สิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน หรือการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้รับการรับรองครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2540 โดยกำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 50,000 คน สามารถเข้าชื่อกันเพื่อเสนอกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติกลับดำเนินไปอย่างยากลำบากเพราะการรวบรวมรายชื่อให้ได้ตามจำนวนข้างต้นไม่ใช่เรื่องง่าย และมีต้นทุนสูงสำหรับภาคประชาชน

กระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้ปรับลดจำนวนรายชื่อเหลือเพียง 10,000 คน เพื่อเอื้อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงสิทธินี้ได้สะดวกยิ่งขึ้น อีกเช่นกัน แม้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายจะใช้รายชื่อน้อยลง ทำให้ประชาชนเสนอกฎหมายได้ง่าย แต่ประชาชนยังคงเผชิญอุปสรรคหลากหลายประการ ที่ทำให้สิทธิตรงนี้ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

จนเกิดข้อสังเกตว่า สิทธิของประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ยังคงไม่เป็นความจริงในทางปฏิบัติเช่นเดิม และเกิดคำถามว่าสุดท้ายแล้ว เหตุใดสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานและการใช้อำนาจทางตรงของประชาชนเช่นการเสนอกฎหมายจึงถูกตีตกง่ายดาย และถูกเพิกเฉยจาก ‘ตัวแทน’ ของประชาชน หรือไม่ก็ผ่านเป็นกฎหมายอย่างยากลำบาก โดยไม่มีกลไกใด ๆ ยืนยันสิทธินี้ให้มีน้ำหนักเพียงพอให้ ‘ตัวแทน’ ต้องรับฟังหรือเร่งผลักดันเป็นกฎหมายแต่อย่างใด

16 ปี ประชาชนเสนอกฎหมาย 85 ฉบับ ประกาศใช้แค่ 6 ฉบับ

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 พบว่า มีร่างกฎหมายภาคประชาชนทั้งสิ้น 85 ฉบับ มีเพียง 6 ฉบับเท่านั้นที่ถูกประกาศใช้เป็นกฎหมาย โดยฉบับล่าสุดที่มีการลงมติคือ พ.ร.บ.วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน แต่กลับมีถึง 32 ฉบับที่ต้องตกไปด้วยเหตุผลต่างๆ, 24 ฉบับอยู่ในกระบวนการของสภาผู้แทนราษฎร, 20 ฉบับอยู่ระหว่างการยกร่างและรวบรวมรายชื่อ และมี 3 ฉบับที่รอลงมติในสภาผู้แทนราษฎรหลังการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมสองสภา

เมื่อพิจารณากฎหมายที่ภาคประชาชนเสนอสามารถแบ่งกลุ่มได้ดังนี้คือ กลุ่มอาชีพ/วิชาชีพ ซึ่งมีจุดมุ่งหมายเพื่อคุ้มครองวิชาชีพของตนเองและวางหลักเกณฑ์ด้านคุณภาพหรือมาตรฐานวิชาชีพ เช่น ร่าง พ.ร.บ.ข้าวชาวนาไทย พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ.... เป็นต้น กลุ่มการกระจายอำนาจ ซึ่งมีอยู่ 3 ร่างคือ ร่าง พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่...) พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการปัตตานีมหานคร พ.ศ...., กลุ่มทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น ร่าง พ.ร.บ.สมุนไพรแห่งชาติ พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.องค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า พ.ศ...., และ ร่าง พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน พ.ศ.... เป็นต้น

กลุ่มความเสมอภาคระหว่างเพศ/บุคคล มีด้วยกัน 5 ฉบับ ได้แก่ ร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.สิทธิอนามัยเจริญพันธุ์ พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.คณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคล พ.ศ.... และ ร่าง พ.ร.บ.คู่ชีวิต พ.ศ....

กลุ่มคุ้มครองผู้บริโภค เช่น ร่าง พ.ร.บ.องค์การอิสระด้านการคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.ยา พ.ศ.... เป็นต้น กลุ่มการมีส่วนร่วม ประกอบด้วย ร่าง พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.... และ ร่าง พ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ พ.ศ.... กลุ่มกระบวนการยุติธรรม มี 2 ร่าง คือ ร่าง พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม พ.ศ.... และ ร่าง พ.ร.บ.ยกเลิกกฎหมายด้านความมั่นคงที่ขัดต่อสิทธิเสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตย พ.ศ.... และกลุ่มสุดท้ายคือกลุ่มสวัสดิการสังคม เช่น ร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ...., ร่าง พ.ร.บ.หลักประกันชราภาพแห่งชาติ พ.ศ. และ ร่าง พ.ร.บ.ผู้ลี้ภัย พ.ศ.... เป็นต้น

หยุดผูกขาดเสนอกฎหมายโดยนักการเมืองและราชการ

กล่าวได้ว่า การเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญปี 2540 ได้สถาปนาพื้นที่ทางการเมืองให้แก่ประชาชนอย่างกว้างขวาง สังเกตได้จากการเคลื่อนไหวของประชาชนที่เกิดขึ้นมักอ้างอิงสิทธิตามรัฐธรรมนูญเสมอมา การเข้าชื่อเสนอกฎหมายถือเป็นอีกหนึ่งกลไกตามรัฐธรรมนูญ ที่เปิดพื้นที่ให้ประชาชนสามารถใช้อำนาจทางตรงของตน เนื่องจากที่ผ่านมา การเสนอกฎหมายผูกขาดอยู่แต่กับนักการเมือง และหน่วยงานราชการเท่านั้น ไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า เมื่อเป็นเช่นนี้จึงทำให้กฎหมายมีแนวโน้ม 2 ประการคือ มีความลำเอียงเข้าข้างกลุ่มบุคคลใดบุคคลหนึ่ง และมีลักษณะอำนาจนิยมคือให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่และหน่วยงานรัฐ แต่กลับไม่มีประชาชนในพื้นที่การใช้กฎหมาย

อย่างไรก็ตาม การเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญปี 2540 กลับเต็มไปด้วยข้ออ่อน คือต้องใช้จำนวนคนถึง 50,000 คน ประเด็นที่ 2 คือไม่ได้กำหนดให้ประชาชนที่เข้าชื่อสามารถเป็นกรรมาธิการพิจารณากฎหมาย จนมีการปรับเปลี่ยนในรัฐธรรมนูญปี 2550 ซึ่งมีความก้าวหน้ากว่าปี 2540 โดยรัฐธรรมนูญปี 2550 นอกจากลดจำนวนลงเหลือ 10,000 คนแล้ว ยังกำหนดให้คณะกรรมาธิการมีสัดส่วนของประชาชนที่เสนอกฎหมายไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ไพโรจน์ กล่าวว่า

            “ไม่ว่าจะตำหนิรัฐธรรมนูญปี 2550 อย่างไร แต่ในส่วนนี้ต้องถือว่าก้าวหน้ากว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 แน่ ๆ เพราะมุ่งหวังว่า ถ้าลดเหลือ 10,000 ชื่อประชาชนจะใช้สิทธิได้เร็วขึ้น และเมื่อมีที่นั่งในคณะกรรมาธิการไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 จะทำให้ประชาชนสามารถถกเถียง ต่อสู้ อภิปรายเพื่อปกป้องหลักการของกฎหมายที่ตนเสนอได้ เนื่องจากที่ผ่านมามีคนผูกขาดความรู้ในคณะกรรมาธิการเสมอมา นั่นก็คือกฤษฎีกา ซึ่งคำพูดมีน้ำหนักเพราะมีความรู้ด้านกฎหมาย แต่ไม่มีความรู้เกี่ยวประชาชนเลย”

รัฐบาลตีตก ไม่สนกฎหมายประกันสังคมฉบับประชาชน

จากประสบการณ์การเสนอกฎหมายประกันสังคมของ วิไลวรรณ แซ่เตีย รองประธานคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย (คสรท.) กล่าวว่า เพราะกฎหมายประกันสังคมฉบับเดิมมีอายุกว่า 20 ปี ทำให้เนื้อหามีความล้าสมัย สิทธิประโยชน์ไม่ครอบคลุมแรงงานทุกภาคส่วน ทั้งการบริหารกองทุนซึ่งมีเงินมหาศาลก็ไม่มีความโปร่งใสและตรวจสอบยาก จึงมีการตั้งคณะทำงาน จัดเวทีรับฟัง แลกเปลี่ยนอย่างต่อเนื่องเพื่อล่ารายชื่อเสนอกฎหมาย

