วันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ที่ผ่านมา พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำรัฐประหาร ภายในเวลา 1 สัปดาห์หลังจากนั้น คสช.มีคำสั่งและแนวทางการบริหารประเทศออกมาอย่างรวดเร็วหลายเรื่อง หนึ่งในเรื่องที่ได้รับความสนใจวงกว้าง คือการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และพลังงาน และย่อมเลี่ยงไม่ได้ที่ทุกคนจะนึกถึงปตท. บริษัทพลังงานที่ใหญ่ที่สุดของไทย ที่สร้างรายได้มหาศาลให้แก่ประเทศ แต่ก็เต็มไปด้วยความเคลือบแคลงที่ผู้คนไม่น้อยมีต่อบริษัทแห่งนี้

ปี 2555 กำไรก่อนหักภาษีของปตท.สูงถึง 172,132 ล้านบาท และจาก ‘รายงานการตรวจสอบงบการเงินโดยผู้สอบบัญชีและงบการเงิน บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) และบริษัทย่อย สำหรับปีสิ้นสุดวันที่ 31 ธันวาคม 2555’ โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ระบุว่า ณ สิ้นปี 2555 ปตท.มีทรัพย์สินทั้งหมด 1,631,319,940,065 บาท โดยในปี 2555 ปตท.จ่ายภาษีสูงถึง 45,516 ล้านบาท และส่งเงินเข้ารัฐในรูปของเงินปันผลของกระทรวงการคลัง และกองทุนวายุภักษ์อีก 24,644 ล้านบาท นอกจากนี้ ในปี 2555 นิตยสารฟอร์บส์ ยังเคยจัดอันดับให้ปตท.เป็นบริษัทขนาดใหญ่และทรงอิทธิพลเป็นอันดับที่ 167 ของโลกขณะเดียวกันปตท. ก็เป็นบริษัทที่เผชิญกับข้อครหาหนักหน่วงจากกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ที่เชื่อว่าธุรกิจของ ปตท.กำลังเอาเปรียบคนไทย ด้วยการใช้สถานะทั้งความเป็นบริษัทมหาชนและรัฐวิสาหกิจ อิทธิพล เครือข่าย นโยบายรัฐ และกฎหมายที่เอื้อให้ปตท. โดยเฉพาะข้อกล่าวหาที่ว่าปตท.กำลังผูกขาดตลาดพลังงานตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ทำให้คนไทยต้องใช้น้ำมันราคาแพงกว่าที่ควรจะเป็น

หากถามว่า ปตท.มีอำนาจเหนือตลาดหรือผูกขาดตลาดหรือไม่ ฝ่ายหนุนและฝ่ายค้านคงมีธงคำตอบแตกต่างกันไป ประเด็นอยู่ที่ว่า สังคมจะตรวจสอบหรือดำเนินการอย่างไรกับปตท. หากถึงวันหนึ่งได้ข้อสรุปว่า ปตท.มีอำนาจเหนือตลาดหรือผูกขาดตลาดจริง เพราะกฎหมายที่ดูแลเรื่องนี้ไม่สามารถแตะต้อง ปตท.ได้

นักวิชาการทีดีอาร์ไอชี้ปตท.มีอำนาจเหนือตลาด

ประเด็นที่ว่า ปตท. ผูกขาดหรือไม่ สามารถนำข้อมูลมาถกเถียงกันได้ว่าจริงหรือไม่ ซึ่งที่ผ่านมาข้อมูลจากนักวิชาการก็ปะทะกับข้อมูลจากปตท. มาโดยตลอด ซึ่งประเด็นที่ชวนตั้งคำถามก็คือ ‘สมมติว่า’ ถ้าปตท. ผูกขาดหรือมีอำนาจเหนือตลาดจริง จะมีกลไกใดเข้ามาแก้ไขได้หรือไม่

พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 ของไทยถือเป็นกฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับแรกของอาเซียน นับเป็นความก้าวหน้าของไทยในยุคนั้น ที่ต้องการป้องกันการมีอำนาจเหนือตลาด การผูกขาดตลาด การฮั้ว และการมีพฤติกรรมทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม แต่ที่ผ่านมาในทางปฏิบัติ กฎหมายดังกล่าวถือว่าล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง เพราะนับตั้งแต่ปี 2542-2554 มีการร้องเรียนทั้งหมด 77 เรื่อง แต่กลับไม่เคยมีการกล่าวโทษหรือดำเนินคดีผู้ประกอบการแม้แต่รายเดียว ซ้ำยังมีปัญหาการทับซ้อนของผลประโยชน์ของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า

