การแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ที่พรรคเพื่อไทยต้องการให้มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด นำไปสู่การยื่นฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ กระทั่ง มีคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายนที่ผ่านมา โดยคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 6 ต่อ 3 ให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มาของ สว. เป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 291 ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และมีมติ 5 ต่อ 4 เสียงเห็นว่าการแก้ไขดังกล่าวเป็นกระทำเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย

ถามว่าประเด็นข้างต้นกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 ที่ผ่านวาระ 3 ของสภาแล้วและกำลังรอทูลเกล้าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ซึ่งเป็นประเด็นที่ค่อนข้างได้รับความสนใจจากสาธารณะน้อยกว่าเกี่ยวพันกันอย่างไร อาจไม่เกี่ยวโดยตรง แต่มันส่อแสดงสายตาของชนชั้นนำที่มองมายังประชาชน คำตอบจะเผยให้เห็นในบรรทัดถัด ๆ ไป

จากรัฐธรรมนูญ 40 ถึงรัฐธรรมนูญ 50

ครั้งที่ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ยังดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้ทำการเจรจาเขตการค้าเสรีหรือเอฟทีเอ (Free Trade Area: FTA) กับหลายประเทศ ประเทศไทยลงนามเอฟทีเอกับทั้งญี่ปุ่น จีน และออสเตรเลีย ในส่วนของเอฟทีเอไทย-สหรัฐฯ กลับต้องล่มเสียก่อนจากการประท้วงของภาคประชาชนและเอ็นจีโอเมื่อต้นปี 2549

ขณะนั้นรัฐธรรมนูญปี 2540 มาตรา 224 วรรค 2 ระบุเพียงว่า

‘หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอํานาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา’

เป็นเหตุให้การเจรจาเอฟทีเอ ซึ่งส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อหลายภาคส่วนในประเทศไทย ไม่จำเป็นต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา หมายความว่า รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารจะเจรจาหรือตกลงประการใดกับประเทศคู่เจรจา โดยที่รัฐสภาและประชาชนไม่ต้องรับรู้ก็ได้ เมื่อเกิดการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 จึงมีการเพิ่มรายละเอียดว่าด้วยการทำหนังสือสัญญาลงไปในมาตรา 190 โดยเพิ่มเติมว่า หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง และหนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

ทั้งยังต้องเปิดให้ประชาชนและรัฐสภาได้รับฟัง รับรู้ข้อมูล พร้อมกับเสนอกรอบเจรจาให้รัฐสภาเห็นชอบด้วย และหากเกิดผลกระทบ รัฐบาลก็จะต้องหามาตรการแก้ไขและเยียวยาอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม รวมถึงการกำหนดให้จัดทำกฎหมายลูกสำหรับกำหนดขั้นตอน หลักเกณฑ์ ที่เหมาะสมรัดกุมต่อไป

แก้มาตรา 190 ความล่มสลายของธรรมาภิบาล

แต่นับจากรัฐบาลของสมัคร สุนทรเวช จนถึงยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ไม่มีรัฐบาลชุดใดผลักดันกฎหมายลูกของมาตรา 190 ตามที่รัฐธรรมนูญปี 2550 กำหนดไว้เลย มีแต่การนำเอามาตรา 190 มาเป็นเครื่องมือทางการเมือง การที่ไม่มีกฎหมายลูกที่กำหนดว่าเรื่องใดควรเข้าเกณฑ์มาตรา 190 การเสนอกรอบการเจรจา หรือการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนควรมีกระบวนการอย่างไร จึงไม่เกิดขึ้น ตรงกันข้าม กลับกลายเป็นว่าฝ่ายบริหารและภาคธุรกิจเอกชนมองมาตรา 190 เป็นตัวถ่วงการเจรจาให้เกิดความล่าช้า นำมาสู่การแก้ไขมาตรา 190 อีกครั้งในสมัยยิ่งลักษณ์เป็นนายกรัฐมนตรี

การแก้ครั้งนี้ตัดเนื้อหาส่วนที่ว่า หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง และหนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ตัดการมีส่วนร่วมของประชาชนและการตรวจสอบของรัฐสภาออกไป และยังตัดการเยียวยาผลกระทบออกไปอีกด้วย โดยให้การเยียวยาไปอยู่ในกฎหมายลูกแทน ซึ่งจะทำให้เกิดการถ่วงเวลาการเปิดเผยข้อมูลและลดทอนกระบวนการแก้ไขเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากความตกลงต่าง ๆ

จักรชัย โฉมทองดี รองประธานกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอว็อทช์) กล่าวว่า การแก้ไขมาตรา 190 ในลักษณะนี้เป็นความถดถอยและล่มสลายของความมีธรรมาภิบาล ความโปร่งใส และตรวจสอบได้

จักรชัย โฉมทองดี

มาตรา 190 เดิมไม่ใช่ปัญหา แต่สร้างการมีส่วนร่วมของสภาและประชาชน

            “จากปี 2540 ถึงปี 2550 เป็นสิบปีที่มีการเปลี่ยนแปลงด้านปฏิสัมพันธ์ระหว่างประเทศไทยกับประเทศต่าง ๆ ในโลกอย่างมีนัยสำคัญ ประเทศไทยมิได้อยู่โดดเดี่ยว เราปฏิสัมพันธ์กับต่างประเทศมายาวนานก็จริง แต่นัยที่จะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นไปไม่เหมือนเดิมอีกต่อไปแล้ว ถามว่าเราเดินเข้าโรงพยาบาลจะซื้อยาในราคาเท่าไหร่ ไม่ได้มาจากบริบทภายในประเทศ แต่มาจากบริบทภายนอกประเทศ รัฐบาลจะประกันราคาข้าว จะถกเถียงกันอย่างไรก็ตามแต่ สุดท้ายถูกกำหนดจากต่างประเทศ ราคาพืชผลทางการเกษตร เมล็ดพันธุ์ในมือเกษตรกร ใครจะเป็นเจ้าของ กำหนดมาจากความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ” จักรชัยกล่าว

มาตรา 190 เดิมจึงเป็นกลไกที่เกิดขึ้นเพื่อสร้างการมีส่วนร่วมของฝ่ายนิติบัญญัติ ประชาชน และสร้างความโปร่งใส มีความรับผิดรับชอบต่อการทำหนังสือสัญญาให้มากขึ้น

เนื่องจากมาตรา 190 เดิมกำหนดชัดเจนว่า ต้องมีการเสนอกรอบการเจรจาก่อนเริ่มการเจรจาและให้ประชาชนมีส่วนร่วม เข้าถึงรายละเอียดข้อมูล มีการศึกษาผลกระทบ ซึ่งเป็นหลักการในการสร้างธรรมาภิบาล แต่ก็ถูกท้วงติงว่าทำให้การเจรจาล่าช้า จักรชัยกล่าวว่า เท่าที่ผ่านมาการเสนอกรอบการเจรจาเข้าสู่สภายังมีข้อด้อยอยู่ แต่ก็ยังไม่ได้มีการปรากฏเป็นหลักฐานว่าทำให้การเจรจาของรัฐบาลสูญเสียท่าทีหรือทำให้รัฐบาลไม่สามารถดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะกรอบการเจรจาคือวัตถุประสงค์ เขตแดนการเจรจา ว่าจะเจรจาเรื่องอะไร กับใคร และต้องการบรรลุเป้าหมายใด

            “หัวใจสำคัญคือ เมื่อแจ้งเรื่องนี้และรัฐสภารับรองแล้ว เมื่อเอากลับเข้าสภาฯอีกครั้ง สภาฯจะได้กำหนดมาตรวัดว่า สิ่งที่ฝ่ายบริหารไปเจรจาตอบโจทย์กรอบที่ตั้งเอาไว้หรือไม่ ถ้าไม่ตอบก็อธิบาย สภาฯรับได้ก็เห็นชอบและไปสู่การแสดงเจตนาต่อไป แต่ถ้าไม่มีกรอบตอนต้น สภาฯก็จะขาดโอกาสการเข้าไปมีส่วนร่วม สุดท้ายฝ่ายบริหารเสนอเอกสารมา 900 หน้า สภาฯก็โทรศัพท์หาเอ็นจีโอ นักวิชาการ ว่าเรื่องนี้มันเรื่องอะไร เพราะสภาฯมิได้มีโอกาสรวมเรียนรู้ ติดตาม ตรวจสอบกับฝ่ายบริหาร นอกจากจะตัดสินใจด้วยความไม่เข้าใจแล้ว โอกาสที่จะถูกทำให้เป็นการเมืองก็จะมีสูงมาก และไม่ได้อยู่บนฐานของการศึกษา”

การเจรจาไม่ใช่แค่การค้าเสรี หวั่นทำไทยตกขบวน

แต่ร่างแก้ไขมาตรา 190 ที่ผ่านสภา ในวาระ 3 ไปเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมา กลับตัดเนื้อข้างต้นออกไปเกือบหมดสิ้น เหลือแต่ในวรรค 2 ที่ว่า หนังสือสัญญาที่มีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุนเท่านั้น หมายความการเจรจาใดที่ไม่เกี่ยวกับการเปิดเสรี เช่น เรื่องสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น ฝ่ายบริหารสามารถดำเนินการเจรจาผูกพันประเทศและบังคับใช้ โดยที่ประชาชนในประเทศไม่สามารถรับรู้ได้เลย ทั้งไม่ผ่านสภาไม่ว่าในขั้นตอนใด และเมื่อผูกพันประเทศไปแล้วการแก้ไขก็แทบเป็นไปไม่ได้ เท่ากับฝ่ายบริหารจะใช้เงื่อนไขภายนอกประเทศมามัดภายในประเทศ

            “สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือ แม้จะยังมีมาตรา 190 แต่รัฐบาลไปเจรจาจะไม่มีใครรู้เลย ประชาชน สภาฯ ไม่รู้เลย ไม่มีการศึกษาผลกระทบ เมื่อเจรจาจบแล้วจึงค่อยนำมายื่นสภาฯ เพื่อให้สภาให้ความเห็นชอบ สภาฯอาจอยู่ในสภาพที่ไม่รู้ว่าประชาชนคิดอย่างไร ไม่มีรายงานการศึกษาผลกระทบ รัฐบาลไปเจรจาเรียบร้อยแล้ว แล้วจะมามัดมือสภาฯ ถามว่าสภาฯ จะพัฒนาตนเองให้มีความเข้าใจเรื่องนี้ได้หรือไม่ เพราะไม่รู้อะไรมาก่อน

            “ถามว่ามาตรา 190 เป็นเรื่องของการทำเอฟทีเอเป็นการเฉพาะหรือไม่ ผมขอบอกว่าในอีก 2 ปีข้างหน้าเอฟทีเอจะเป็นเรื่องล้าสมัยและไม่มีใครพูดถึงแล้ว เพราะเราจะทำเอฟทีเอกันทั้งโลกจบแล้ว แต่ต่อไปจะเป็นเรื่องสภาวะโลกร้อน เรื่องทรัพยากรธรรมชาติ ถ้าเราไม่มีรัฐธรรมนูญที่มีความพร้อมจะรับเรื่องแบบนี้และมีกฎหมายลูกที่มีความยืดหยุ่น ผมคิดว่าประเทศไทยจะตกขบวนแน่นอน” จักรชัยกล่าว

เอฟทีเอไทย-อียู ทำไทยสูญเสีย 2 แสนล้าน

ด้าน กรรณิการ์ กิตติเวชกุล ผู้ประสานงานเอฟทีเอวอทช์ กล่าวว่า ความพยายามแก้มาตรา 190 ส่วนหนึ่งยังมาจากภาคเอกชน โดยเฉพาะกรณีการเจรจาเอฟทีเอไทย-สหภาพยุโรป ท่าทีของคณะกรรมการร่วมสามสถาบันภาคเอกชน (กกร.) ที่ประกอบด้วยสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สภาหอการค้า และสมาคมธนาคารไทย ที่เห็นว่ามาตรา 190 ทำให้กระบวนการเจรจาล่าช้า เนื่องจากสหภาพยุโรปกำลังจะตัดสิทธิพิเศษทางการค้าหรือจีเอสพี (Generalized System of Preferences: GSP) ในปี 2558 ภาคธุรกิจไทยจึงต้องการให้การเจรจาเอฟทีเอไทย-สหภาพยุโรปลุล่วงเพื่อชดเชยกับการตัดจีเอสพี

            “ถ้าประเทศไทยไม่ได้รับการต่อจีเอสพี ตัวเลขความสูญเสียที่กรมเจรจาการค้าทำเสนอคณะรัฐมนตรีและสภาคือ 3 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งเป็นตัวเลขที่โกหก เพราะนี่เป็นตัวเลขส่งออกทั้งหมดที่เราส่งไปอียู การไม่ได้รับสิทธิพิเศษทางการค้าไม่ได้หมายความว่าอียูห้ามเราส่งออก แต่เราพบว่าตัวเลขที่กรมเจรจาการค้า กระทรวงพาณิชย์ โดยผู้แทนการค้าไทยในองค์การการค้าโลกได้ทำเอาไว้ ตัวเลขล่าสุด ถ้าเราไม่ได้รับการต่อจากอียูเลย เราจะสูญเสียประมาณ 1,000 ล้านดอลล่าร์สหรัฐ หรือประมาณ 30,000 ล้านบาท แต่งานศึกษาวิจัยพบว่า ถ้าเรายอมรับทริปส์พลัส เฉพาะการเข้าถึงยา เราจะต้องเสียค่าใช้จ่ายด้านยาประมาณ 1.2 แสนล้านต่อปี หากรวมเรื่องการผูกขาดพันธุ์พืชอีกตัวเลขความเสียหายจะสูงถึง 2 แสนล้านบาทต่อปี” กรรณิการ์ กล่าว

เผยกกร.ไม่ต้องการให้ศึกษาผลกระทบจากเอฟทีเอ แต่ให้เยียวยาเลย

แหล่งข่าวรายหนึ่งเปิดเผยว่า ในการประชุมของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) พยายามตัดไม่ให้มีการทำรายงานผลกระทบด้านสุขภาพ จากการเจรจาเอฟทีเอทุกฉบับ โดยให้เหตุผลว่า การค้าเป็นเรื่องที่ดี ส่วนที่ว่าหากเกิดผลกระทบขึ้น ขอให้ไปเยียวยาภายหลัง จนมีการตั้งข้อสังเกตว่า กกร.เป็นอีกหนึ่งหรือไม่ที่ล็อบบี้ให้มีการแก้มาตรา 190

รายงานการประชุมของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ มีความคิดเห็นตอนหนึ่งของตัวแทนสภาหอการค้า ระบุว่า

‘ขณะที่การเจรจากำลังดำเนินการอยู่ แล้วมีผลการศึกษาออกมา สมมตุว่ามีผลกระทบ ซึ่งอาจจะไม่ชัดเจน ไม่มีใครทราบจนกว่าจะเกิดขึ้นจริง ตรงนั้นอาจจะทำให้การเจรจาชะงักได้ ก็ต้องรอผลหรืออะไรบ้างในเชิงปฏิบัติ ที่พูดคุยว่า จะไม่ทำให้ล่าช้าในการเจรจา คิดว่าทำได้ลำบาก จะเอาตัวใดเป็นเกณฑ์ตัดสินว่า กระทบหรือไม่กระทบต่อการเจรจา แล้วใครเป็นผู้มีอำนาจในการสั่งการว่าโอเค ไม่ต้องรอ’

แหล่งข่าวยังกล่าวอีกว่า ในที่ประชุม ท่าทีของกกร.ชัดเจนว่า ไม่ต้องการให้มีการศึกษาผลกระทบ จนประธานในที่ประชุมกล่าวว่า ท่าทีเช่นนี้เท่ากับต้องการล้มการประชุม ในที่สุดกกร.จึงทำหนังสือแสดงความเห็นต่อเรื่องนี้ในลักษณะที่มีการประนีประนอมมากขึ้น ลงนามโดยพรศิลป์ พัชรินทร์ตนะกุล ในฐานะประธานกกร. ซึ่งบุคคลผู้นี้ยังมีบทบาทเป็นรองประธานสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และรองกรรมการผู้จัดการกลุ่มธุรกิจเกษตรอุตสาหกรรมและอาหาร เขตประเทศไทย เครือเจริญโภคภัณฑ์

กระชับอำนาจชนชั้นนำ

            “เพราะประชาชนเป็นสิ่งแปลกปลอมในทางการเมือง ฝ่ายเพื่อไทยกลัวศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ได้กลัวประชาชน ฝ่ายประชาธิปัตย์ โหนรัฐธรรมนูญ ทั้งสองฝ่ายเขี่ยประชาชนออกไป ประชาชนไม่เคยอยู่ในสายตา และนี่คือที่มาที่ว่าทำไมมาตรา 190 จึงไม่เคยถูกหยิบยกขึ้นมา” จักรชัย แสดงความเห็นต่อการแก้มาตรา 190 และเพิ่มเติมว่า

“วันนี้จึงมิใช่แค่การกระชับอำนาจของฝ่ายบริหาร แต่เป็นการกระชับอำนาจชนชั้นนำ ถามว่าทุนใหญ่ระดับโลกรู้หรือเปล่าว่าจะเจรจาอะไร รู้ ผมเคยนั่งอยู่ที่เจนีวา องค์การการค้าโลก เขาเคยเดินเข้าออกกับนักเจรจาไทย แต่ประชาชนไทยไม่เคยรู้ พอจะลืมตาอ้าปากก็ถูกถีบออกมา”

ข้อสังเกตตรงนี้คือ การแก้ไขที่มา สว. เกี่ยวพันโดยตรงกับอำนาจของชนชั้นนำ เพราะเป็นการแบ่งปันอำนาจระหว่างชนชั้นนำกลุ่มต่าง ๆ ด้วยกติกาตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งทั้งสองฝ่ายต่างพยายามยื้อยุดกัน

ขณะที่ประเด็นการแก้ไขมาตรา 190 เป็นเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร กลับได้รับความสนใจเพียงน้อยนิดจากนักการเมืองและชนชั้นนำ ถือเป็นการยืนยันคำกล่าวของจักรชัยได้ว่า การแก้ไขมาตรา 190 มิใช่เพียงการกระชับอำนาจของฝ่ายบริหารเท่านั้น แต่เป็นกระชับอำนาจของชนชั้นนำที่ยังมองเห็นประชาชนเป็นเพียงสิ่งแปลกปลอม

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai