เมื่อวันที่ 22 เมษายน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดประชุมรับฟังความเห็น “การผลักดันการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชน : หลังรัฐสภาไม่รับหลักการของร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม ฉบับภาคประชาชน” ที่อาคารซอฟต์แวร์ปาร์ค ถ.แจ้งวัฒนะ

ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย เปิดเผยว่า การเสนอกฎหมายของประชาชนแม้จะเป็นกระบวนการที่ยาก แต่อย่างน้อยก็เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ศึกษาในวงกว้าง ถือเป็นการรุกคืบในอำนาจของประชาชนอีกก้าวหนึ่ง กระบวนการตรากฎหมายหากไม่มีการถ่วงดุลก็เท่ากับเป็นการให้อำนาจแก่รัฐมากเกินไป เช่น มาตรา 291 ซึ่งกำหนดอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญมาถ่วงดุลระบบเสียงข้างมากของรัฐสภา จึงเปิดประเด็นว่า เป็นเรื่องของเสียงข้างมาก เป็นเรื่องของประชาธิปไตย และเป็นเรื่องของประชาชน ซึ่งขอเน้นย้ำว่าระบบพรรคการเมืองของประเทศไทย ซึ่งเป็นระบบเจ้าของ จำเป็นต้องมีการส่วนร่วมของประชาชนเข้ามาถ่วงดุล

ดร.บรรเจิดกล่าวว่า ร่างกฎหมายของประชาชนอาจตกลงไปในช่วงใดช่วงหนึ่งใน 4 กรณี ดังต่อไปนี้ได้ 1. กรณีประธานรัฐสภาวินิจฉัยว่าร่างพ.ร.บ.ไม่อยู่ไม่ในขอบเขตหมวดสามและหมวดห้าที่ให้ประชาชนเสนอกฎหมายได้ 2.กรณีรัฐบาลหรือ ส.ส.เสนอร่างพ.ร.บ.เข้ามาแล้วและไม่สามารถรอร่างพ.ร.บ.ของประชาชนได้ ตัวอย่างเช่น ร่างพ.ร.บ.ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งฯ 3.กรณีนายกรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นร่างเกี่ยวกับการเงินและนายกรัฐมนตรีไม่รับรอง 4. กรณีบทเรียนการที่สภาไม่รับหลักการของร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ซึ่งมีการเสนอร่างพ.ร.บ.นี้เข้ามา 4 ร่างมีหลักการเดียวกัน กรณีนี้สภาฯใช้เทคนิคในการโหวตทีละฉบับ เพราะเกรงว่าหากประชาชนเข้าร่วมเป็นกรรมาธิการ 1 ใน 3 แล้วจะไม่สามารถบังคับทิศทางของกฎหมายได้ จะเห็นว่าเทคนิคในกระบวนการที่ทำให้ร่างพ.ร.บ.ของประชาชนตกไปยังมีอยู่เป็นจำนวนมาก

            “ประเด็นในเชิงกฎหมาย ของการตกไปของทั้ง 4 กรณี กรณีแรก หากมองว่า การวินิจฉัยของประธานรัฐสภาเป็นคำสั่งที่ไปกระทบสิทธิของผู้เสนอกฎหมาย จึงนับได้ว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง หากศาลปกครองยอมวินิจฉัยรับว่ามติหรือคำสั่งของรัฐสภา ก็เท่ากับว่าคำสั่งถูกถ่วงดุลและตรวจสอบด้วยศาลปกครอง ในกรณีที่ประธานรัฐสภาพิจารณาล่าช้า จนเกิดผลกระทบตาม มาตรา 9 วรรค 3 อาจยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง ซึ่งสภาอาจต้องรับผิดในการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าทำให้เกิดความเสียหาย อาจนำไปสู่การเรียกค่าเสียหายในทางละเมิดได้

ส่วนกรณีที่นายกไม่รับรองเพราะเป็นร่างทางการเงินนั้น โดยปกติกระบวนการแล้ว สามารถแยกเป็น 2 กรณี คือ ประชาชนเสนอร่างพ.ร.บ.ไปเดี่ยว ๆ ไม่มีร่างพ.ร.บ.ของทั้งส.ส.หรือรัฐบาลเสนอด้วย กรณีนี้จะลำบากในการเรียกร้อง แต่หากเป็นกรณีมีร่างของ ส.ส.ด้วยเสนอเข้ามากด้วย แล้วนายกรับรองฉบับที่เสนอโดย ส.ส.แต่ไม่รับรองฉบับที่เสนอโดยประชาชน ก็ถือว่านายกเลือกปฏิบัติ สามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้”

ดร.บรรเจิดกล่าวว่า ส่วนกรณีของร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ไม่ได้เป็นการกระทำทางปกครอง แต่เป็นดุลยพินิจของส.ส. ส.ว. ในการลงมติไม่รับหลักการ กรณีนี้มีหลักว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด มีผลผูกพันองค์กร ดังนั้นกระบวนการในการตรา และเนื้อหาต้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ กรณีที่สภาไม่รับหลักการของร่างที่มีหลักการเดียวกันบางฉบับ ก็สะท้อนว่า กระบวนการตรากฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 163 เพราะแม้เพียงกระบวนการตราที่ขัดเล็กน้อยก็ถือว่าขัด ทำให้ร่างกฎหมายที่ถูกพิจารณาตามกระบวนการนี้ตกไปทั้งฉบับ เพราะถือว่าขัดกับรากฐานของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ประชาชนมีสิทธิเสนอกฎหมาย

            “ทางออกกรณีร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม คือ 1.การที่สภาผู้แทนฯ ไม่รับร่างประกันสังคม โดยให้เหตุผลว่า หลักการไม่ตรงกัน นับเป็นผลดีกับการดำเนินการต่อสู้ของภาคประชาชน เพราะเท่ากับว่าร่างพ.ร.บ.ประกันสังคมฉบับประชาชนนี้ มีหลักการต่างกัน จึงสามารถยื่นกลับเข้าไปได้อีกครั้งได้ ดังนั้น สภาจะอ้างเหตุไม่ใช้ยื่นเพราะหลักการเป็นอย่างเดียวกันไม่ได้ ทางออกที่ 2 หากปฏิบัติตามข้อ 1 แล้วยังไม่ได้ผล ก็ควรโต้แย้งให้ติดในสำนวนเอาไว้ โดยทำเป็นหนังสือคัดค้านไปที่รัฐสภา อย่างไรก็ตาม กรณีนี้จะไม่สามารถฟ้องศาลรัฐธรรมนูญได้ในทันที เพราะต้องรอให้เสร็จสิ้นในกระบวนการพิจารณาในสภาก่อน” ศ.ดร.บรรเจิด กล่าว

ทางด้าน นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย เปิดเผยว่า ปมปัญหาการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชน เป็นปัญหาทั้งในเรื่องแนวคิดและเป็นปัญหาในเชิงกระบวนการ โดยจะเห็นว่ากฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนมีความเป็นไปได้ที่จะตกไปได้ในทุกขั้นตอน จึงเป็นที่มาของการรับรองสิทธิประชาชนตามรัฐธรรมนูญ แต่ดูเหมือนว่ายังมีข้อพิจารณาอยู่ว่า การรับสิทธิดังกล่าวจะมีผลผูกพันกับผู้ใช้อำนาจรัฐมากน้อยแค่ไหน หรือเป็นเพียงเครื่องประดับว่าเรามีรัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้าอย่างมากเท่านั้นหรือไม่

            “สิทธิที่รับรองอยู่ในรัฐธรรมนูญจะต้องผูกกันการตีความกฎหมาย การตรากฎหมาย และผูกพันหน่วยงานรัฐทุกหน่วยงาน โจทย์ใหญ่ในครั้งนี้ คือ จะถ่วงดุลการใช้อำนาจนี้อย่างไร” นายไพโรจน์ กล่าว

ขณะที่ นายภูมิ มูลศิลป์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ กล่าวว่า ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายมีปัญหาสำคัญอย่างน้อย 4ประการคือ ปัญหาเรื่องระยะเวลา, องค์กรให้ความช่วยเหลือ,เอกสารหลักฐาน,ประเด็นเรื่องค่าใช้จ่ายและประเด็นปัญหาที่ส.ส., ส.ว.ไม่ให้ความสำคัญ โดยเฉพาะในชั้นกรรมาธิการมักจะมีปัญหาอคติของส.ส.,ส.ว. ซึ่งเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ประเด็นเรื่องการผลักดันให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นตกไป

รศ.วนิดา แสงสารพันธ์อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยกรุงเทพ กล่าวว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนเป็นเพียงตัวเสริมในกระบวนการประชาธิปไตย แต่ทัศนคติของนักการเมืองในสภาฯยังเป็นอุปสรรคสำคัญในกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน

น.ส.กรนุช แสงแถลงมูลนิธิคุ้มครองผู้บริโภค เปิดเผยว่า พยายามเสนอให้กำหนดระยะเวลาให้ชัดเจนว่าสภาต้องพิจารณาเสร็จเมื่อใด แต่ก็ถูกโต้แย้งว่า ต้องเสนอในกฎหมายรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่อยู่ในกฎหมายเข้าชื่อนี้ ในการโหวตและการพิจารณาของนักการเมืองในสภา ไม่ใช้ข้อมูลและความเป็นเหตุเป็นผลประกอบการโหวตลงมติ และจากประสบการณ์การเสนอกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคที่ผ่านมา แม้ภาคประชาชนจะได้เข้าเป็นส่วนหนึ่งในชั้นกรรมาธิการร่วมสองสภา แต่ก็มาจากพื้นฐานแนวคิดที่ว่า การพิจารณาในชั้นกรรมาธิการร่วมเป็นเรื่องของ ส.ส.และส.ว. ไม่ใช่เรื่องของประชาชน อย่างไรก็ตามพบว่า ในชั้นกรรมาธิการร่วมยังมีความพยายามในการแก้ไขกฎหมายนอกเหนือไปจากประเด็นที่ยังมีความแตกต่างกันด้วย อุปสรรคเหล่านี้เป็นที่มาของการที่ภาคประชาชนใช้วิธีกดดันและเคลื่อนไหวอื่น ๆ ท้ายที่สุด ประชาชนจึงต้องใช้วิธีการฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็ยังมีความรู้ไม่เพียงพอว่ากรณีใดสามารถฟ้องศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยได้หรือไม่

น.ส.วิไลวรรณ แซ่เตีย ผู้แทนร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับภาคประชาชน กล่าวว่า การเสนอร่างกฎหมายของภาคประชาชนที่ผ่านมา ประสบความยุ่งยาก ลำบาก ต้องเตรียมการอย่างเข้มข้นเพื่อรับมือกับส.ส.ที่ไม่ฟังเสียงของประชาชน ซึ่งถึงที่สุดรัฐสภาก็ไม่ใช่ที่พึ่ง เพราะเกิดเผด็จการรัฐสภา ใช้เสียงข้างมากรับหลักการร่างฯฉบับรัฐบาลแต่ไม่ปฏิเสธร่าง ฯ ภาคประชาชน โดยเบื้องหลังของการไม่รับหลักการร่างฯ ดังกล่าว ตนเชื่อว่าน่ามาจากประเด็นเรื่องกรรมาธิการหนึ่งในสาม ซึ่งเป็นเหตุให้ร่าง ฯ ของภาคประชาชนตกไป