จากการศึกษาของ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัย (ด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ) ฝ่ายการวิจัยแผนงานเศรษฐกิจรายสาขา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยหรือทีดีอาร์ไอ พบว่า ปตท. มีอำนาจเหนือตลาดแบบครบวงจรในหลายตลาด เช่น การซื้อ-ขายก๊าซและปิโตรเลียม ปตท. ครอบครองส่วนแบ่งตลาดเต็มร้อยละ 100 โรงแยกก๊าซ 6 โรงเป็นของปตท.ทั้งหมด หรือปั๊มน้ำมันร้อยละ 70 เป็นของปตท. เป็นต้น ซึ่งตามประกาศคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า เรื่อง หลักเกณฑ์การเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด ระบุว่า

‘ผู้ประกอบธุรกิจรายใดรายหนึ่ง ในตลาดสินค้าใดสินค้าหนึ่งหรือบริการใดบริการหนึ่งที่มีส่วนแบ่งตลาดในปที่ผ่านมาตั้งแต่ร้อยละห้าสิบขึ้นไป และมียอดเงินขายในปีที่ผ่านมาตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป’

โดยในปี 2556 ปตท. มีรายได้จากการขายและการให้บริการ 2,842,688,000,237 บาท

อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 ไม่สามารถดำเนินการใด ๆ ได้กับอำนาจเหนือตลาดของ ปตท.เพราะอะไร?

กฎหมายแข่งขันทางการค้ายกเว้นไม่ตรวจสอบปตท. เพราะเป็นรัฐวิสาหกิจ

ใน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งถือเป็นร่มใหญ่ที่กำหนดนิยามของคำว่า รัฐวิสาหกิจ ในมาตรา 4 ระบุว่า รัฐวิสาหกิจ คือบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ ซึ่งปตท.มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้น ณ ปี 2555 ร้อยละ 51.111 จึงทำให้ ปตท. มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ และเป็นทั้งบริษัทมหาชนที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์

จุดนี้ดร.เดือนเด่นกล่าวว่า โดยหลักแล้ว สถานะการเป็นรัฐวิสาหกิจกับบริษัทมหาชน ไม่ได้มีความขัดแย้งกัน ปตท.ก็เป็นเช่นบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ทั่วไป เพียงแต่รัฐถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 50 ประเด็นอยู่ที่บทบาทและเป้าหมายของสถานะความเป็นรัฐวิสาหกิจกับบริษัทมหาชนต่างหาก เพราะเป้าหมายของรัฐวิสาหกิจคือการตอบสนองนโยบายรัฐ โดยที่กำไรไม่ใช่เป้าหมายสูงสุด ขณะที่บริษัทมหาชนเป้าหมายคือกำไรสูงสุด

           “เวลาปตท.ไม่อยากเปิดเผยข้อมูล ก็บอกว่าจะกระทบซีกผู้ถือหุ้น 49 เปอร์เซ็นต์ที่เป็นเอกชน เพราะเขาเป็นธุรกิจก็ไม่ต้องเปิด แต่อีกซีกคุณเป็นรัฐวิสาหกิจ สรุปคุณเป็นซีกไหน ดิฉันก็ต้องบอกว่าซีกไหนใหญ่กว่าก็ต้องซีกนั้น แต่เขาไม่คิดอย่างนั้น เขาคิดว่าซีกเล็กสำคัญกว่า ดิฉันจึงพูดเสมอว่า จะเป็นอะไรก็เป็นสักอย่าง รัฐก็รัฐหมด เอกชนก็เอกชนหมด เป็นกึ่งๆ จะมีปัญหา แล้วเขาก็จะเลือกสถานะที่ดีที่สุด เช่น พอจะตรวจสอบด้วยกฎหมายแข่งขันทางการค้าก็บอกว่าเป็นรัฐวิสาหกิจ”

เป็นเพราะมาตรา 4 (2) ของ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ระบุว่า กฎหมายนี้มิให้ใช้บังคับแก่การกระทำของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ

เท่ากับว่ากฎหมายแข่งขันทางการค้าเอื้อมไม่ถึงปตท.

นิยามรัฐวิสาหกิจ เอื้อให้เกิดเครือข่ายบริษัทที่ไม่กฎหมายแข่งขันทางการค้าตรวจสอบไม่ได้

แต่เมื่อสำรวจดูนิยามของรัฐวิสาหกิจใน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม อย่างละเอียดในมาตรา 4 จะพบข้อความดังนี้

รัฐวิสาหกิจ หมายความว่า

(ก) องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ

(ข) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

(ค) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกิน

กว่าร้อยละห้าสิบ

(ง) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (ค) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) มีทุน

รวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

(จ) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ง) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) และ/หรือ

(ค) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ

ตีความได้ว่า หากรัฐถือหุ้นในบริษัท xxx เกินร้อยละ 50 บริษัท xxx จะมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ (เข้าเกณฑ์วงเล็บ ข) เมื่อบริษัท xxx ถือหุ้นในบริษัท A เกินร้อยละ 50 บริษัท A ซึ่งถือเป็นบริษัทลูกของบริษัท xxx จะกลายเป็นรัฐวิสาหกิจไปด้วย (เข้าเกณฑ์วงเล็บ ค)

เมื่อบริษัท A เข้าถือหุ้นในบริษัท B เกินร้อยละ 50 บริษัทถือเป็นบริษัทลูกของบริษัท A และเป็นบริษัทหลานของบริษัท xxx บริษัท B ย่อมถือเป็นรัฐวิสาหกิจ (เข้าเกณฑ์วงเล็บ ง)

และเมื่อบริษัท B ถือหุ้นในบริษัท C เกินร้อยละ 50 เท่ากับบริษัท C เป็นบริษัทลูกของบริษัท B เป็นบริษัทหลานของบริษัทหลานของบริษัท A และเป็นบริษัทเหลนของบริษัท xxx บริษัท B ก็กลายเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน (เข้าเกณฑ์วงเล็บ จ)

ข้อกฎหมายในส่วนนี้ TCIJ สอบถามไปยังสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ทาง สุธารักษ์ ธีร์จันทึก นักวิเคราะห์รัฐวิสาหกิจชำนาญการพิเศษ ให้การยืนยันว่าสถานะของบริษัทลูก-หลาน-เหลน หากเป็นไปตามที่กฎหมายระบุไว้ย่อมถือเป็นรัฐวิสาหกิจ แม้ว่าบริษัทนั้นจะจดทะเบียนจัดตั้งในต่างประเทศก็ตาม

เปิดเครือข่ายบริษัทลูก ปตท. 58 แห่ง กม.แข่งขันทางการค้าเอื้อมไม่ถึง

เป็นที่รู้กันดีว่า ปตท.มีบริษัทในเครือจำนวนมาก ทั้งที่จดทะเบียนในประเทศและต่างประเทศ ดังนั้น หากบริษัทในเครือเหล่านั้นมีการถือหุ้นเกินร้อยละ 50 ตามเกณฑ์ที่ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ระบุไว้

หมายความว่า จะก่อให้เกิดเครือข่าย (Network) บริษัทจำนวนหนึ่งที่ไม่ถูกตรวจสอบจากกฎหมายแข่งขันทางการค้า

จากการตรวจสอบเอกสาร ‘รายงานการตรวจสอบงบการเงิน โดยผู้สอบบัญชีและงบการเงิน บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) และบริษัทย่อย สำหรับปีสิ้นสุดวันที่ 31 ธันวาคม 2555’ โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งระบุสัดส่วนเงินลงทุนของ ปตท. ในบริษัทย่อยต่าง ๆ พบว่า มีบริษัทในเครือ ปตท. ที่ถือเป็นรัฐวิสาหกิจรวมทั้งสิ้น 58 บริษัท

เป็น 58 บริษัทที่หากมีอำนาจเหนือตลาด ผูกขาดตลาด ฮั้ว หรือมีพฤติกรรมทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม กฎหมายแข่งขันทางการค้าก็ไม่สามารถตรวจสอบหรือเอาผิดใดๆ ได้ เพราะได้รับการยกเว้น เนื่องจากเป็นรัฐวิสาหกิจ

หมายเหตุ ดูรายชื่อ 58 บริษัทในเครือปตท.ที่จับตา : http://tcijthai.com/tcijthainews/view.php?ids=4328

แนะกฎหมายแข่งขันทางการค้าต้องไม่ยกเว้นรัฐวิสาหกิจ

ปัญหาประการหนึ่งของ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 คือการยกเว้นให้แก่รัฐวิสาหกิจ ทั้งที่กฎหมายแข่งขันทางการค้าในหลายประเทศกลับไม่มีการยกเว้นรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใด ไม่ว่าจะเป็นในประเทศพัฒนาแล้วหรือประเทศกำลังพัฒนา เช่น อินโดนีเซีย เวียดนาม มาเลเซีย สิงคโปร์ เป็นต้น

“ในต่างประเทศไม่มีที่ไหนยกเว้นรัฐวิสาหกิจ วิธีการที่เขาทำคือถ้ามาตรการใด ๆ ที่รัฐวิสาหกิจอ้างได้ว่าเป็นคำสั่งของรัฐ ก็ให้เอาหลักฐานมายื่นให้แก่สำนักแข่งขันทางการค้า รัฐวิสาหกิจนั้นก็หลุด คือเป็นการยกเว้นตามพฤติกรรม ไม่ใช่ยกเว้นทั้งองค์กร” ดร.เดือนเด่นกล่าว

อย่างไรก็ตาม มีความพยายามยกเลิกข้อยกเว้นนี้ในช่วงของ นายเกริกไกร จีระแพทย์ รมว.พาณิชย์ ในยุคที่มี พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ไม่ประสบความสำเร็จ

เหตุนี้ปตท.และบริษัทเครือข่ายของปตท. 58 บริษัท จึงไม่ถูกตรวจสอบจาก พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 เนื่องจากมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai