เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวาง กรณีร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความกังวลใจต่อการตัดสินใจของรัฐบาล กับโครงการขนาดใหญ่นี้ ล่าสุดสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ จัดการสัมนาสาธารณะ “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งของประเทศ :  เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” โดยมีนักวิชาการจากโครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎมหาย (Thai low Watch) และสถาบันพระปกเกล้าร่วมแสดงความคิดเห็น พร้อมทั้งวิเคราะห์ในประเด็นต่าง ๆ เกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ซึ่งได้รับความสนใจจากนักวิชาการ สื่อมวลชน เข้าร่วมรับฟัง

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ที่มาพ.ร.บ.กู้เงินก้อนใหญ่สุดในประวัติศาสตร์

 

 

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ เริ่มต้นย้อนถึงความเป็นมาของร่างพ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวว่า สภาผู้แทนราษฎรผ่านวาระแรกของร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2556 โดยตั้งข้อสังเกตว่า การกู้เงินครั้งนี้จะเป็นไปในลักษณะของการกู้เงินนอกระบบงบประมาณขนาดใหญ่ที่สุดเท่าที่เคยมีมาก แต่มีการนำเสนอให้สภาเห็นชอบเป็นพ.ร.บ. ซึ่งไม่เหมือนการกู้เงินนอกงบประมาณอื่นที่ไม่ผ่านสภาฯ ขณะเดียวกันยังมีการใช้ ‘บัญชีท้ายพระราชบัญญัตฯ’ ให้รายละเอียดการลงทุนในระดับหนึ่ง ซึ่งรัฐสภาสามารถกลั่นกรองได้ ทั้งนี้แผนการลงทุนในวงเงิน 2.2 ล้านล้านบาทนั้น จะเห็นได้ว่าเป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่เรียกว่า เส้นเลือดหลัก ถือเป็นเพียงส่วนหนึ่งของแผนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานรวมของประเทศจำนวน 4.35 ล้านล้านบาท

 

สำหรับสาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ ฉบับนี้ ดร.สมชัยสรุปให้เห็นภาพ โดยชี้ให้เห็นว่า มีการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ภายในปี 2563 หรือประมาณ 7 ปีเศษ โดยเงินกู้ดังกล่าวจะต้องนำมาใช้ในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานตามบัญชีท้าย พ.ร.บ. ซึ่งกำหนดไว้ 3 ยุทธศาสตร์ 8 แผนงานเท่านั้น ไม่สามารถที่จะทำนอกเหนือจากนั้นได้

 

นอกจากนี้ยังไม่สามารถโยกวงเงินระหว่าง 3 ยุทธศาสตร์ได้ หากแต่สามารถโยกเงินภายในแผนงานเดียวกันได้ หรือ โยกเงินระหว่างแผนงานภายใต้ยุทธศาสตร์เดียวกันได้ และยังระบุด้วยว่า โครงการที่จะดำเนินการและใช้เงินได้ ต้องดำเนินการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดครบถ้วน คือจะต้องมีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสุขภาพ (EHIA) รวมถึงต้องผ่านการกลั่นกรองของ 3 หน่วยงานคือ กระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (คสช.) และสำนักงบประมาณ

 

 

 

            “นอกจากนี้ร่างพ.ร.บ.กู้เงินฯ ดังกล่าว ยังมีเอกสารประกอบการพิจารณา ประกอบด้วยรายละเอียดมากกว่าบัญชีท้ายพ.ร.บ.แต่ไม่มีผลบังคับตามกฎหมาย และเงินกู้นี้จะเป็นเงินนอกงบประมาณกล่าวคือ ตอนกู้ไม่ต้องนำส่งคลัง แต่หากเงินเหลือให้นำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน คณะรัฐมนตรีมีอำนาจในการอนุมัติโครงการ กำหนดวงเงินกู้ วิธีการกู้ และการจัดสรรเงินกู้ ในขณะที่กระทรวงการคลังมีอำนาจในการกู้เงิน บริหารเงินกู้ ปรับโครงสร้างหนี้ และกำหนดหลักเกณฑ์การติดตามและประเมินผลโครงการ” ดร.สมชัย อธิบายจากการสรุปเนื้อหาร่างพ.ร.บ.ทั้งหมดเพื่อความเข้าใจ

 

 

ชี้ลงทุนถูกทิศทาง-ต่อเนื่อง-ชัดเจนก็คุ้มค่า

 

 

จากการวิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้อย่างละเอียดแล้วเห็นว่า พ.ร.บ.นี้ถือเป็นการวางแผนการลงทุนภาครัฐระยะยาวอย่างต่อเนื่อง ถือว่าเป็นการลงทุนที่ถูกทิศทาง เนื่องจากจะเป็นการช่วยลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์ของเศรษฐกิจไทย และกระจายฐานการผลิตสู่ภูมิภาค ทั้งเพื่อการส่งออกและเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจเพื่อนบ้าน ซึ่งความต่อเนื่องของโครงการลงทุน ยังมีข้อดีชัดเจนที่จะทำให้ภาคเอกชนมีความมั่นใจและวางแผนล่วงหน้าได้ ขณะเดียวกันยังมีส่วนช่วยในการยกระดับการลงทุนโดยรวม ให้หลุดพ้นจาก ‘หล่มการลงทุนต่ำ’ ที่เป็นมาตั้งแต่หลังวิกฤตปี 2540

 

ในประเด็นเรื่องของวงเงินกู้เกินครึ่ง ที่ใช้ไปเพื่อการพัฒนาระบบการขนส่งผู้โดยสาร ได้แก่ รถไฟความเร็วสูง,รถไฟฟ้าเขต กทม.และปริมณฑลนั้น หากพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จะเป็นผลดีต่อการท่องเที่ยวและการเดินทางภายในกทม. แต่หากจะต้องพิจารณาจำนวนผู้โดยสารระหว่างเมือง ที่เป็นกลุ่มใช้เป็นประจำด้วย ว่า แท้จริงแล้วประชากรรวมของจุดเริ่มต้นกับปลายทาง จะมีอย่างต่อเนื่องคุ้มทุนหรือไม่ รวมถึงประชากรในเมืองใหญ่อื่น ๆ ที่เป็นเป้าหมายจะชัดเจนหรือไม่

 

ดังนั้นประโยชน์ทางเศรษฐกิจจึงยังไม่ชัดเจนเท่ากับการลดต้นทุนโลจิสติกส์ ร่างพ.ร.บ.เงินกู้ฯ จึงควรเพิ่มสัดส่วนการลดต้นทุนโลจิสติกส์ด้วย แต่หากพ.ร.บ.นี้ดำเนินการอย่างรอบคอบและคุ้มค่า ก็น่าจะเป็นการสร้างรากฐานให้กับเศรษฐกิจของไทยอย่างสำคัญยิ่ง ในขณะที่ผลกระทบต่อความเสี่ยงด้านการคลัง ก็อยู่ในระดับที่ยอมรับได้เช่นกัน

 

 

 

พบหลากข้อกังวล ส่วนใหญ่ขาดความชัดเจนหลายประเด็น

 

 

อย่างไรก็ตามแม้พบว่า พ.ร.บ.กู้เงินฯจะมีผลดีต่อเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว แต่ขณะเดียวกันนักวิชาการทีดีอาร์ไอ ก็เห็นว่ายังมีข้อกังวลหลายประการเช่นกัน

1.การเสนอเป็นเงินกู้นอกระบบงบประมาณ เป็นการให้อำนาจตัดสินใจใช้เงินแผ่นดินจำนวนมากกับฝ่ายบริหาร ผ่านการปรับเปลี่ยนรายละเอียด ในเอกสารประกอบการพิจารณา ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีโอกาสให้ความเห็นชอบตาม พ.ร.บ.และบัญชีแนบท้ายเพียงครั้งเดียว ในระยะเวลา 7 ปีเศษ ในขณะที่เม็ดเงินลงทุนเฉลี่ยต่อปี มีจำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของงบลงทุนตามงบประมาณปกติ ที่รัฐสภามีสิทธิ์กลั่นกรองทุกปี

 

2.โครงการจำนวนมากยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน เศรษฐกิจ ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ โดยพบว่ามีโครงการจำนวนหนึ่ง ที่ยังไม่ได้เริ่มดำเนินการศึกษาความเป็นไปได้ หรือยังศึกษาไม่แล้วเสร็จ ซึ่งมีงบประมาณสูงกว่า 9 แสนล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นการลงทุนรถไฟความเร็วสูง ซึ่งยังไม่มีการศึกษาความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ และทางการเงินอย่างชัดเจน เมื่อเทียบกับการลงทุนรถไฟรางคู่ ที่ช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์ และสร้างความสามารถในการแข่งขันระยาวของประเทศไทยดีกว่า ทั้งนี้ยังเห็นด้วยว่า หากโครงการดำเนินการไม่ได้หรือล่าช้า ความต่อเนื่องที่ตั้งใจให้เกิดจะไม่เกิดขึ้นจริง หรืออาจมีการเร่งรีบสรุปผลการศึกษาในทางให้เกิดโครงการทัน 7 ปี ทำให้ไม่คุ้มค่าการลงทุน หรือจัดประเภทการลงทุนให้เป็นการให้บริการทางสังคม (Social service) อย่างไม่เหมาะสม เช่น กรณีรถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายเป็นผู้ที่มีฐานะปานกลางถึงสูงมากกว่ากลุ่มประชากรทั่วไป

