จากกระแสข่าวเรื่องพลังงานที่หลายฝ่ายออกมาระบุว่า รัฐเสียประโยชน์ให้เอกชนมากเกินไป จนเกิดความสับสนในข้อมูลหลายประเด็น เกิดความเข้าใจที่ไม่ตรงกัน ขาดการชี้แจงและช่องว่างของข้อมูล และขณะนี้รัฐกำลังเปิดสัมปทานรอบที่ 21 คณะกรรมาธิการพลังงาน สภาผู้แทนราษฎร จึงจัดสัมมนาเรื่อง “สัมปทานปิโตรเลียมของไทย รัฐได้หรือเสียประโยชน์กันแน่?” มีผู้ร่วมสัมมนาคือ นายคุรุจิต นาครทรรพ รองปลัดกระทรวงพลังงาน นางรสนา โตสิตระกูล ประธานคณะกรรมาธิการศึกษาตรวจสอบการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาลวุฒิสภา คุณหญิงทองทิพ รัตนะรัต ผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงาน ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนายการวิจัยด้านการบบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย ดำเนินรายการโดย นางอานิก อัมระนันท์ รองประธานคณะกรรมาธิการการพลังงาน น.ส.สุพัตรา พรหมศร นักประชาสัมพันธ์ชำนาญการพิเศษ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

‘รสนา’จี้แก้พ.ร.บ.ปิโตรเลียม

นางรสนา โตสิตระกูล ประธานคณะกรรมาธิการศึกษาตรวจสอบการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา กล่าวว่า พลังงานเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่สำคัญ เป็นต้นทุนสำคัญของกระบวนการผลิต และการดำรงชีวิตชองประชาชน ซึ่งสำนักงบประมาณไม่เคยมีการเก็บตัวเลขของรายได้จากการสัมปทานและตัวเลขผลเสียที่เกิดขึ้นจากการสัมปทาน จึงก่อให้เกิดคำถามว่า รัฐมีข้อมูลอะไรเพื่อตัดสินใจในเชิงนโยบาย

           “ผลเสียจากการให้สัมปทานที่ประชาชนจะต้องแบกรับ ยกตัวอย่าง จ.ตาก ที่ให้สัมปทานเกี่ยวกับสังกะสีที่พบว่ามีสารแคดเมียมระบาดลงไปในที่นาข้าวของชาวบ้าน จนรัฐบาลสั่งให้ยุติการปลูกพืชอาหารทุกชนิด ตอนหลังหมู่บ้านดังกล่าวจึงหันมาปลูกอ้อยเพื่อทำเอททานอล ซึ่งรัฐจ่ายค่าตอบแทนให้ปีละ 420 ต่อไร่ หรืออย่างจ.พิจิตร ที่มีเหมืองทองคำ แต่ชาวบ้านไม่สามารถอุปโภคบริโภคน้ำได้ เนื่องจากก่อให้เกิดผื่นแพ้ ทำให้ชาวบ้านต้องซื้อน้ำโดยเสียค่าใช้จ่าย 1,500 บาทต่อครอบครัว การมีเหมืองทองคำไม่ทำให้ชาวบ้านในพื้นที่ได้รับประโยชน์หรือผลตอบแทนที่มากขึ้น แต่กลับมีภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น โดยต้นทุนดังกล่าวไม่มีการถูกบันทึกไว้” นางสาวรสนากล่าว

ชี้รัฐควรได้ค่าผลตอบแทนมากกว่าที่เป็นอยู่

นางรสนากล่าวต่อว่า ทรัพยากรธรรมชาติควรจัดสรรอย่างมีคุณค่า เมื่อให้สัมปทานแล้วไม่ก่อให้เกิดปัญหาหรือการขาดทุน หรือควรจะนำทรัพยากรไปทำประโยชน์ด้านอื่น ๆ นักการเมืองต้องการข้อมูลตัวเลขเพื่อตัดสินใจว่า นโยบายสาธารณะที่รัฐกำหนดออกไปควรเป็นอย่างไร จึงหันมาตั้งคำถามกับ พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ที่มีมาตั้งแต่ 2514 และมีการแก้ไขในปี 2532 หรือที่เรียกว่า Thailand 3 จนถึงวันนี้กระทรวงพลังงานกำลังเปิดสัมปทานรอบที่ 21 ซึ่งมีความเห็นว่า ผลตอบแทนของรัฐยังไม่เหมาะสม และควรได้รับประโยชน์มากกว่านี้หรือไม่

การแบ่งผลประโยชน์ที่รัฐควรจะได้รับจากการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ประเทศไทยเป็นเพียงประเทศเดียวใช้ระบบสัมปทาน (Concessionary System) ในขณะที่ประเทศอินโดนีเซีย เมียนมาร์ กัมพูชา ใช้ระบบสัญญา (Contractual System) และมาเลเซียใช้ระบบรับจ้างบริการ (Service Contract) เมื่อรัฐให้สัมปทาน สิทธิ์ทั้งหมดจะตกเป็นของรัฐ

“ตลาด Domestic Oil ในพม่าผู้รับสัมปทานจะต้องขายในราคาลดลง 50 เปอร์เซ็นต์ และถ้าเป็นคู่สัญญาใหม่ ขายในราคาลดลง 20-25 เปอร์เซ็นต์ แต่ประเทศไทยในพ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ.2514 กำหนดไว้ว่า ผู้รับสัมปทานขายน้ำมันออกไป ถ้าขายในประเทศในราคานำเข้า ดิฉันคิดว่าไม่ยุติธรรมกับประเทศไทย เพราะน้ำมันดิบถูกขุดในประเทศไทย แต่ขายในราคานำเข้า น้ำมันสุกที่กลั่นแล้วก็ยังไปอิงราคานำเข้าประเทศสิงคโปร์ ประเทศไทยมีทรัพยากรอยู่ในบ้าน แต่อิงราคานำเข้าทั้งหมด จึงเห็นว่าถึงเวลาที่ต้องเปลี่ยนแปลง เพื่อให้ประชาชนได้รับส่วนแบ่งที่เป็นธรรม พอเหมาะพอควร ประชาชนที่ออกมาเรียกร้องไม่ได้เรียกร้องราคาน้ำมันถูก แต่เรียกร้องสิ่งที่เป็นธรรม“ นางรสนากล่าว

ปลัดฯพลังงานระบุปัญหาอยู่ที่ช่องว่างของข้อมูล

ทางด้าน นายคุรุจิต นาครทรรพ รองปลัดกระทรวงพลังงาน กล่าวว่า ปัญหาหลักคือเรื่องของช่องว่างระหว่างข้อมูลภาครัฐและภาคเอกชน การขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องที่ค่อนข้างวิชาการและเป็นเรื่องในทางเทคนิคมาก ข่าวสารในทางลบที่ทำให้เกิดความสงสัยว่า ระบบการให้สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมตามกฎหมายปิโตรเลียมและภาษีเงินได้ปิโตรเลียมของไทยไม่ถูกต้อง ไม่ยุติธรรม รัฐเสียประโยชน์ให้เอกชนมาก จึงไม่ควรเปิดประมูลสัมปทานรอบที่ 21 จนกว่าจะมีการแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้รัฐได้ประโยชน์ที่มากกว่านี้ หรือควรเปลี่ยนระบบสัมปทานที่เรียกว่า Royalty and Tax System มาเป็นระบบสัมปทานแบ่งปันผลผลิต หรือ Production Sharing Contact (PSC) รัฐปิดบังข้อมูลการสำรองก๊าซธรรมชาติและปิโตรเลียมและมีน้ำมันอยู่มากมายภายในประเทศเป็นต้น

ประเทศไทยมีพลเมือง 68 ล้านคน มี GDP 11.7 ล้านล้านบาทในปีที่ผ่านมา มีการบริโภคพลังงานมาก และมากกว่า 55 เปอร์เซ็นต์ ต้องนำเข้าจากต่างประเทศ มีมูลค่าการนำเข้า 2.11 ล้านล้านบาท 19 เปอร์เซ็นต์ของ GDP และการเจริญเติบโตทางพลังงานมากขึ้นทุกปี ด้วยเหตุนี้ทุกรัฐบาลจึงเน้นนโยบายเรื่องความมั่นคงในพลังงาน คือ การจัดหาพลังงานให้มีเพียงพอและพร้อมใช้อย่างทั่วถึงในราคาที่เหมาะสม คุ้มค่าและเป็นธรรมทั้งในปัจจุบันและอนาคต หนึ่งในนโยบายสำคัญคือการสำรวจแลแสวงหาปิโตรเลียมภายในประเทศเพื่อลดหรือชะลอการนำเข้าจากต่างประเทศ

กิจการปิโตรเลียมตามกฎหมายปิโตรเลียม ครอบคลุมเฉพาะก๊าซธรรมชาติและนำมันดิบเท่านั้นไม่รวมน้ำมันสุกหรือน้ำมันมันที่กลั่นแล้วหรือกิจการกลั่น การสำรวจและพัฒนาปิโตรเลียมที่อยู่ลึกลงไปหลายกิโลเมตรเป็นกิจกรรมที่ต้องใช้เงินลงทุนมากและมีความเสี่ยงสูง ต้องใช้เทคโนโลยีและความเชี่ยวชาญขั้นสูงจึงจะผลิตได้อย่างปลอดภัยตามมาตรฐานสิ่งแวดล้อมและทางวิชาการเพื่อนำไปใช้เป็นเชื้อเพลิงและแปรรูปต่อไปในอนาคต รัฐจึงไม่ควรเข้าไปแบกรับความเสี่ยงด้วยตนเอง แต่ควรเปิดให้เอกชนที่มีทุนมีความเชี่ยวชาญและพร้อมที่จะรับความเสี่ยง

ย้อนอดีตเพราะอะไรค่าภาคหลวงจึงต่ำ

นายคุรุจิตกล่าวต่อว่า พระราชบัญญัติปิโตรเลียมของไทย เกิดขึ้นจากการที่มีต่างชาติเข้ามาขอสัมปทานสำรวจปิโตรเลียมในประเทศไทยเนื่องจากยังไม่มีการสำรวจมาก่อน รัฐบาลในขณะนั้นก็มีการอนุมติให้ภายใต้กฎหมายเหมืองแร่ซึ่งยังไม่เพียงพอ เพราะกิจการปิโตรเลียมต้องมีกฎหมายเฉพาะ จึงเชิญผู้เชี่ยวชาญและมีข้อตกเลือกใช้ระบบสัมปทานของประเทศลิเบียในขณะนั้น คือผู้รับสัมปทานรับความเสี่ยงไปทั้งหมด และหากพบน้ำมันตกลงแบ่งกำไรฝ่ายละ 50 เปอร์เซ็นต์ จึงเป็นที่มาของระบบภาษี 50 เปอร์เซ็นต์ และระบบดังกล่าวเป็นระบบที่ให้สัมปทานมาตั้งแต่ ปี 2514 ในอ่าวไทย ซึ่งขณะนี้ยังมีแปลงของบริษัท เชฟรอนฯ และบริษัท ปตท.สผ. จำกัด มหาชน เหลืออยู่ ต่อมามีการขอสัมปทานบนบก คือ บริษัท เชลล์ฯ ขอสัมปทานในภาคกลางและภาคเหนือตอนล่าง บริษัท เอสโซ่ ขอสัมปทานในภาคอีสาน และในปี 2524-2525 บริษัท เชลล์ฯพบน้ำมันซึ่งตรงกับช่วงวิกฤตการน้ำมัน ราคาน้ำมันขึ้นจาก 10 เหรียญสหรัฐ เป็น 30 เหรียญสหรัฐ และคาดว่าจะขึ้นไปถึง 100 เหรียญสหรัฐฯ ภาครัฐจึงหันมาให้ความสนใจระบบ PSC (Production Sharing Contact)

