ข้อมูลภาพ: อิสริยะ สัตกุลพิบูลย์

ในบรรดานโยบายทั้งหมดของรัฐบาล “ยิ่งลักษณ์ 1” นโยบาย “ค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท” ได้รับการขานรับ โจษจัน และวิพากษ์วิจารณ์อย่างแพร่หลายทั้งในแง่บวกและแง่ลบ  รูปธรรมของนโยบายนี้และผลกระทบเป็นสิ่งที่ยังต้องติดตามดูกันต่อไป ในเบื้องต้นรัฐบาลได้ก่อให้เกิดความสับสนพอสมควรว่า ตกลงสิ่งที่หาเสียงไว้นั้นหมายถึง “ค่าจ้างขั้นต่ำ” ทั่วประเทศจริงหรือไม่ หรือเพียงบางจังหวัดเท่านั้น หลายฝ่ายกำลังจับตาดูว่ารัฐบาลจะ “เลี่ยงบาลี” หรือไม่ – ไพล่ไปอ้างว่าผู้ใช้แรงงานต้องเข้าอบรมเพื่อรับอัตราค่าจ้างตามมาตรฐานฝีมือ แรงงาน 11 สาขา ซึ่งเริ่มมีผล 28 กรกฎาคม 2554 ซึ่งไม่ใช่ค่าจ้างขั้นต่ำเพราะใช้สำหรับแรงงานมีฝีมือเท่านั้น

ไม่ว่าผลลัพธ์จะออกมาเป็นอย่างไร เราจะได้เห็นรูปธรรมของนโยบาย “ค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท” เมื่อใด เป็นสิ่งที่สังคมต้องจับตาดูกันต่อไป ผู้เขียนไม่มีทั้งความรู้และความเชี่ยวชาญในประเด็นนี้ มีเพียงความเห็นสั้นๆ ว่า การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำเป็นสิ่งที่ควรทำ เนื่องจากเป็นส่วนสำคัญของการสร้าง “เศรษฐกิจฐานกว้าง” ในประเทศ เพราะไม่มีเศรษฐกิจประเทศใดจะเติบโตได้อย่างยั่งยืนถ้าหากไม่จัดการกับความ เหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ คนส่วนใหญ่ในประเทศมีรายได้เพิ่มน้อยกว่าอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งก็ถีบตัวสูงขึ้นเรื่อยๆ จากปัจจัยระดับโลกที่ส่งผลให้ต้นทุนการผลิตสูงขึ้นอยู่แล้ว อาทิ วิกฤติพลังงาน วิกฤติอาหาร และภาวะสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงซึ่งมีส่วนทำให้วิกฤติสองวิกฤติแรกรุนแรง ขึ้นอย่างต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตาม การประเมิน “ความสำเร็จ” ของการเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำไม่อาจมองเฉพาะสถานการณ์เฉพาะหน้าว่านายจ้างขานรับ หรือไม่อย่างไร แต่ต้องประเมินสถานการณ์ระยะกลางและไกลด้วย เพราะรัฐในระบบทุนนิยมมิได้ “ควบคุม” เศรษฐกิจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ทำได้เพียง “แทรกแซง” และ “ชี้นำ” เท่านั้น ด้วยเหตุนี้ ถ้าหากการเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำนำไปสู่การเลิกจ้างของนายจ้างเพื่อลดต้นทุน (โดยเฉพาะในสาขาที่มีแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมายล้นหลามและเหลือเฟือ) หรือการสูญเสียความสามารถในการแข่งขันของไทยเพราะค่าจ้างเพิ่มขึ้นแต่ผลิต ภาพแรงงานไม่เพิ่ม (ซึ่งก็จะส่งผลให้นายจ้างเลิกจ้างในวันหน้า) ก็คงไม่มีใครพูดได้ว่านโยบายนี้ประสบความสำเร็จสมดังเจตนารมณ์

