ตามที่คณะทำงานประธานที่ปรึกษานโยบายนายกรัฐมนตรี นายพันศักดิ์ วิญญรัตน์ ได้เผยแพร่คำชี้แจงเรื่อง"รถไฟความเร็วสูงไม่ใช่ภาระหนี้สิน แต่คือโอกาสใหม่ของการสร้างรายได้” เพื่อแลกเปลี่ยนกับบทวิเคราะห์เรื่อง “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” ของ ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล แห่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)ผู้เขียน (ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล) ขอขอบคุณที่คณะทำงานฯ ให้ความสนใจบทวิเคราะห์ดังกล่าว และขอถือโอกาสร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกลับ ดังนี้

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ลงทุนหรือไม่ลงทุน อยู่ที่ ‘ความน่าเชื่อถือและความโปร่งใส’ ของการศึกษาความเป็นไปได้

 

 

จากที่คณะทำงานฯ ชี้แจงว่าโครงการรถไฟความเร็วสูงของไทย มีความคุ้มค่าแก่การลงทุน โดยพิจารณาจากผลการประมาณการจำนวนผู้โดยสารขั้นต่ำ ซึ่งจัดทำโดย Third Railway Survey and Design Institute Group Corporation (TSDI) เมื่อเดือนสิงหาคมและตุลาคม 2555 ซึ่งระบุว่า เพียงแค่เส้นทางรถไฟความเร็วสูงสายกรุงเทพฯ-เชียงใหม่ และกรุงเทพฯ-หนองคาย ‘รวมกัน’ ก็จะมีปริมาณผู้โดยสารสูงถึง “23.8 ล้านคน-เที่ยว” ในปี 2563 ซึ่งสูงกว่าตัวเลขที่ผู้เขียนเคยระบุว่า รถไฟความเร็วสูงควรมีผู้โดยสารในปีแรกสูงถึง “9 ล้านคน-เที่ยว” เป็นอย่างน้อย จึงจะคุ้มค่ากับต้นทุนดำเนินงาน

 

ผู้เขียนขอชี้แจงว่า ตัวเลข “9 ล้านคน-เที่ยว” ของผู้เขียนเป็นตัวเลขของจำนวนผู้โดยสารคุ้มทุนสำหรับเส้นทางรถไฟหนึ่งเส้นทาง ที่มีระยะทาง 500 กิโลเมตร ซึ่งเป็นระยะทางที่สั้นกว่ากรุงเทพฯ-หนองคาย (530 กิโลเมตร) การที่คณะทำงานฯ เปรียบเทียบตัวเลข “23.8 ล้านคน-เที่ยว” ซึ่งเป็นการรวมสองเส้นทางเข้าด้วยกัน และมีเส้นทางที่ยาวกว่า กับ “9 ล้านคน-เที่ยว” เพื่อบอกว่า แม้ใช้ตัวเลขของทีดีอาร์ไอเองก็ยังคุ้มทุน จึงเป็นการใช้ข้อมูลที่ไม่ถูกต้อง

 

 

 

 

อย่างไรก็ตาม คณะทำงานฯ หรือผู้อ่านก็อาจแย้งว่า แม้จะปรับลดตัวเลข “23.8 ล้านคน-เที่ยว” ลงตามสัดส่วนระยะทางให้เหลือ 500 กิโลเมตร ก็จะได้ตัวเลขสูงกว่า 9 ล้านคน-เที่ยวอยู่ดี แสดงว่ายังคงคุ้มทุน ซึ่งก็อาจถูกต้อง แต่ประเด็นนี้มิใช่สิ่งที่ผู้เขียนต้องการสื่อ ผู้เขียนอยากจะตั้งข้อสังเกตมากกว่าว่า ในปีแรก ๆ ที่เปิดดำเนินการ จำนวนผู้โดยสารจริงจะมีจำนวนเท่าใด เท่ากับจำนวนที่คุ้มทุนหรือไม่ ไม่ว่าตัวเลขนั้นจะเป็น 9 ล้านคน-เที่ยว หรือ 23.8 ล้านคน-เที่ยว

 

ตัวอย่างเช่น เมื่อพิจารณาจำนวนผู้เดินทางโดยสายการบินต้นทุนต่ำกรุงเทพฯ-เชียงใหม่ ในปัจจุบัน พบว่ามีเพียงปีละ 5 ล้านคน-เที่ยว ซึ่งหากรถไฟความเร็วสูงเกิดขึ้นจริง ก็คงแบ่งจำนวนผู้โดยสารจากสายการบินต้นทุนต่ำมาส่วนหนึ่ง (น้อยกว่า 5 ล้านคน) ในขณะที่จำนวนผู้โดยสารที่เปลี่ยนจากการเดินทางช่องทางอื่นหรือจำนวนผู้โดยสารใหม่ที่ไปเชียงใหม่เพิ่มขึ้น เพราะมีรถไฟความเร็วสูงให้ใช้บริการจะเป็นจำนวนเท่าไร ก็ยังไม่ทราบแน่ชัด