 

3.ความไม่ชัดเจนในด้านการบริหารโครงการ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการปฏิรูปหน่วยงานที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการโครงการ การกำหนดว่าโครงการใดเป็นการให้บริการสังคม โครงการใดต้องเลี้ยงตัวเองได้ เป็นต้น

 

4.ผลต่อความเสี่ยงด้านการคลัง ที่ขึ้นกับความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการลงทุน (ในการสร้างรายได้ประชาชาติ) ซึ่งยังไม่แน่นอนและเสี่ยต่อการประเมินในด้านดีเกินควร ทั้งนี้ยังไม่มีความชัดเจน เรื่องแผนการลงทุนทั้งหมดของรัฐบาล (โครงการเส้นเลือดหลัก เส้นเลือดฝอย ว่ามีวงเงินรวมเท่าใด ลงทุนเมื่อไร ในงบประมาณเท่าใด หรือจะมีวงเงินนอกงบประมาณอีกหรือไม่) และรัฐบาลเองก็ไม่ได้นำเสนอแผนการสร้างรายได้อื่น นอกเหนือจากที่ระบุว่าการลงทุนตามร่างพ.ร.บ.จะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวมากขึ้น

 

5.ผลกระทบต่อรายจ่ายภาครัฐในอนาคตในเรื่องที่สำคัญอื่น โดยเฉพาะรายจ่ายด้านสังคม การพัฒนาคน และนวัตกรรม ทั้งนี้เห็นว่าอาจจะกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ในเรื่องคุณภาพ กำลังคนและแรงงาน ขณะเดียวกันรัฐบาล ไม่ชัดเจนเรื่องผลต่อความเหลื่อมล้ำในประเทศ ว่ามากขึ้นหรือน้อยลงอย่างไร

 

 

 

เห็นด้วยทางรางคู่ แต่รถไฟความเร็วสูงยังมีคำถามคุ้มหรือไม่

 

 

ด้าน ดร.สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ กล่าวถึงการวิเคราะห์ เรื่องความเหมาะสมและคุ้มค่าของชุดโครงการลงทุน และการบริหารจัดการ จากร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว โดยระบุว่า จากวงเงินลงทุนทั้งหมดจะเห็นได้ว่า เงินก้อนใหญ่ถูกนำไปลงทุนในการก่อสร้างเส้นทางคมนาคมทางราง สูงถึง 1.65 ล้านล้านบาท ประกอบด้วยการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ปรับปรุงระบบอุปกรณ์และโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น เพื่อประสิทธิภาพและความปลอดภัยของการเดินรถไฟ ก่อสร้างทางสายใหม่ ก่อสร้างรถไฟความเร็วสูง และการก่อสร้างรถไฟฟ้าใน กทม.และปริมณฑล ทั้งนี้จากผลการศึกษาของ สำนักงานนโยบายและแผนของสำนักงานนโยบายและแผนขนส่งและจราจร (สนข.) พบว่า มีการศึกษาแผนแม่บทเพื่อการพัฒนาระบบรางและรถไฟความเร็วสูงไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ.2553 โดยมีการพัฒนารถไฟทางคู่ ทั้งเป็นการปรับปรุงในส่วนที่มีอยู่เดิม และสร้างขึ้นใหม่ โดยโครงการนี้เห็นว่า มีความสำคัญและควรเร่งดำเนินการอย่างเร่งด่วน ขณะที่โครงการพัฒนารถไฟความเร็วสูงนั้น ยังมีคำถามเรื่องของความคุ้มค่า และความเป็นไปได้ในรายละเอียดต่าง ๆ เพราะการศึกษายังทำไม่เสร็จสิ้น

 

 

            “จากแผนยุทธศาสตร์ฯ นี้และ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ยังมีคำถามในหลายประเด็น เช่น ความแตกต่างระหว่างการชำระหนี้เงินกู้ของ กระทรวง กรม และรัฐวิสาหกิจ ว่าจะมีความแตกต่างอย่างไร เพราะในกรณีของกระทรวง หรือกรม รัฐบาลจะเป็นผู้รับภาระชำระหนี้ แต่หากเป็นกรณีของรัฐวิสาหกิจ จะมีการโอนหนี้ให้เป็นของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ อย่างการรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นผู้ชำระคืนเอง ขณะที่ในส่วนของหน่วยงานรับผิดชอบรถไฟความเร็วสูง จะให้ใครเป็นผู้ดำเนินการระหว่างการรับผิดชอบของรัฐเอง หรือมีเอกชนเข้าร่วมด้วย ส่วนกรณีพัฒนาระบบขนส่งมวลชนในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ถ้าไม่มีการกู้เงินผ่านพ.ร.บ.จะทำให้โครงการล่าช้าออกไปหรือไม่อย่างไร” ดร.สุเมธกล่าว พร้อมกับยกตัวอย่างการดำเนินการในต่างประเทศ เช่นประเด็นการอุดหนุนของภาครัฐ ในระบบขนส่งทางราง ที่มีความชัดเจนในขณะที่ประเทศไทยยังไม่มี

 

 

 

 

แนะ9ข้อแก้ร่างพ.ร.บ.เงินกู้ฯเพื่อความคุ้มค่า-สอดคล้องหลักประชาธิปไตย

 

 

นอกจากนี้นักวิชาการทีดีอาร์ไอ ยังมีข้อเสนอแนะในการแก้ไขร่างพ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศดังกล่าว 9 ข้อคือ

1.เพิ่มรายละเอียดระดับโครงการในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ เพื่อให้รัฐสภาได้กลั่นกรองและให้ความเห็นชอบในรายละเอียดที่เหมาะสม

2.ให้โครงการลงทุนทุกโครงการต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ โดยหน่วยงานที่เป็นกลาง และมีผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ตรวจสอบผลการศึกษาอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้การศึกษาความเป็นไปได้ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัดกุมขึ้น ทั้งในส่วนของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และการให้บริการ เช่น ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรที่เกี่ยวข้องอื่น เช่น อัตราคิดลด (Discount rate) เป็นต้น

3.กำหนดให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถเพิ่มโครงการใหม่ ในบัญชีท้าย พ.ร.บ.แทนโครงการที่ไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้

 

 

4.หากดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว โครงการใดมีเงินกู้ที่เหลือจ่าย ให้กระทรวงการคลังนำเงินเหลือจ่ายไปชำระคืนเงินกู้เท่านั้นไม่ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

5.การลงทุนในอนาคตควรอยู่ในรูปเงินในงบประมาณเท่านั้น ทั้งนี้ควรมีการจัดทำแผนแม่บทการคมนาคมขนส่งที่ศึกษาอย่างรอบคอบ และเป็นระบบ ในกรณีที่ติดปัญหาเพดานการกู้เงินในงบประมาณ อาจออกเป็นพ.ร.บ.ยกระดับเพดานการกู้เงินเป็นการชั่วคราว โดยระบุว่าเพดานส่วนเกินต้องนำมาใช้ในโครงการลงทุนที่ระบุในพ.ร.บ.เท่านั้น

6.ให้มีบทเฉพาะกาลกำหนดให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (medium-term/multi-year budgeting) เสนอต่อรัฐสภาและประชาชนทุกปี เพื่อให้รัฐสภา สาธารณชนรับรู้ประมาณการรายได้ในระยะปานกลาง แผนการหารายได้ของรัฐบาลเพิ่มเติม สมมุติฐานที่รัฐบาลใช้ในการประเมินความเสี่ยงทางการคลัง รวมทั้งต้นทุนค่าเสียโอกาสของโครงการลงทุน ว่าไปเบียดบังการใช้จ่ายภาครัฐในส่วนอื่นอย่างไร

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7.จัดแบ่งกลุ่มโครงการตามลักษณะการเป็นบริการสาธารณะ และกิจการเชิงพาณิชย์ โดยกำหนดคำจำกัดความของการบริการสาธารณะอย่างชัดเจน เช่น รถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายไม่ใช่ผู้มีรายได้น้อย ไม่ควรถือเป็นบริการสาธารณะ ที่ยอมปล่อยให้ขาดทุนในระยะยาว จนไปเบียดบังรายจ่ายภาครัฐในเรื่องที่สำคัญอื่น ๆ เช่น รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม รายจ่ายเพื่อพัฒนาคนและทรัพยากรมนุษย์ และควรแยกการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และอุดหนุนบริการ สำหรับผู้มีรายได้น้อยออกจากกันอย่างชัดเจน

8.ในด้านการบริหาร รัฐต้องมีความชัดเจนของหนี้สะสม และหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่ ว่าจะมีการบริหารจัดการอย่างไร ที่สำคัญต้องมีการปฏิรูปองค์กรและการกำหนดตัวชี้วัดด้านประสิทธิภาพอย่างชัดเจน

9.ให้มีการประเมินผลหลังการดำเนินโครงการอย่างเป็นประบบ (Ex-post Evaluation)

ป้ายคำ