ความเสี่ยงที่จะล้มเหลวสองข้อข้างต้นหมายความว่า การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำไม่ใช่ “ยาวิเศษ” หรือเป็นนโยบายเดียวที่ควรทำ สิ่งที่รัฐบาลต้องทำควบคู่กันไปคือ การเพิ่มแรงจูงใจให้บริษัทห้างร้านต่างๆ ลงทุนเพิ่มทักษะบุคลากร รวมถึงลงทุนในการวิจัยและพัฒนา เพื่อเพิ่มผลิตภาพแรงงานและมูลค่าสินค้า จะได้สามารถแข่งขันได้โดยไม่ต้องอาศัยแรงงานราคาถูกดังเช่นในอดีต
ดร. เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และ อัครพัชร์ เจริญพานิช วิเคราะห์ประเด็นนี้ในบทความ “8 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับค่าจ้างและแรงงานไทย” (อ่านและดาวน์โหลดได้จากเว็บไซต์ไทยพับลิก้า – http://thaipublica.org/) ว่า

“บริษัทจะสามารถจ่ายค่าจ้างได้เพิ่มขึ้นถ้าราคาสินค้าที่บริษัทผลิตสูง ขึ้น (move up the value chain) หรือแรงงานสามารถผลิตสินค้าและบริการได้มากขึ้น (เพิ่มผลิตภาพแรงงาน) แต่ประเทศไทยขาดปัจจัยที่จะเพิ่มค่าจ้างทั้ง 2 ตัว เพราะราคาขายสินค้าหลายอย่างที่เราผลิตไม่ค่อยโต ตัวอย่างเช่น  สินค้าประเภทอิเล็คทรอนิกส์ สินค้าประเภทนี้เท่ากับ 27 % ของการส่งออกของเราทั้งหมด แต่ระหว่างปี 2543-2553 ราคาส่งออกของสินค้าเหล่านี้ (คิดเป็นดอลล่าร์สหรัฐ) โตเฉลี่ยเพียงปีละ 1 % เท่านั้น ดังนั้นการแข็งค่าของค่าเงินบาท ก็หมายความว่า ราคาขายที่ได้รับเป็นบาทแทบไม่โตขึ้นเลย
นอกจากนี้ การเติบโตของผลิตภาพแรงงานไทยก็โตช้ากว่าประเทศอื่นในภูมิภาค โดยระหว่างปี  2538-2550  การเติบโตของผลิตภาพแรงงานไทยโต 23 %ต่ำกว่า มาเลเซีย (31%) ไต้หวัน (51%)  และเวียดนาม (77%)

 
ถ้า เราต้องการให้ค่าจ้างที่แท้จริงโตอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน สิ่งที่จำเป็นจริงๆ คือ เราต้องลงทุนอีกมากเพื่อเพิ่มมูลค่าเพิ่มให้กับสินค้าของเราและต้องเพิ่ม ผลิตภาพแรงงาน แต่การลงทุนก็เป็นอีกด้านหนึ่งซึ่งเศรษฐกิจไทยยังด้อยอยู่ ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวในภูมิภาคที่มูลค่าการลงทุนแท้จริงทั้งภาครัฐและ เอกชนต่ำกว่าช่วงก่อนวิกฤติปี 2540 อย่างมีนัยยะ”

 นอกจากจะต้องให้ความสำคัญกับการลงทุนเพิ่มขีดความสามารถของแรงงานและ ความสามารถในการแข่งขันกับนายจ้าง อีกประเด็นหนึ่งซึ่งสำคัญมากต่อความสำเร็จของนโยบายนี้คือ ประสิทธิภาพในการบังคับใช้นโยบาย
ที่ผ่านมาเห็นชัดว่ากลไกค่าจ้างขั้นต่ำ ในไทยนั้นมีประสิทธิภาพค่อนข้างต่ำ เพราะค่าแรงขั้นต่ำตามกฎหมายแตกต่างกันในแต่ละจังหวัด โดยส่วนต่างระหว่างจังหวัดที่มีค่าจ้างขั้นต่ำสูงสุด (ภูเก็ต) กับจังหวัดที่มีค่าจ้างขั้นต่ำต่ำสุด (พะเยา) คือ 62 บาท –

 แต่ที่สำคัญกว่านั้นคือ ปัจจุบันมี 39 จังหวัดมีค่าจ้างเฉลี่ยต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ ซ้ำร้ายการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างขั้นต่ำตั้งแต่ปี 2544 เป็นต้นมายังไม่สอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นของดัชนีราคาผู้บริโภค โดยเฉพาะดัชนีราคาผู้บริโภคชุดรายได้น้อย ซึ่งสะท้อนการเปลี่ยนแปลงของราคาสินค้ากลุ่มที่จำเป็นสำหรับการดำรงชีวิต –

 เมื่อเปรียบเทียบการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างขั้นต่ำ และดัชนีราคาผู้บริโภครายจังหวัด พบว่า มี 7 จังหวัดที่ค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นในอัตราที่น้อยกว่าราคาสินค้า ซึ่งหมายความว่า ผู้มีรายได้น้อยในจังหวัดเหล่านี้มี “กำลังซื้อ” น้อยลง ในจำนวนนี้ส่วนใหญ่เป็นจังหวัดที่ประชากรมีฐานะยากจน จึงเท่ากับว่าการปรับค่าแรงขั้นต่ำที่ผ่านมามีส่วนขยาย

ช่องว่างความเหลื่อม ล้ำทางเศรษฐกิจในประเทศ –
 
 

เหตุใดกลไกค่าจ้างขั้นต่ำจึงมีความลักลั่นและเหลื่อมล้ำเมื่อเปรียบเทียบระหว่าง จังหวัดต่างๆ? ผู้เขียนคิดว่าท่านหนึ่งที่อธิบายสาเหตุประการสำคัญได้อย่างชัดเจนคือ เกรียงศักดิ์ ธีระโกวิทขจร ในบทความ “คณะกรรมการค่าจ้างขั้นต่ำ อุปสรรคสำคัญของการขึ้นค่าจ้างในประเทศไทย (1)” ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 25 สิงหาคม 2554 (อ่านได้ที่ http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2011q3/2011_August_25p2.htm) –

“...ในปี 2539 องค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ได้จัดทำรายงานทบทวน ระบบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทย ตามคำร้องขอของรัฐบาลไทยขณะนั้น รายงานดังกล่าวได้เสนอรูปแบบของการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำที่เป็นไปได้ให้กับ รัฐบาลไทย พร้อมทั้งแนะนำให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำหนดค่าจ้าง 2 ชั้น (two tiers) กล่าวคือ คณะกรรมการค่าจ้างกลาง ที่มีหน้าที่กำหนดค่าจ้างขั้นต่ำเป็นอัตราเดียวกันทั่วประเทศ และคณะกรรมการค่าจ้างในระดับอุตสาหกรรม ซึ่งประกอบด้วย ตัวแทนของนายจ้างและลูกจ้างในลักษณะทวิภาคี เพื่อทำหน้าที่กำหนดอัตราค่าจ้างที่เหมาะสมของแต่ละอุตสาหกรรมอย่างอิสระ แต่จะต้องไม่ต่ำกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทั่วประเทศที่กำหนดโดยคณะกรรมการกลาง

องค์กรแรงงานระหว่างประเทศให้ความเห็นว่าโครงสร้างแบบนี้ จะช่วยแก้ไขข้อบกพร่องของการมีระบบการกำหนดค่าจ้างแบบชั้นเดียว (single tier) ที่ประเทศไทยมีในอดีต ซึ่งองค์กรแรงงานระหว่างประเทศเห็นว่าล้มเหลวในการประนีประนอมระหว่างบทบาท หน้าที่เรื่องหลักประกันทางสังคมและค่าตอบแทนที่เป็นธรรม นอกจากนี้ การเปิดโอกาสให้มีกระบวนการเจรจาต่อรองระหว่างตัวแทนนายจ้างและลูกจ้างใน ระดับอุตสาหกรรมนั้น ยังเป็นแรงจูงใจให้เกิดการรวมตัวของคนงานในรูปสหภาพแรงงานอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐบาลไทยได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างของระบบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำใน เดือนธันวาคม 2544 ก็ไม่ได้นำข้อเสนอแนะดังกล่าวมาปฏิบัติตาม แต่รับเอาเฉพาะส่วนที่กล่าวว่าจะต้องจัดให้มีคณะกรรมการค่าจ้างระดับชาติ เพื่อกำหนดเพดานค่าจ้างขั้นต่ำ ขณะที่คณะกรรมการค่าจ้างอุตสาหกรรมถูกปรับให้เป็นคณะอนุกรรมการค่าจ้างระดับ จังหวัด ซึ่งไม่ได้มีกลไกการทำงานแบบเดียวกับคณะกรรมการค่าจ้างรายอุตสาหกรรม แต่กลับมีความซ้ำซ้อนเพราะมีโครงสร้างแบบเดียวกับคณะกรรมการค่าจ้างกลาง

คณะกรรมการค่าจ้างกลางและคณะอนุกรรมการนั้น มีลักษณะไตรภาคีเหมือนกัน คือ ประกอบด้วยตัวแทนจากสามฝ่าย ถึงแม้จะมีสัดส่วนของตัวแทนทั้งสามฝ่ายเท่ากันในกรรมการทั้งสองชุด แต่เป็นโครงสร้างที่ข้าราชการครอบงำอย่างชัดเจน เพราะคณะกรรมการได้รับการแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรี และมีข้าราชการประจำเป็นประธานและเลขานุการโดยตำแหน่งทั้งสองชุด นอกจากนี้ ประเด็นที่สำคัญ ก็คือ ในความเป็นจริง ระบบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำที่ประกอบด้วย คณะกรรมการระดับชาติและอนุกรรมการระดับจังหวัดนั้น ยังเป็นระบบการกำหนดค่าจ้างชั้นเดียว (single tier) ที่มีข้อบกพร่องแบบเดิม เพราะอำนาจการตัดสินใจยังอยู่ที่คณะกรรมการค่าจ้างกลางเกือบทั้งหมด

นอกจากคณะอนุกรรมการจังหวัดนั้นจะไม่สามารถเสนอให้มีการปรับค่าจ้าง ขั้นต่ำด้วยตนเองแล้ว ข้อเสนอของคณะอนุกรรมการยังต้องผ่านการทบทวนและแก้ไขอีกชั้นหนึ่งจากคณะ กรรมการวิชาการและกลั่นกรองที่ตั้งขึ้นมาในภายหลัง จึงพูดได้ว่าระบบที่เราเป็นอยู่นั้น ยังไม่ได้แก้ไขปัญหาที่เคยเกิดขึ้น มิหนำซ้ำยังเพิ่มความเทอะทะและซ้ำซ้อนยิ่งขึ้นด้วย

นอกจากนี้ ระบบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำนี้ยิ่งไม่ได้ถูกออกแบบให้คำนึงถึงความแตกต่าง ของแต่ละอุตสาหกรรมตามที่ควรจะเป็น ทั้งในแง่ของสัดส่วนการใช้แรงงานและทุน ความสามารถในการแข่งขัน ความสามารถในการจ่ายและผลิตภาพของแรงงาน เพราะค่าจ้างนั้นถูกกำหนดในเชิงพื้นที่แต่ไม่ใช่อุตสาหกรรม ในขณะที่มีความเห็นพ้องต้องกันในเรื่องของการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำใน สังคมไทย จึงมีข้อสังเกตว่าอุปสรรคสำคัญในขณะนี้ คือ ความเป็นไปได้ในการนำไปปฏิบัติ เพราะแต่ละอุตสาหกรรมก็อ้างว่าตนได้รับผลกระทบแตกต่างกัน โดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก ดังนั้น แนวทางการปฏิรูประบบหรือโครงสร้างคณะกรรมการค่าจ้างก็น่าจะเป็นสิ่งที่สังคม ไทยควรหยิบยกขึ้นมาพูดคุยมากขึ้น เพื่อแก้ปัญหาในระยะยาว”