เมื่อร่างกฎหมายฉบับประชาชนถูกเสนอ เครือข่ายแรงงานยังคงต้องเคลื่อนไหวต่อเนื่อง เพราะต้องผ่านขั้นตอนการตรวจสอบรายชื่อซึ่งกินเวลา ครั้นตรวจสอบเสร็จยังต้องรอลำดับ เพื่อเข้าสภาอีก กว่าจะเข้าวาระ 1 เครือข่ายแรงงานก็ต้องใช้วิธีไปนั่งเฝ้าที่สภาหลายวัน

            “เหมือนเป็นประเพณีว่า เวลาประชาชนเสนอกฎหมาย จะต้องมีกฎหมายฉบับของสภากำกับ จึงจะเข้าสภาได้ จึงให้กฤษฎีกาเขียนร่างมาประกบ สุดท้ายมีทั้งสิ้น 4 ฉบับ แต่กฎหมายของเราก็ถูกเลื่อนอันดับการพิจารณามาเรื่อย ๆ แต่ก็คิดว่าจะต้องได้ประกบเข้าสภาและพิจารณาร่วมกันแน่นอน เครือข่ายแรงงานก็มีความหวัง เพราะเราจะมีสิทธิเป็นกรรมาธิการ 1 ใน 3 คิดว่าเอาอยู่กับการถกเถียงกับฝ่ายการเมือง เนื่องจากเราทำการบ้านอย่างทุ่มเท แต่เราก็ต้องไปนั่งเฝ้ากลัวกฎหมายตก เป็นแบบนี้ตลอด

            “เฝ้าเกือบ 8 วัน มีส.ส.มากระซิบว่า ร่างของเรารัฐบาลจะไม่รับ ดิฉันจำได้ว่าก่อแก้ว พิกุลทอง (ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคเพื่อไทย) และไพจิตร ศรีวรขาน (ส.ส.เขต 3 จังหวัดนครพนม พรรคเพื่อไทย) ไม่เห็นด้วยที่จะต้องรับร่างที่ต่างกันถึง 4 หลักการ สุดท้ายมติที่ประชุม ส.ส. 250 คน ไม่รับร่างของประชาชนเลยสักคนเดียว”

บทเรียนที่วิไลวรรณได้ก็คือ ภาคประชาชนจะต้องไม่ชะล่าใจ แม้กฎหมายจะอยู่ในวาระของสภาแล้ว แต่มิได้หมายความว่า รัฐสภาจะรับร่างของประชาชน ดังนั้น ประชาชนจะต้องเคลื่อนไหวกดดันอย่างต่อเนื่อง

ปรับเปลี่ยนตัวบท ขัดเจตนารมณ์ประชาชน

ด้าน ดร.ภูมิ มูลศิลป์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ ผู้ผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.... ซึ่งเป็นกฎหมายที่ต้องการออกตามรัฐธรรมนูญปี 2550 และลดอุปสรรคต่าง ๆ เพื่อให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิเสนอกฎหมายได้สะดวกยิ่งขึ้น ปัจจุบัน ได้ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมสองสภาแล้ว และรอลงมติในสภาผู้แทนราษฎร

แต่ประสบการณ์ระหว่างทางของ ดร.ภูมิ ก็ไม่ต่างกันกับของวิไลวรรณ ซ้ำเนื้อหาในร่างกฎหมายยังถูกปรับเปลี่ยนหลายส่วน สิ่งที่คงอยู่คือการอำนวยความสะดวกของประชาชนโดยสามารถใช้เพียงสำเนาบัตรประชาชนในการเสนอกฎหมาย ไม่จำเป็นต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้านเช่นแต่ก่อน และกำหนดระยะเวลาในแต่ละขั้นตอนอย่างชัดเจน แต่กลับมีการเพิ่มโทษเข้ามาในมาตรา 13 สำหรับผู้ที่จูงใจว่าจะให้ผลประโยชน์หรือหลอกลวงขู่เข็ญให้ประชาชนมาเข้าชื่อ ซึ่ง ดร.ภูมิ เห็นว่า ไม่ควรมีมาตรานี้ เนื่องจากเป็นกฎหมายที่ต้องการส่งเสริมการใช้สิทธิ อีกทั้งมีกฎหมายอื่นที่กำหนดโทษในประเด็นนี้อยู่แล้ว