 

ผู้เขียนจึงเรียกร้องให้เปิดเผยวิธีการคำนวณ แบบจำลองที่ใช้ และสมมติฐานต่าง ๆ ที่นำไปสู่การคาดการณ์จำนวนผู้โดยสาร ซึ่งเป็นตัวกำหนดที่สำคัญต่อผลการวิเคราะห์ความเป็นไปได้

 

เหตุที่ผู้เขียนต้องการให้เปิดเผยรายละเอียด ของการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ ไม่ว่าจะเป็นระดับ Pre-Feasibility Study ระดับ Feasibility Study และไม่ว่าจะจัดทำโดยหน่วยงานใด เพราะต้องการให้การศึกษาความเป็นไปได้มี ‘ความน่าเชื่อถือ’ และ ‘ความโปร่งใส’ โดยเฉพาะในเรื่องการประมาณการต้นทุนโครงการและจำนวนผู้โดยสาร

 

งานวิจัยของ Flyvbjerg (2009) ระบุปัญหาของโครงการขนาดใหญ่ในอดีตว่า มีปัญหาด้านต้นทุนการก่อสร้างโครงการที่สูงกว่าที่คาดการณ์ (Cost overruns) และผลประโยชน์ที่ได้รับน้อยกว่าที่คาดการณ์ (Benefit shortfalls) หลังจากโครงการเริ่มดำเนินการไปแล้ว กล่าวคือ มีจำนวนผู้ใช้งานจริงน้อยกว่าจำนวนที่ระบุในการศึกษาความเป็นไปได้ ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้ได้รวบรวมข้อมูลของโครงการขนาดใหญ่มากกว่า 200 โครงการ จาก 20 ประเทศ ใน 5 ทวีป พบว่าต้นทุนของโครงการด้านรถไฟมีค่าเฉลี่ยต้นทุนสูงกว่าที่คาดการณ์ไว้ถึงร้อยละ 44.7 และในส่วนของการคาดการณ์ผู้โดยสารที่ใช้บริการ พบว่าโครงการด้านรถไฟมีจำนวนผู้โดยสารจริงน้อยกว่าการคาดการณ์จำนวนผู้โดยสารมากถึงร้อยละ 51.4 โดยพบว่าส่วนหนึ่งเป็นเพราะการศึกษาความเป็นไปได้จัดทำหรือจัดจ้างโดยหน่วยงานที่จะเป็นผู้ดำเนินการเอง นี่จึงเป็นสาเหตุที่ผู้เขียนเสนอให้การศึกษาความเป็นไปได้จัดทำโดยหน่วยงานเป็นกลางและมีการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้เพื่อให้ประเทศไทยไม่ประสบปัญหาซ้ำรอยดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในต่างประเทศ

 

 

 

 

รถไฟความเร็วสูงกับ ‘ค่าเสียโอกาส’ และ ‘ความเสี่ยง’ ของการลงทุน

 

 

 

คณะทำงานฯ ระบุว่ารัฐบาลวางแผนสร้างรายได้อื่นนอกเหนือจากการให้บริการรถไฟความเร็วสูงจนทำให้สามารถเลี้ยงตัวเองได้และไม่เป็นภาระต่อภาครัฐ

 

ผู้เขียนเห็นด้วยว่าการเพิ่มการพิจารณารายได้อื่นแบบ non-rail เพื่อเพิ่มรายได้รวมของโครงการลงทุนรถไฟความเร็วสูงเป็นเรื่องที่ทำได้ และสามารถใช้เป็นเกณฑ์ ‘เบื้องต้น’ ในการตัดสินใจว่าควรสร้างรถไฟความเร็วสูงหรือไม่ กล่าวคือ หากรายได้รวมทั้งหมดสูงกว่าต้นทุนการก่อสร้างก็ควรสร้างรถไฟความเร็วสูง และในทางตรงข้าม หากรายได้รวมต่ำกว่าก็ไม่ควรสร้าง

 

อย่างไรก็ตาม การทุ่มเทเงินภาษีของประชาชนจำนวนมากในโครงการใดโครงการหนึ่งต้องคำนึงถึงปัจจัยที่มากกว่านั้น ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เบื้องต้นสอนเราว่าการพิจารณาต้นทุนที่ถูกต้องควรคำนึงถึง ‘ค่าเสียโอกาสในการลงทุน’ มากกว่า กล่าวคือ หากนำเงินจำนวนเดียวกันไปลงทุนในโครงการอื่นจะได้ ‘รายได้รวม’ จากโครงการเหล่านั้นมากกว่ารายได้รวมจากการลงทุนในรถไฟความเร็วสูงหรือไม่

 

ตัวอย่างเช่น หากเพิ่มการลงทุนในระบบรถไฟทางคู่เพื่อการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารให้สมบูรณ์มากกว่าที่เสนอในร่าง พ.ร.บ. (ซึ่งอาจรวมทั้งการปรับปรุงระบบรางส่วนใหญ่ให้เป็นรางมาตรฐาน เพื่อให้สามารถเพิ่มความเร็วในการขนส่งสินค้าและผู้โดยสาร) ก็สามารถมีรายได้อื่นแบบ non-rail เช่น รายได้จากส่วนของ ‘สถานี’ ได้เช่นกัน ในขณะที่ก็อาจได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากระบบรางของรถไฟทางคู่มากกว่าระบบรางรถไฟความเร็วสูง จนทำให้รายได้รวมสูงกว่าการนำเงินไปลงทุนในโครงการรถไฟความเร็วสูงก็เป็นได้

 

มิพักต้องกล่าวถึงว่า หากพิจารณาเรื่องความเสี่ยงของการลงทุนเข้าไปด้วย ดูเหมือนว่ารถไฟความเร็วสูงจะมีความเสี่ยงเรื่องการประมาณการจำนวนผู้โดยสารดังที่ได้กล่าวถึงแล้ว เพราะเป็นสิ่งที่คนไทยไม่เคยใช้บริการมาก่อนจึงประมาณการผู้โดยสารได้ยากกว่าการใช้รถไฟปกติ นั่นยิ่งทำให้เราต้องระมัดระวังในการด่วนสรุปว่ารถไฟความเร็วสูงคือการลงทุนที่ดีที่สุดจากเงินจำนวนเดียวกันนี้

 

 

รถไฟความเร็วสูงกับ ‘ผลประโยชน์ทางอ้อม’

 

 

จากที่คณะทำงานฯ อ้างถึงผลการสำรวจของกระทรวงคมนาคม ซึ่งพบว่า “จำนวนผู้ใช้บริการสายการบินต้นทุนต่ำ ที่เพิ่มสูงขึ้นในช่วงระยะเวลา 10 ปีที่ผ่านมา มีความสัมพันธ์เชิงบวกต่อการขยายตัวของ GPP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด) ในจังหวัดต่างๆ ในระดับภูมิภาค” และระบุว่า “รถไฟความเร็วสูงจะทำหน้าที่ส่งเสริมการท่องเที่ยว และการขยายตัวของ GPP” รวมทั้งประโยชน์อื่น ๆ เช่นการกระจายสินค้าของบริษัทไปรษณีย์ไทย

 

ผู้เขียนมีความเห็นว่าความสัมพันธ์เชิงบวกระหว่าง GPP และจำนวนผู้ใช้บริการสายการบินต้นทุนต่ำนั้นเป็นเรื่องที่คาดการณ์ได้โดยปกติอยู่แล้ว แต่ไม่ชัดเจนว่าเป็นความสัมพันธ์ในทิศทางใด กล่าวคืออาจเป็นไปได้เช่นกันว่า GPP สูงขึ้นจากสาเหตุอื่นก่อน จากนั้นจึงมีผลทำให้จำนวนผู้โดยสารเพิ่มขึ้นตาม อีกทั้งต่อให้ความสัมพันธ์เป็นไปในทิศทางที่คณะทำงานฯ โน้มน้าวให้เชื่อ แต่ความสัมพันธ์นั้นมาจากจำนวนผู้โดยสารสายการบินต้นทุนต่ำ มิได้เกี่ยวข้องกับรถไฟความเร็วสูงโดยตรง ในขณะที่รถไฟความเร็วสูงจะไปแย่งชิงผู้โดยสารจากสายการบินต้นทุนต่ำจำนวนหนึ่งซึ่งอาจมีผลทำให้จำนวนผู้โดยสารรวม (สายการบินต้นทุนต่ำรวมกับรถไฟความเร็วสูง) เพิ่มขึ้นไม่มากเท่าที่อยากเห็น ผลต่อ GPP จึงน้อยกว่าที่ประมาณได้เช่นกัน

 

 

 

เช่นเดียวกับกรณีรายได้รวม การวิเคราะห์ถึงผลประโยชน์รวมที่รวมผลทางอ้อมที่เกิดกับภาคเศรษฐกิจอื่นนั้นควรทำกับการลงทุนในทุกกรณี เพราะผลทางอ้อมมิได้เกิดขึ้นกับรถไฟความเร็วสูงเพียงเท่านั้น ตัวอย่างเช่น หากใช้เงินจำนวนเดียวกันไปลงทุนในระบบรถไฟทางคู่ ต้นทุนการขนส่งสินค้าที่ลดลงย่อมก่อให้เกิดประโยชน์ในวงกว้างต่อภาคธุรกิจอื่นเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อภาคการส่งออกซึ่งเป็นเครื่องจักรสำคัญของเศรษฐกิจไทยมาตลอด และเกี่ยวโยงกับหลายภาคการผลิตมากกว่าการท่องเที่ยว ประโยชน์ทางอ้อมจึงน่าจะสูงกว่ารถไฟความเร็วสูงด้วยซ้ำไป

 

นอกจากนี้ ประโยชน์ของการขนส่งสินค้าของรถไฟความเร็วสูงนั้นจำกัดกว่ารถไฟทางคู่ ตัวอย่างที่คณะทำงานฯ ยกมาเรื่องการจัดส่งพัสดุและสินค้าอาหารของบริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด นั้นชัดเจนว่ามีขนาดของประโยชน์น้อยกว่ากรณีรถไฟทางคู่ ซึ่งส่งเสริมการขนถ่ายสินค้าหลากหลายประเภทและในปริมาณและมูลค่าที่สูงกว่ามาก

 

อีกตัวอย่างที่ชัดเจนของประโยชน์ทางอ้อมที่น่าจะมากกว่าการลงทุนรถไฟความเร็วสูงคือการลงทุนด้านนวัตกรรม การวิจัยและพัฒนา โดยหากโยกเงินที่ใช้สำหรับสร้างระบบรถไฟความเร็วสูงมาลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนา (R&D) ก็จะทำให้สัดส่วนการลงทุน R&D ต่อรายได้ประชาชาติเพิ่มเป็นร้อยละ 1 ต่อเนื่องยาวนานถึงเกือบสิบปี ซึ่งเป็นที่ทราบดีว่าการลงทุน R&D เป็นหัวใจที่ตัดสินว่าประเทศจะหลุดพ้นหรือก้าวข้ามกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้หรือไม่ และเป็นที่ทราบเช่นกันว่ารัฐบาลยังมิได้แสดงความมุ่งมั่นชัดเจนกว่าการกล่าวด้วยวาจาว่าจะเพิ่มการใช้จ่ายด้านวิจัยและพัฒนาอย่างจริงจัง ยังมิพักต้องพูดถึงการใช้จ่ายด้านสังคมในการดูแลผู้สูงอายุที่ขาดลูกหลานดูแล เด็กพิการ เด็กกำพร้า และผู้ด้อยโอกาสกลุ่มต่างๆ ที่น่าจะได้รับการจัดสรรงบประมาณน้อยลงในระยะยาว

 

 

 

รถไฟความเร็วสูงกับ ‘นโยบายประชานิยม’

 

 

การสร้างรถไฟความเร็วสูงไม่จำเป็นต้องเป็นนโยบายประชานิยม ส่วนหนึ่งเพราะยังไม่ชัดเจนว่าประชาชนจะ ‘นิยม’ มากน้อยเพียงใด (แม้ภาคธุรกิจก่อสร้างและนักการเมืองที่เกี่ยวข้องจะนิยมค่อนข้างแน่) แต่ประเด็นที่สำคัญกว่าคือการวางแผนการใช้ทรัพยากรการเงินที่จำกัดของประเทศในทิศทางใดจึงจะเกิดประโยชน์สูงสุด ด้วยความเสี่ยงน้อยสุดหรือในระดับที่รับได้มากกว่า

 

อย่างไรก็ตาม บทความของผู้เขียนที่คณะทำงานฯ กล่าวถึงรวมทั้งบทความนี้มิได้ต้องการชี้ชัดว่า รถไฟความเร็วสูงนั้นต้องเป็นการลงทุนที่ไม่คุ้มค่าอย่างแน่นอนและไม่ควรสร้าง การยกตัวอย่างข้างต้นก็เป็นเพียงการคาดเดาไม่ต่างไปจากการกล่าวอ้างผลประโยชน์ทางบวกของรถไฟความเร็วสูง ประเด็นสำคัญที่ผู้เขียนต้องการสื่อคือเสนอให้มีการปรับปรุงกระบวนการตัดสินใจลงทุนตามร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้มีความรอบคอบ มีหลักเกณฑ์และใช้ข้อมูลที่ถูกต้อง มีความโปร่งใส และเป็นประชาธิปไตย

 

ผู้เขียนอยากเห็นการถกเถียงเพี่อร่วมกันสร้างกระบวนการตัดสินใจลักษณะดังกล่าวมากกว่าการโน้มน้าวเพื่อให้เชื่อ (rhetoric) ว่ารถไฟความเร็วสูงนั้นควรสร้างหรือไม่ควรสร้าง

ป้ายคำ