เปิดคำพิพากษาศาลปกครองกลาง คดีชาวบ้านฟ้อง'นายกฯ-กบอช.' ให้เพิกถอนแผนบริหารจัดการน้ำ

เมื่อเวลา 14.30 น. วันที่ 27 มิถุนายน ที่ศาลปกครองกลาง องค์คณะตุลาการศาลปกครองกลาง ที่มีนายตรีทศ นิครธางกูร ตุลาการเจ้าของสำนวน มีคำพิพากษาในคดีที่นายศรีสุวรรณ จรรยา นายกสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน และกลุ่มประชาชน รวม 45 คน ยื่นฟ้อง น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำ หรือ กยน. คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ หรือ กบอช. และคณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย หรือ กบอ. เพื่อขอให้มีคำสั่งเพิกถอนแผนการบริหารจัดการน้ำ และสั่งให้ร่วมกันจัดให้มีการทำประชามติรับฟังความคิดเห็นประชาชนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 57 (2) มาตรา 67 (2) โดยให้นำแผนบริหารจัดการน้ำไปจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และผู้มีส่วนได้เสียก่อนที่จะดำเนินการจ้างออกแบบ แต่ละแผนงาน ในแต่ละโมดูล ก่อนที่จะดำเนินการจ้างออกแบบในแต่แผนงาน และแต่ละโมดูล โดยมีรายละเอียดคำพิพากษาดังนี้

สรุปคำพิพากษาศาลปกครองกลาง

คดีการบริหารจัดการน้ำวงเงิน 3.5 แสนล้านบาท

คดีนี้ผู้ฟ้องทั้งสี่สิบห้าราย ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่และความรับผิดชอบในการจัดทำแผนแม่บทการจัดการทรัพยากรน้ำ และการดำเนินการต่อมาตามแผนแม่บทดังกล่าว กระทำการที่เป็นการฝ่าฝืนต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 และพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 และละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ด้วยการไม่จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการดำเนินการดังกล่าว ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ร่วมกันจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง และปฏิบัติหรือดำเนินการตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องดังกล่าว

ศาลได้กำหนดประเด็นที่ต้องวินิจฉัยรวม 3 ประเด็น และได้วินิจฉัยในแต่ละประเด็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่สิบห้ารายมีสิทธิฟ้องคดีนี้หรือไม่ ซึ่งศาลเห็นว่าผู้ฟ้องคดีที่ 1 เป็นนิติบุคคลที่มีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามตรวจสอบ แหล่งกำเนิดมลพิษที่เป็นต้นเหตุของปัญหาโลกร้อน และเหตุภาวะมลพิษต่างๆ ที่ก่อความเสียหายต่อบุคคล สัตว์ พืช ทรัพย์สิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และส่งเสริมสิทธิและหน้าที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ ในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติให้ใช้ประโยชน์ได้อย่างสมดุล ยั่งยืนและเกิดความมั่นคงทางนิเวศ และได้จดทะเบียนเป็นองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 เมื่อการฟ้องคดีนี้ มีเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวกับการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ เป็นการกระทบต่อสิทธิประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งอยู่ในวัตถุประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1 เป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ สำหรับในส่วนของผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึง 45 นั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติรองรับสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนของประชาขนชาวไทยไว้ แล้วเห็นว่า ประชาชนชาวไทยทุกคน ซึ่งรวมทั้งผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึงที่ 45 เป็นผู้ทรงสิทธิดังกล่าว และผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึงที่ 45 มิได้โต้แย้งในเรื่องของกระบวนการในการคัดเลือกผู้ที่จะเข้ามาดำเนินโครงการตามแผนแม่บทอันเป็นการโต้แย้งอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่เป็นการโต้แย้งในเรื่องสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนที่เกี่ยวกับคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย และคุณภาพชีวิต อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม การพิจารณาถึงความเป็นผู้เสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองจึงต้องตีความอย่างกว้าง เมื่อผู้ฟ้องคดีดังกล่าวได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลโดยอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามบทบัญญัติดังกล่าวอันเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนของผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึง 45 ย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีดังกล่าวเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายที่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา 42 แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เช่นกัน

ประเด็นที่สอง การจัดทำแผนแม่บทการบริหารการจัดการทรัพยากรน้ำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่อย่างไร ซึ่งศาลเห็นว่า เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าในแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ได้มีการระบุรายละเอียดของแผนการดำเนินการที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนในวงกว้างในหลายพื้นที่ เช่น มีการระบุไว้ในหัวข้อ 3.4.6 แผนงานกำหนดพื้นที่รับน้ำนอง และมาตราการช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการใช้พื้นที่เพื่อการรับน้ำที่มีแนวทางการดำเนินงานด้วยการกำหนดพื้นที่รับน้ำนองในเขตเจ้าพระยาตอนบนและเจ้าพระยาตอนล่าง ตั้งแต่เขื่อนหลักในพื้นที่ภาคเหนือ ตลอดจนสองฝั่งของลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาให้เป็นพื้นที่รับน้ำนอง และการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการตามแผนแม่บทดังกล่าว มีลักษณะจะเป็นการเปลี่ยนแปลงผังเมืองและกำหนดการเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน จึงมีลักษณะเป็น ”การวางผังเมือง” และ “การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน” ตามตัวอย่างที่กำหนดไว้ในมาตรา 57 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไดย โดยตรง แต่ยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่1 และที่2 ได้ดำเนินการหรือมีแผนที่จะจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแต่อย่างใด ศาลจึงเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่1 และที่2 ละเลยต่อหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ที่ศาลมีอำนาจออกคำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวปฏิบัติหน้าที่ได้ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

ประเด็นที่สาม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในการดำเนินการต่างๆ ต่อมาตามแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ หรือไม่ อย่างไร ซึ่งศาลเห็นว่า ศาลได้วินิจฉัยในประเด็นที่สองแล้วว่า ในการจัดทำแผนแม่บทดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ดังนั้น กรณีนี้จึงต้องถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามมาตรา 57 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดไว้ด้วย และเมื่อพิจารณารายละเอียดของการดำเนินการตามข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) ตามโครงการเพื่อออกแบบและก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย แล้วจะเห็นได้ว่า หากมีการดำเนินการตามโครงการดังกล่าวจริงย่อมต้องมีการใช้พื้นที่จำนวนหนึ่งในการก่อสร้าง ซึ่งบางส่วนเป็นพื้นที่ป่าไม้ บางส่วนเป็นที่ดินที่ประชาชนอยู่อาศัยและใช้ ประกอบอาชีพ ทำให้เข้าลักษณะเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งจะต้องมีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว

แม้ว่าเมื่อพิจารณาข้อกำหนดดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวกับรูปแบบของโครงการตามที่กำหนดไว้ในหัวข้อ 6 และขอบเขตงานหลักตามที่กำหนดไว้ในหัวข้อ 4 ของแต่ละ Module แล้วจะเห็นได้ว่า จะต้องมีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน อันเป็นการแสดงเจตนาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ที่จะดำเนินการตามบทบัญญัติดังกล่าว แต่การที่ข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) ดังกล่าว กำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้รับจ้างในการศึกษาในด้านต่างๆและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน นั้น นอกจากการดำเนินการดังกล่าวของผู้รับจ้างอาจเบี่ยงเบนหรือไม่ตรงกับความเป็นจริง เนื่องจากผู้รับจ้างดังกล่าวเป็นผู้ที่ได้ทำสัญญารับจ้างออกแบบและก่อสร้างกับรัฐไปแล้ว และเป็นปกติวิสัยในทางธุรกิจของผู้ประกอบการทั้งหลายที่ย่อมคำนึงถึงผลกำไรสูงสุดจากการประกอบการเป็นสำคัญ จึงย่อมประสงค์และอาจพยายามให้ผลการศึกษาดังกล่าวออกมาในลักษณะที่ให้มีการก่อสร้างต่างๆ ซึ่งกรณีดังกล่าวนอกจากจะทำให้เป็นที่ไม่มั่นใจในความถูกต้องและความน่าเชื่อถือของผลการดำเนินการแล้ว ยังเป็นการดำเนินการที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายในการกำหนดให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน และการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิจารณาประกอบกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 ที่กำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการเป็นผู้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นตามระเบียบดังกล่าว

การที่ผู้ถูกฟ้องทั้งสี่ได้กำหนดข้อกำหนดและขอบเขตงานหรือ TOR ให้คำสัญญาเป็นผู้ดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ทั้งที่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวกำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการ และคู่สัญญาที่ได้ทำสัญญาจ้างให้ทำการออกแบบและก่อสร้างไปแล้ว ย่อมถือได้ว่าเป็นผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงในการศึกษาและจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น เป็นกรณีที่ถือได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งเป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการตามโครงการดังกล่าวละเลยต่อหน้าที่ตามที่มาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดให้ต้องปฏิบัติ แม้ว่าในขณะที่ยื่นคำฟ้องรวมถึงระหว่างที่ศาลมีคำพิพากษาให้คดีนี้จะยังอยู่ในขั้นตอนของการคัดเลือกผู้ที่จะมาเป็นคู่สัญญา และยังไม่มีการออกแบบและก่อสร้างจริง อันจะทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ต้องจัดให้มีการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเสียก่อนตามบัญญัติดังกล่าว แต่เมื่อได้มีข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) กำหนดไว้ชัดแจ้งว่า ให้คู่สัญญาเป็นผู้ดำเนินการในเรื่องนี้ จึงเป็นที่เล็งเห็นได้ว่า เมื่อมีการทำสัญญาขึ้นแล้วย่อมเกิดการกระทำที่ถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอย่างแน่แท้ และโดยที่การดำเนินการตามโครงการที่พิพาทเป็นกรณีที่ถือได้ว่ามีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง ประกอบกับรัฐบาลเห็นว่าเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน และมีการกำหนดกรอบระยะเวลาดำเนินการไว้แล้ว หากปล่อยให้ระยะเวลาล่วงเลยไปย่อมไม่เป็นประโยชน์แก่คู่กรณีทั้งสองฝ่ายและประชาชนทั่วไป จึงเป็นกรณีที่ศาลจะมีคำบังคับอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติได้แล้ว

จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 57 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดให้ต้องปฏิบัติ ด้วยการนำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไปดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง ตามเจตนารมณ์ของส่วนที่ 10 สิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน และดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดให้มีการศึกษาและจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ตามเจตนารมณ์ของส่วนที่ 12 สิทธิชุมชน ซึ่งอยู่ในหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ทั้งนี้ ก่อนที่จะดำเนินการจ้างออกแบบและก่อสร้างในแต่ละแผนงาน (Module) คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก

อนึ่ง ตุลาการเสียงข้างน้อยสองท่านมีความเห็นแย้ง

สำนักงานศาลปกครอง

วันที่ 27 มิถุนายน 2556

อย่างไรก็ตามก่อนหน้านี้ผู้ฟ้องเคยยื่นขอให้ศาลสั่งคุ้มครองชั่วคราวมาแล้วครั้งหนึ่ง เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม 2556 แต่ศาลปกครองกลาง มีคำสั่งยกคำขอดังกล่าว