นักการเมืองอ้างจำนวนผู้สนับสนุนและความรู้ว่ามีเหนือกว่าประชาชนที่เสนอกฎหมาย

ประเมินจากประสบการณ์การเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่ผ่านมา พบว่า ภาคประชาชนต้องเผชิญอุปสรรคหลายประการ ทั้งจากทัศนคติของนักการเมืองและหน่วยราชการ และระเบียบวิธีที่ไม่เอื้อต่อประชาชนในขั้นตอนของรัฐสภา

ประการแรกคือ นักการเมืองและหน่วยราชการ มีทัศนคติว่า ประชาชนไม่มีความรู้ด้านกฎหมาย ไม่มีความเป็นวิชาการ

สอง-สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมักอ้างว่า ตนเองเป็นตัวแทนของประชาชนที่เลือกเข้ามา ซึ่งมีจำนวนมากกว่าจำนวนประชาชนที่เสนอกฎหมาย ดังนั้น จึงมีสิทธิที่จะไม่รับร่างกฎหมาย

            “มีส.ส.คนหนึ่งพูดว่า รู้หรือไม่ว่ามีคนเลือกผมมากี่คน พวกคุณเป็นใคร จู่ ๆ ก็มาเสนอกฎหมาย เสนอผ่านผมก็พอแล้ว ถ้าอยากได้กฎหมายยื่นมาที่ผม เดี๋ยวผมจัดการให้” ดร.ภูมิกล่าว

สาม-หากเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการเงิน กฎหมายระบุว่าจะต้องให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามให้คำรับรองเสียก่อน หมายความว่า ถ้าฝ่ายบริหารไม่เห็นด้วยกับแนวทางของกฎหมาย ตัวนายกรัฐมนตรีไม่ลงนามรับรองหรือยื้อเวลา ร่างกฎหมายของประชาชนก็เป็นอันตกไปโดยปริยาย หรือต้องใช้เวลานานออกไปอีก กว่าจะเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา

สี่-เมื่อกฎหมายเข้าสู่วาระของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ก็ไม่มีกฎระเบียบใดๆ มากำหนดว่า ร่างกฎหมายของประชาชนจะต้องได้รับการพิจารณาก่อน-หลังตามลำดับ ที่ผ่านมาร่างกฎหมายของประชาชนจึงมักถูกแซงคิวเสมอ ตามแต่ความเห็นของฝ่ายการเมือง เช่นกรณีร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.... ที่ถูกร่างกฎหมายนิรโทษกรรมลัดอันดับขึ้นสู่การพิจารณาของสภาก่อน

ห้า-เมื่อร่างกฎหมายผ่านสู่ชั้นวุฒิสภา หากมีการปรับเปลี่ยนเนื้อหากฎหมายที่ผ่านมาจากสภาผู้แทนราษฎร จำเป็นต้องมีการตั้งคณะกรรมาธิการร่วมระหว่าง 2 สภา ซึ่งจุดนี้กฎหมายไม่ได้กำหนดให้มีตัวแทนของประชาชนเข้าไปเป็นกรรมาธิการแต่อย่างใด ทำให้การต่อรองของประชาชนหายไปในส่วนนี้

การใช้สิทธิทางตรงอย่างการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนจึงยังคงล้มลุกคลุกคลานมาตลอด 16 ปี นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 อย่างไรก็ตาม ไพโรจน์กล่าวว่า ร่างกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการของสภาผู้แทนราษฎรและที่อยู่ระหว่างการยกร่างและรวบรวมรายชื่อมีถึง 44 ฉบับ ย่อมเท่ากับมีประชาชนที่สนับสนุนร่างกฎหมายรวมกันกว่า 4 แสนคน

            “ประชาชน 4 แสนคนนี้ไปอยู่ไหน ผมคิดว่าแต่ละคนที่เป็นเจ้าภาพกฎหมายแต่ละฉบับ ต้องออกไปให้ความรู้แก่ประชาชน แม้อุปสรรคมีอยู่จริง รัฐสภาจะเห็นหัวประชาชนหรือไม่ แต่แค่เนื้อหากฎหมายที่ดีเท่านั้นยังไม่พอ ยังต้องอาศัยพลังทางความคิด ความเชื่อ ให้ประชาชนมีตัวตนจริง ถ้าประชาชนแสดงพลัง กฎหมายของประชาชนจะเกิดขึ้นจริง”

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai