั้งประเทศ 1,300 ล้านบาทต่อจังหวัด) ความสัมพันธ์เชิงบวกระหว่างยอดสินเชื่อต่อหัวกับรายได้ต่อหัวก็ปรากฏเด่นชัด กว่าเดิม อีกทั้งยังชัดเจนว่าสินเชื่อกระจุกตัวอยู่ในจังหวัดที่มีความแข็งแกร่งทาง เศรษฐกิจอยู่แล้ว โดยเฉพาะจังหวัดรอบนอกกรุงเทพฯ และจังหวัดที่มีอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ อันได้แก่ ระยอง สมุทรสาคร อยุธยา สมุทรปราการ ชลบุรี ปทุมธานี สระบุรี และนนทบุรี

เมื่อดูสัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบ ณ สิ้นปี 2549 จนถึงสิ้นปี 2553 แยกเป็นกรุงเทพฯ และต่างจังหวัด พบว่าสัดส่วนดังกล่าวของกรุงเทพฯ เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากร้อยละ 96 (หมายความว่า เงินฝากทุก 1 บาทที่ธนาคารรับฝากในกรุงเทพฯ ธนาคารจะนำไปปล่อยกู้ 96 สตางค์ในกรุงเทพฯ) เป็นร้อยละ 140 ในปี 2553 ในขณะที่สัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝากในต่างจังหวัดเพิ่มขึ้นเพียงจากร้อยละ 69 เป็นร้อยละ 76 ระหว่างช่วงเวลาเดียวกัน เมื่อดูในรายละเอียดพบว่า ใน 5 ปีดังกล่าวเงินฝากที่ธนาคารรับในต่างจังหวัดเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 5.6 ต่อปี เงินฝากในกรุงเทพฯ เพิ่มขึ้นเฉลี่ยเพียงร้อยละ 0.07 ต่อปี แต่ยอดสินเชื่อในกรุงเทพกลับเพิ่มเฉลี่ยร้อยละ 9.9 ต่อปี เทียบกับร้อยละ 8.2 ต่อปีในต่างจังหวัด

สถิติเหล่านี้สะท้อนว่า ธนาคารพาณิชย์โดยรวม “โยกย้าย” เงินฝากจากคนต่างจังหวัดมาปล่อยให้กับคนกรุงเทพฯ มากกว่าจะนำเงินฝากจากคนในแต่ละจังหวัดไปปล่อยกู้ในจังหวัดนั้นๆ เอง นอกจากนี้ ยอดสินเชื่อในกรุงเทพฯ ยังสูงกว่ายอดสินเชื่อในชลบุรี จังหวัดที่ธนาคารพาณิชย์ปล่อยกู้สูงเป็นอันดับสอง ณ สิ้นปี 2553 ถึง 37 เท่า

ถ้า หากเราย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์ของธนาคารไทย เราจะพบว่าแนวโน้มนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด ยกตัวอย่างเช่น ในอดีตที่ผ่านมา ช่วงเวลาเดียวที่สัดส่วนการปล่อยกู้แก่ภาคเกษตร (ซึ่งยังเลี้ยงชีพผู้มีรายได้น้อยส่วนใหญ่และคงไม่มีใครปฏิเสธว่าควรได้รับ การ “พัฒนา” เป็นอันดับต้นๆ) ของธนาคารไทยเพิ่มสูงขึ้น คือระหว่างปี 2515 ถึง 2539 เมื่อสัดส่วนนี้เพิ่มจากร้อยละ 2 ของสินเชื่อรวม เป็นร้อยละ 3.3 นั้น มิได้เป็นผลมาจากความคิดริเริ่มของธนาคารเอง หากเป็นผลจากการ “ขอร้องแกมบังคับ” (ในภาษาของอาจารย์เพลินพิศ สัตย์สงวน) ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ซึ่งเจริญรอยตามแนวคิดของ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าการ ธปท. ผู้มองว่าธนาคารพาณิชย์ควรมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาชนบท ไม่ใช่ทำธุรกิจกับผู้มีฐานะดีเท่านั้น (พูดง่ายๆ คือ ไม่ควรทำแค่เอาเงินคนจนไปปล่อยกู้ให้กับคนรวย)

ในปี 2518 ธนาคารแห่งประเทศไทย “ขอร้องแกมบังคับ” ให้ธนาคารพาณิชย์ทุกแห่งปล่อยสินเชื่อการเกษตรไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของสินเชื่อทั้งหมด ต่อมาระหว่างปี 2520-2522 ขยับเป้านี้เป็นร้อยละ 7, 9 และ 11 ตามลำดับ ก่อนที่จะเปลี่ยนเป้าจากสัดส่วนยอดสินเชื่อรวม เป็นการให้ธนาคารกันเงินฝากร้อยละ 20 ไปปล่อยกู้แก่ภาคชนบท ตั้งแต่ปี 2530 ซึ่งเป็นที่รู้จักในชื่อ “นโยบายสินเชื่อสู่ชนบท” (อ่านหนังสือเวียน ธปท. ออนไลน์ได้ที่ http://www2.bot.or.th/fipcs/Documents/FPG/2530/ThaiPDF/25300212.htm) พอเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ปี 2540 นโยบายนี้ก็เป็นอันพับไป โดยที่ ธปท. ไม่เคยรื้อฟื้นอีกเลยจวบจนปัจจุบัน ถึงแม้ว่าในปี 2553 ธปท. จะประกาศสนับสนุนให้ธนาคารพาณิชย์ทำธุรกิจ “การเงินขนาดจิ๋ว” หรือไม่โครไฟแนนซ์ นโยบายด้านนี้ของ ธปท. ก็ยังไม่มีรูปธรรมชัดเจน และทำท่าจะเป็นการ “ขอร้อง” แบบอ้อมๆ มากกว่า “บังคับ” แบบสมัยที่ ดร.ป๋วย ยังมีชีวิตอยู่ ส่วนธนาคารพาณิชย์เองก็ยังไม่มีวี่แววว่าจะสนใจทำธุรกิจนี้ ผู้เขียนคิดว่าเป็นเพราะยังขาดความรู้ มองไม่เห็นคนจนว่าเป็น “ตลาด” ที่มีโอกาสทางธุรกิจ และไม่คิดว่าจำเป็นจะต้องเสียเวลาบุกเบิกตลาดใหม่ เพราะเพียงเท่านี้ก็ได้กำไรมหาศาลอยู่แล้วจากโครงสร้างธุรกิจที่ยังห่างไกล จาก “ตลาดแข่งขันเสรี” ในอุดมคติของนักเศรษฐศาสตร์

ตัวเลขเหล่านี้ ล้วนสะท้อนว่า ธนาคารพาณิชย์ไทยนั้นนอกจากจะ “ตามหลัง” การพัฒนาแล้ว ยังมีส่วนตอกตรึงและขยับขยายความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยเฉพาะระหว่างกรุงเทพฯ กับต่างจังหวัดอย่างมีนัยสำคัญ ไม่เคยมีบทบาท “นำ” การพัฒนาเอง หลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ยิ่งไม่เหลียวแลชนบทไทยเพราะภาครัฐขอร้องมากกว่าบังคับ ทั้งหมดนี้ส่งผลให้ปัจจุบันประชาชนกว่า 18 ล้านคนทั่วประเทศยังเข้าไม่ถึงธนาคารในระบบ ต้องฝากผีฝากไข้ไว้กับกลุ่มการเงินชุมชนซึ่งยังขาดการจัดการอย่างเป็นระบบ และกฏหมายไม่คุ้มครอง ส่วนธนาคารของรัฐก็มักจะถูกวาระของนักการเมืองครอบงำจนละเลยมิติด้านการ พัฒนา (เช่น การส่งเสริมอาชีพอย่างมีประสิทธิผลจริง) และขาดความรอบคอบในการปล่อยสินเชื่อ ผู้มีรายได้น้อยได้ประโยชน์เพียงระยะสั้นก่อนที่จะกลายเป็นหนี้เสียในเวลา ต่อมา

ในยุคที่ธนาคารแทบทุกแห่งโฆษณาประชาสัมพันธ์กันอย่างครึกโครม ว่าตนมี “ความรับผิดชอบต่อสังคม” (Corporate Social Responsibility ย่อว่า ซีเอสอาร์) ผู้เขียนคิดว่าสถิติต่างๆ ที่ยกมา “ป้ายสี” ประเทศไทยในตอนนี้ น่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีให้ลูกค้าและนายธนาคารทั้งหลายได้ไปขบคิดว่า ธนาคารของท่านได้แสดงความรับผิดชอบต่อสังคมอย่างถูกวิธีและเพียงพอแล้วหรือไม่.