แต่การออกกฎหมายกินระยะเวลายาวนาน รัฐบาลในขณะนั้นจึงออกเป็นประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม ที่กำหนดให้บริษัทที่เข้ามาขอสัมปทานจะต้องปฏิบัติตาม Thailand 1 คือ เสียค่าภาคหลวง 12.5 เปอร์เซ็นต์ ค่าภาษี 50 เปอร์เซ็นต์ จำกัดค่าใช้จ่ายไม่เกิน 20 เปอร์เซ็นต์ และจ่ายค่าโบนัสการผลิตพิเศษ 27.5 เปอร์เซ็นต์ กลายเป็นระบบ Thailand 2 ซึ่งมีผู้ขอสัมปทาน 7 ราย แต่หลังจากปี 2525 ราคาน้ำมันไม่ขึ้นตามที่คาดการณ์และบริษัทที่พบน้ำมัน พบแหล่งละเพียง 2,000 บาร์เรล ไม่สามารถผลิตได้เนื่องจากต้องเสียค่าภาคหลวง 1 ใน 8 และต้องปฏิบัติตามระบบ Thailand 2 อีกจึงไม่มีการผลิต และไม่มีบริษัทใดยื่นขอสัมปทานในไทยอีกเลย การสำรวจและผลิตปิโตรเลียมของไทยจึงชุดชะงักไปถึง 7 ปี จึงมีการปรับรูปแบบอีกครั้ง เกิดเป็น ระบบ Thailand 3 ในปี 2532

สัมปทานรอบที่ 21 ถ้าตั้งเงื่อนไขสูงไม่มีใครเอา เพราะเป็นพื้นที่ที่ไม่เคยพบน้ำมัน

การถือครองพื้นที่ในระบบสัมปทานปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทานมีหน้าที่ทำตามข้อสัญญาข้อผูกพันและลงทุนในเวลาที่กำหนด มิฉะนั้นจะต้องคืนพื้นที่ในเวลา 9 ปี และจะถือครองพื้นที่ได้ในบริเวณที่พิสูจน์แล้วว่าพบน้ำมัน ถือครองพื้นที่ได้ 20 ปี และต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมได้อีกครั้ง เป็นเวลาไม่เกิน 10 ปี เพราะฉะนั้นการเปิดสัมปทานในรอบที่ 21 คือพื้นที่ที่มีการเปิดให้สัมปทานแล้ว 20 รอบ แต่ไม่พบน้ำมัน  ถ้าตั้งเงื่อนไขที่สูงเกินไป จะไม่มีเอกชนรายใดเข้ามาขอสัมปทาน เช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้น ซึ่งสามารถสรุปพื้นที่ศักยภาพปิโตรเลียมในประเทศไทยได้ว่า โอกาสที่จะพบน้ำมันในประเทศไทยน้อยกว่าพบก๊าซธรรมชาติ ธรณีวิทยาของประเทศไทยไม่ดีเท่าประเทศเพื่อนบ้านอย่างอินโดนีเซีย น้ำมันที่ได้ต่อหลุมต่ำกว่า น้ำมัน 30,000 บาร์เรล ของไทยได้มาจากการสำรวจ 350 หลุม ต่างจากตะวันออกกลางที่น้ำมัน 30,000 บาร์เรล อาจจะมาจาก 3-5 หลุมเท่านั้น

เรื่องของกรรมสิทธิ์ที่หลายฝ่ายเป็นห่วง อุปกรณ์การลงทุนที่สำคัญที่สุดคือ หลุมเจาะที่อยู่ใต้ดิน แท่นผลิตก็เช่นกันจะกลายเป็นเศษเหล็กถ้าไม่มีการบำรุงรักษาเมื่อหมดสัมปทานจึงต้องมีการรื้อถอน และมีการศึกษาเรื่องระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทยพบว่า เป็นที่ดึงดูของนักลงทุน ประโยชน์ที่ได้รับคือได้เงินลงทุน ได้เทคโนโลยีขั้นสูง นำทรัพยากรที่มีอยู่ใช้ประโยชน์ เพื่อลดการนำเข้าพลังงาน มีรายได้ทางตรงและรายได้ทางอ้อมจากภาษี มีการจ้างงานและมีความมั่นคงทางด้านพลังงาน

ทีดีอาร์ไอแนะแก้ผูกขาดธุรกิจพลังงาน

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนายการวิจัยด้านการบบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวว่า ปัญหาทางด้านพลังงานเกิดขึ้นมากมายในปัจจุบัน เพราะขาดการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ เช่น รูปแบบสัมปทานที่ให้เอกชน ถ้าเปิดเผยและโปร่งใสจะไม่มีปัญหาตามมา แต่ไม่แนะนำให้รัฐเจรจาต่อรองกับบริษัทผู้รับสัมปทาน เพราะรูปแบบดังกล่าวเป็นรูปแบบของรัฐบาลที่ไม่เข้าใจพลังงานทั้งหมด ทำให้บริษัทผู้รับสัมปทานมีอำนาจการต่อรองที่มากกว่า และระบบขณะนี้ไม่สามารถทำให้เชื่อได้ว่า เป็นมูลค่าที่แท้จริง

             “ทำไมจึงต้องมานั่งถกเถียงกันเรื่องราคาที่เป็นธรรมหรือไม่ เนื่องจากธุรกิจดังกล่าวไม่มีการแข่งขัน จึงใช้กลไกตลาดไม่ได้ รัฐจึงเข้ามาเป็นผู้กำหนด ถ้ามีกลไกตลาดเข้ามาก็จะไม่ต้องมานั่งถกเถียงถึงราคาที่ควรจะเป็น แต่ตราบใดที่ยังไม่มีการแข่งขันในตลาด ปัญหาเรื่องราคาจะยังคงอยู่ เพราะพลังงานไม่เหมือนกันสินค้าประเภทอื่น ๆ ที่ผู้บริโภคมีทางเลือก” ดร.เดือนเด่นกล่าว

ประเทศไทยเป็นเพียงประเทศเดียวในอาเซียนที่ใช้ระบบสัมปทาน (Concessionary System) เมื่อเทียบกับระบบแบ่งปันการผลิต (Production Sharing Contract) ที่คิดค้นขึ้นโดยประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งในยุคที่ดัชต์ปกครองอินโดนีเซียก็เลือกใช้ระบบสัมปทาน เพราะดัชต์เข้าไปเพื่อต้องการเป็นเจ้าของน้ำมัน แต่เมื่ออินโดนีเซียประกาศเอกราชจึงยกเลิกระบบสัมปทานเดิมเนื่องจากเป็นระบบอาณานิคม

ดร.เดือนเด่นยังเสนอว่า ในเชิงเศรษฐศาสตร์ควรนำทั้ง 2 รูปแบบมาผสมกัน เพื่อออกแบบรูปแบบที่เอื้อให้รัฐได้รับประโยชน์มากที่สุด มีกำไรมากกว่าที่เอกชนได้ และให้มูลค่าของการประเมินใกล้เคียงมากที่สุดซึ่งจะต้องทราบข้อมูลให้ได้มากที่สุดก่อน ซึ่งในการการออกแบบความเสี่ยงและค่าตอบแทน หากรัฐปัดความรับผิดชอบ โดยให้เอกชนแบกรับความเสี่ยงมากเกินไป จะไม่มีเอกชนรายใดเข้ามาประมูล ซึ่งในขั้นตอนกระบวนการผลิต ความเสี่ยงไม่เท่ากัน รัฐควรแบ่งสัญญาออกเป็นส่วน ๆ เพื่อกระจายความเสี่ยง และหากรัฐต้องการผลประโยชน์สูงสุด ไม่ควรผูกติดกับเจ้าเดิม เมื่อหมดสัญญาสัมปทานสามารถให้รายอื่น ๆ ได้เข้ามาทำงานต่อได้

เพราะฉะนั้นการออกแบบรูปแบบใดก็ตาม ประชาชนต้องมีข้อมูล ข้อมูลควรเปิดเผย โปร่งใส และมีรูปแบบการแข่งขันจะดีที่สุด เพราะตลาดจะเป็นตัวตัดสิน การเจรจาต่อรองเป็นเรื่องยากไม่สามารถประเมินมูลค่าที่แท้จริงของสินค้าได้ แต่ถ้ามีการประมูลเกิดขึ้น จะมีการแข่งขันทางด้านราคา ขณะนี้เราต้องการทราบถึงมูลค่าที่แท้จริงของทรัพยากรที่อยู่ใต้ดิน