เช่น กองทุนสิ่งแวดล้อม การทำรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น 20 กว่าปีผ่านไป การปฏิบัติจริงของกฎหมายสิ่งแวดล้อมยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

มิหนำซ้ำ กฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเดิมๆ ที่ออกก่อนการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ล้าสมัยและขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญที่มุ่งให้สิทธิแก่ประชาชนในการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม เกิดเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ใหญ่โต

ในสถานการณ์ที่การปฏิรูปประเทศขึ้นสู่กระแสสูง จุดโฟกัสของสังคมมุ่งไปที่ประเด็นการเมือง กระบวนการเลือกตั้ง ฯลฯ แต่การปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อมกลับไม่ได้รับความสนใจ ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (ธ.พ.ส.ส.) สนทนากับศูนย์ข่าว TCIJ ถึงความสำคัญของการปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่จะช่วยลดความขัดแย้งและก้าวข้ามสีเสื้อ เพราะปัญหาสิ่งแวดล้อมไม่เคยเลือกสีเสื้อ

ศูนย์ข่าว TCIJ: ทำไมต้องปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม

ดร.บัณฑูร : มันเป็นปัญหาในเชิงโครงสร้างของกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม รัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุดก้าวหน้าไปมาก กำหนดกฎเกณฑ์ใหม่ๆ ในด้านสิทธิชุมชนและเรื่องสิ่งแวดล้อมหลายประการ มาตรา 66 ว่าด้วยสิทธิชุมชน มาตรา 67 วรรค 2 เรื่องการรับฟังความคิดเห็น การทำอีเอชไอเอ การจัดตั้งองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม มาตรา 57 ก็เป็นเรื่องการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องนโยบายสาธารณะอย่างกว้างขวาง

แต่พอมาถึงกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งมีอยู่ประมาณ 50 ฉบับ และยังมีกฎระเบียบระดับรองลงมาอีก ถ้ากฎหมาย 50 มีประกาศกระทรวงฉบับละ 10 ประกาศ ก็ 500 กว่าประกาศ ตอนนี้เอ็นจีโอ นักวิชาการ องค์กรชุมชน ยึดถือรัฐธรรมนูญมาตราต่างๆ ที่ให้สิทธิการจัดการสิ่งแวดล้อม แต่หน่วยงานภาครัฐก็ยังใช้กฎหมายต่างๆ ที่ให้อำนาจจัดการแก่หน่วยงาน

ถ้าดูในแง่เวลา กฎหมายส่วนใหญ่ออกมาในช่วงปี 2400 ปลายๆ ต่อปี 2500 ต้นๆ กฎหมายป่าไม้ กฎหมายประมง อยู่ในช่วงเวลาต่างจากรัฐธรรมนูญ 40-50 ปี บทบัญญัติแนวคิด เป้าหมายต่างกันมาก จึงเกิดความขัดแย้งระหว่างเอ็นจีโอ นักวิชาการ ชุมชน ที่ยึดถือมาตราในรัฐธรรมนูญกับหน่วยงานภาครัฐที่ยังยึดถือพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจดำเนินการตามกฎหมายที่เป็นฐานการปฏิบัติงานของตนเองอยู่ ตรงนี้เป็นที่มาของปัญหาคดีฟ้องร้องมากมายในศาลปกครอง ในศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม เพราะว่าตัวกฎหมายไม่ได้สอดรับกัน

ในทางทฤษฎีบอกว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด กฎหมายอื่นขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ แต่หน่วยงานภาครัฐก็ยังยึดถือ พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ.2480 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 ประชาชนใช้รัฐธรรมนูญ 2550 คดีฟ้องร้องทุกภูมิภาคเกิดจากปัญหาเหล่านี้ มาบตาพุด โครงการน้ำ 3.5 แสนล้าน โครงการท่าเรือน้ำลึกปากบารา มันปะทะกันตลอด เพราะเรายึดกฎหมายกันคนละฉบับ

หน่วยงานภาครัฐบอกว่า ถ้า พ.ร.บ. ที่ให้อำนาจเขาไม่ปรับแก้ เขาทำตามรัฐธรรมนูญไม่ได้ ซึ่งแปลกนะ เพราะทฤษฎีบอกว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด แต่หน่วยราชการอ่านรัฐธรรมนูญแล้วปฏิบัติตามไม่ได้ ต้องใช้กฎหมายที่ให้อำนาจเขาทำงาน นี่คือปัญหาที่เรียกว่าปัญหาเชิงโครงสร้างของกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมกับรัฐธรรมนูญ

ศูนย์ข่าว TCIJ: แต่กฎหมายตั้ง 50 ฉบับคงไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะแก้

ดร.บัณฑูร : เราจึงเสนอว่าภายใต้กฎหมายสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรต่างๆ ให้ออกกฎหมายกลางเป็นกฎหมายที่ตัดขวางกฎหมายอื่นๆ เป็นกฎหมายที่กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำ แล้วกฎหมายอื่นๆ ที่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายกลางก็ให้มายึดถือกฎหมายกลางเป็นแนวปฏิบัติ แต่ถ้ากฎหมายอื่นๆ มีการปฏิบัติเข้มงวดหรือมาตรฐานสูงกว่ากฎหมายกลางอยู่แล้ว ก็ทำตามกฎหมายนั้น เพราะหมายความว่าสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว เช่น กฎหมายในยุคหลังๆ อย่าง พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช 2542 เป็นต้น กฎหมายที่ออกมาหลังปี 2540 จะมีมุมที่รับกับรัฐธรรมนูญ เพราะว่ากฎหมายที่ออกหลังปี 2540 ถ้าไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญจะมีคนไปฟ้องศาลรัฐธรรมนูญตั้งแต่ต้นอยู่แล้ว ดังนั้น กฎหมายที่ออกหลังปี 2540 จึงใช้ได้ดีอยู่แล้ว

ส่วนกฎหมายที่ออกช่วงปี 2500 ต้นๆ ให้มาใช้กฎหมายกลางเสีย เราจึงเสนอให้แก้ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 ซึ่งเป็นตัวหลัก รวมถึง พ.ร.บ. สิทธิชุมชนกับการร่วมจัดการฐานทรัพยากร, พ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ, พ.ร.บ.เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อม และกฎหมายเฉพาะด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ

ศูนย์ข่าว TCIJ: หมายความว่ากฎหมาย 5 ฉบับนี้จะเป็นร่มใหญ่ของกฎหมายสิ่งแวดล้อมทั้งหมด

ดร.บัณฑูร : เพื่อจะได้ลดความขัดแย้งในเชิงโครงสร้างของกฎหมาย ไม่อย่างนั้นก็จะปะทะกันอยู่อย่างนี้ จนศาลปกครองต้องตั้งศาลคดีสิ่งแวดล้อมขึ้นมา เพราะมันเยอะจริงๆ

ศูนย์ข่าว TCIJ : หัวใจของการปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อมคือการทำให้เกิดการสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

ดร.บัณฑูร : ทั้งสอดคล้องและรองรับ เปิดพื้นที่ทางการเมืองด้านสิ่งแวดล้อมให้กว้างขึ้น ซึ่งก็คือกฎหมายสิทธิชุมชนและกฎหมายการมีส่วนร่วม ในสภาพสังคมขณะนี้ที่ประชาชนที่ตื่นตัวด้านการเมือง ตื่นตัวด้านสิ่งแวดล้อม มีแกนนำชุมชน มีแอคทีฟ ซิติเซ่นมากมาย คนเหล่านี้ต้องการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจมากขึ้น มากกว่าแค่แสดงความคิดเห็น กฎกติกาพวกนี้ต้องขยายพื้นที่ทางการเมืองให้กว้างขึ้นเพื่อสอดรับกับกระแสความตื่นตัวทางการเมือง

เวลาพูดถึงการมีส่วนร่วม มันมีหลายระดับ ตั้งแต่ระดับต่ำสุดคือการให้ข้อมูล รับฟังความเห็น ปรึกษาหารือ ไปจนถึงวางแผนร่วม ตัดสินใจร่วม ปฏิบัติร่วม และควบคุม วันนี้ประชาชนที่ตื่นตัวอยากไปให้ถึงระดับควบคุม แต่เวทีการมีส่วนร่วมของภาครัฐมักจำกัอยู่ในระดับให้ข้อมูลและรับฟังความคิดเห็น เวทีน้ำก็ทำแบบนี้จนต้องจะฟ้องอีกรอบหนึ่ง แล้วก็ไม่รู้ว่าความเห็นที่ได้มาจะมีผลต่อการออกแบบ การตัดสินใจหรือเปล่า ไม่ได้มีหลักประกันเลย ทำไปเพราะว่ากฎหมายกำหนด ศาลสั่งให้ทำ ทำไปในลักษณะพิธีกรรม แต่เราต้องการให้มันเกิดการปรับกติกา รูปแบบการมีส่วนร่วม และให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย เอาสิ่งที่เป็นข้อเสนอ ข้อคิดเห็นต่างๆ ไปอยู่บนโต๊ะการตัดสินใจจริงๆ ถ้าตัดสินใจแตกต่างจากข้อเสนอของเวทีต่างๆ ต้องอธิบายให้ได้ว่าทำไมคุณจึงตัดสินใจแบบนี้ ทั้งที่เวลาไปรับฟังมา เขาเสนอมาอีกแบบหนึ่ง

ศูนย์ข่าว TCIJ: องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมจะไปอยู่ตรงไหนในร่มนี้

ดร.บัณฑูร : จริงๆ มันแยกออกมา แต่เราก็อยากคิดใหม่กับมันเหมือนกัน เพราะพอผลักดันจนออกมาเป็นองค์กรอย่างที่เป็นในปัจจุบัน มันก็มีปัญหาเยอะ องค์การที่มีอยู่ถูกจัดตั้งโดยสำนักนายกรัฐมนตรี แต่ไม่ใช่กฎหมายเฉพาะ จึงมีข้อจำกัดด้านงบประมาณและความคล่องตัวในการทำงานอีกมากมาย เป็นข้อสังเกตที่ดีว่าทำไมเราไม่ใส่กฎหมายองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม อาจเป็นเพราะเราผิดหวังกับมันเลยไม่เอามาใส่ รูปแบบปัจจุบัน พอปฏิบัติจริงแล้วไม่ช่วยให้เกิดการถ่วงดุลในการตัดสินใจได้ดีพอ

ศูนย์ข่าว TCIJ: นั่นเพราะมันไม่ได้ถูกเขียนเป็นกฏหมายเฉพาะหรือเปล่า

ดร.บัณฑูร : ก็เป็นเหตุผลหนึ่ง และไม่ทำหน้าที่จัดกระบวนการให้เกิดพลังในตัวเอง คือองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมมีหน้าที่ให้ความเห็นประกอบ ไม่ใช่คนตัดสินใจ แต่ถ้าการได้มาของความเห็นประกอบทำโดยกระบวนการที่มีพลัง แม้แต่ความเห็นประกอบก็มีความหมาย แต่วันนี้จะเห็นว่าบางโครงการไม่รอฟังความเห็นประกอบด้วยซ้ำ หน่วยงานอนุมัติ อนุญาต ตัดสินใจเลย ไม่รอองค์การอิสระเลย ที่จริงผิดรัฐธรรมนูญ เพิ่มเรื่องนี้เป็นฉบับที่ 6 แล้วกัน

ศูนย์ข่าว TCIJ : การจัดทำรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมหรืออีไอเอ ก็ดูจะเป็นปัญหาใหญ่อีกเรื่องหนึ่ง

ดร.บัณฑูร : ใช่ นี่เป็นอีกตัวที่ต้องรื้อใหญ่ อีไอเอเป็นปัญหาเชิงระบบเหมือนกัน ไม่ใช่ปัญหารายโครงการ แต่มีรากฐานมาจากการออกแบบตัวระบบ กติกานี้เริ่มมาตั้งแต่ปี 2518 เริ่มใช้จริงปี 2520 ใช้มา 37 ปี มันก็ถึงเวลาที่จะต้องปรับรื้อขนานใหญ่ มีความพยายามอยู่หลายครั้ง แต่ไม่สำเร็จเสียที ที่ผ่านมาจึงเป็นการแก้แบบปะผุ

ปัญหาเชิงระบบก็คือตั้งแต่หลักการ กระบวนการจัดทำ กระบวนการพิจารณา และกระบวนการติดตาม ยกตัวอย่างเช่นปัญหาในเชิงระบบและหลักการ อีไอเอเน้นเป็นรายโครงการ ในมาบตาพุดทุกโรงงานผ่านมาตรฐานอีไอเอ แต่เมื่อไปรวมกันอยู่ในพื้นที่ พื้นที่ก็รับไม่ไหว อีไอเอไม่ได้ดูรายพื้นที่ แต่ดูรายโครงการว่าได้มาตรฐาน ทำตามกฎหมายแล้ว

ปัญหาการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) ผู้จัดทำขาดความเป็นอิสระ ปัญหากระบวนการติดตาม มิถุนายนปีที่แล้ว สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) ไปตรวจ สผ. (สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) ตรวจดีมาก คือไม่ได้ตรวจแค่การใช้เงิน พบว่าสามสี่ปีย้อนหลังมีรายงานที่ผ่านอีไอเอออกมาประมาณ 4,000 ฉบับ สตง. ไปตรวจดูอีไอเอ 4,000 ฉบับที่ออกมา สิ่งที่ต้องทำคือเมื่อดำเนินการก่อสร้าง ดำเนินงานต่างๆ แล้ว ต้องส่งรายงานอีไอเอ มอนิเตอร์ เพื่อบอกว่าทำอะไรตามมาตรการแล้วบ้าง เมื่อทำแล้วสิ่งแวดล้อมเป็นอย่างไรบ้าง ปรากฏว่า 70 เปอร์เซ็นต์ของ 4,000 โครงการ ไม่ส่ง ไม่มีรายงานกลับมา ซึ่งจุดนี้ถือเป็นหัวใจของอีไอเอ เพราะอีไอเอทำเพื่อคาดการณ์ว่าจะเกิดอะไรขึ้น แล้วก็เสนอแนะมาตรการลดผลกระทบ หัวใจคือการนำมาตรการลดผลกระทบไปทำและดูว่าผลเป็นอย่างไร ถ้าไม่ดีก็ปรับแก้จะได้ไม่เกิดความขัดแย้ง อยู่ด้วยกันได้ ก็สันนิษฐานได้ว่า 70 เปอร์เซ็นต์ไม่ได้ทำ อีไอเอวันนี้เป็นแค่การทำเอกสาร ทำกระดาษให้มันผ่าน ของจริงไม่มี ดังนั้น เราจึงเสนอว่าต้องรื้อสร้าง

คือรื้อ แล้วก็สร้างใหม่ ไม่อย่างนั้นปัญหามันจะเกิด วันนี้ บางชุมชนไม่ให้อีไอเอเข้าพื้นที่เลย เพราะถ้าเข้าไป มันไม่เคยไม่ผ่าน วันหนึ่งมันต้องผ่าน จะแก้สามรอบ สี่รอบ วันหนึ่งมันต้องผ่าน พอผ่านก็จะเจอปัญหาอย่างที่ว่า มาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมทำจริงหรือเปล่า ชาวบ้านจึงปักป้ายเลยว่าไม่ให้อีไอเอเข้าพื้นที่ จะได้ปกป้องพื้นที่ไว้ได้ เพราะถ้าเข้ามาปุ๊บ หน่วยงานต่างๆ ก็จะอ้างความชอบธรรมว่าอีไอเอผ่านแล้ว จะคัดค้านอะไร ตรงนี้น่าห่วงมาก บางพื้นที่บอกว่าอีไอเอเป็นความชั่วร้ายทางศาสนา

ศูนย์ข่าว TCIJ: มีแนวทางจะแก้เรื่องอีไอเออย่างไร

ดร.บัณฑูร : ในร่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมฉบับของ คปก. (คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย) แยกเลยว่า เจ้าของโครงการไม่สามารถจ้างตรงผู้ที่ทำรายงานอีไอเอ และเราให้แยกออกมาจัดตั้งเป็นระบบเงินกองกลาง ให้ สผ. ที่ดูแลเรื่องอีไอเอออกมาจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนทำหน้าที่บริหารเงินกองทุนตรงนี้ เงินกองทุนนี้มาจากเจ้าของโครงการ เดิมเจ้าของโครงการเป็นคนจ้างเอง แล้วก็มีข้อกังวล ข้อสงสัย ไม่ไว้วางใจว่า บริษัทจัดทำอีไอเอจะรายงานอย่างตรงไปตรงมา เพราะถ้าทำไม่ผ่านก็อาจจะไม่ได้รับเงินงวดสุดท้าย เป็นที่มาของปัญหาต่างๆ ที่ตามมา เช่น รายงานไม่สมบูรณ์ ไม่ครบถ้วน

ศูนย์ข่าว TCIJ : ประเทศไทยมีโครงการใหญ่ๆ ที่รัฐบาลเตรียมผลักดันอยู่หลายโครงการ ซึ่งสร้างผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมทั้งสิ้น แต่รัฐบาลก็เป็นผู้พิจารณาอีไอเอ

ดร.บัณฑูร : โจทย์ที่ถามมา ในกระบวนการพิจารณาอีไอเอมีการทับซ้อนของผลประโยชน์เยอะ ถ้าเป็นโครงการของรัฐจะต้องเสนอไปถึงคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติและรายงานอีไอเอถึงคณะรัฐมนตรี โครงการน้ำหรือโครงการสองล้านล้านก็ต้องเข้าคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ แล้วคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติใครเป็นกรรมการ ก็นายกรัฐมนตรีและรัฐมตรี คนเหล่านี้คือเจ้าของโครงการ แล้วก็มานั่งเป็นกรรมการที่ให้ความเห็นชอบแก่รายงานอีไอเอเอง ตรงนี้คือโจทย์ใหญ่อีกโจทย์หนึ่งที่ต้องรื้อ มิเช่นนั้นจะเกิดปัญหาอย่างที่ว่า เจ้าของโครงการก็จะพยายามดันให้ผ่าน แล้วก็จะมีมุมมโต้แย้งกับคนที่มาท้วงติง คัดค้าน ถูกทำให้เป็นเรื่องการเมืองไป

ส่วนหนึ่งเราตอบโจทย์โดยการปรับรื้อกระบวนการนโยบายสาธารณะที่จะมีรูปแบบ กติกา กระบวนการที่มีความโปร่งใส มีธรรมาภิบาลมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดปัญหานี้ส่วนหนึ่ง ส่วนตัวโครงสร้าง องค์ประกอบของผู้แสดงที่อยู่ในกระบวนการ องค์ประกอบของกรรมการ จะว่าไปเราอยากทำให้มันก้าวหน้า ให้มันปฏิรูป แต่ภายใต้ของระบบราชการมันแหวกความคิดแบบเดิมๆ ไม่พ้นเลย คือตัวประธานก็ต้องมีนักการเมืองมานั่ง เพราะราชการมันเป็นแท่งๆ ถ้าไม่มีฝ่ายการเมืองที่สามารถสั่งข้ามได้ มันก็ไม่มีโมเดลอื่น ตรงนี้เป็นความอึดอัดใจที่เราไม่มีองค์ความรู้ ไม่สามารถฝ่าวงล้อมรูปแบบเดิมไปได้เลย

เรื่องสิ่งแวดล้อมมันเป็นเรื่องการเมืองในตัวเองอยู่แล้ว และมุมที่เราพูดกันก็คือการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมทั้งนั้นเลย ผลประโยชน์ทับซ้อน การจัดสรรผลประโยชน์ การเข้าถึงทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ตัวที่จะสร้างขึ้นมาใหม่อีกตัวคือควรจะมีเอสอีเอด้วย

ศูนย์ข่าว TCIJ : ช่วยขยายความคำว่า เอสอีเอ (Strategic Environmental Assessment : SEA-การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์)

ดร.บัณฑูร : ที่ผ่านมาอีไอเอดูระดับรายโครงการ แต่ไม่ได้ดูตัวที่เหนือกว่านั้น ตัวที่เป็นที่มาของความขัดแย้ง โครงการน้ำ 3.5 แสนล้านกับโครงการ 2 ล้านล้านก็เป็นอีกตัวที่ชัด มันเป็นมุมด้านนโยบาย ต้องทะเลาะถกเถียง ตกผลึกกันก่อนในระดับนโยบายว่าการดูแลจัดการน้ำควรจะไปสู่ทิศทางไหน แนวคิดในการจัดการน้ำเป็นแบบใด ตอนนี้เราทะเลาะกันรายโครงการ มีอยู่ 9 โมดูลก็ไล่กันทีละโมดูล แต่เราต้องทำการประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับยุทธศาสตร์ ซึ่งคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติก็ทำไกด์ไลน์เมื่อปี 2552 ในแผน 10-11 ก็เขียนว่าประเทศไทยต้องนำเอสอีเอมาใช้ ในคำแถลงนโยบายของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ต่อรัฐสภาก็มีพูดเรื่องเอสอีเอ แต่ในทางปฏิบัติจริง ไม่เกิด โครงการน้ำ 3.5 แสนล้านควรทำเอสอีเอก่อน ก่อนที่จะประมูลและทำอีไอเอ

ยกตัวอย่างในลุ่มน้ำยม ซึ่งก็มีโครงการแก่งเสือเต้น เราก็มาทะเลาะกันทุกปีว่าจะอยู่ฝ่ายเห็นด้วยหรือคัดค้าน น้ำท่วมก็ทะเลาะ น้ำแล้งก็ทะเลาะ ถ้าเป็นเอสอีเอจะวางโจทย์ใหม่เพื่อนำไปสู่การศึกษาว่า ปัญหาน้ำท่วม-น้ำแล้งในลุ่มน้ำยมมีทางเลือกในการจัดการกี่ทางเลือก เอามาเรียงให้หมด รวมทั้งการสร้างเขื่อนด้วย แล้วทุกทางเลือกก็หามาว่าต้นทุนเท่าไหร่ ผลกระทบเท่าไหร่ การยอมรับของประชาชนเป็นอย่างไร เราจะได้เปิดกว้างกว่าการเริ่มต้นด้วยการถามว่า คุณเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับเขื่อนแก่งเสือเต้น ท้ายสุด จากเอสอีเอคำตอบอาจจะเป็นเขื่อนก็ได้ เพราะดูจากทางเลือกอื่นๆ หมดแล้ว เขื่อนคุ้มที่สุด แก้ไขปัญหาดีที่สุด แม้จะมีผลกระทบ คนไม่ยอมรับ แต่เมื่อเทียบกับทางเลือกอื่นๆ แล้ว ไปได้

ศูนย์ข่าว TCIJ : สมมติว่าถ้าเป็นเขื่อนจริง การปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อมจะทำอย่างไรกับความคิด ความเชื่อที่ชาวบ้านสะเอียบยึดถือเอาไว้

ดร.บัณฑูร : ในกระบวนการเอสอีเอจะทำให้เห็นที่มา ข้อมูล เหตุผล ว่าทำไมทางเลือกอื่นไม่ตอบโจทย์ จนนำมาสู่การสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น แต่ถ้าเริ่มต้นด้วยเขื่อน ยังไงชาวบ้านก็ไม่ฟัง ดังนั้น ในกระบวนการ เชื่อว่าส่วนหนึ่งจะทำให้ชาวบ้านที่สะเอียบเริ่มที่จะฟังข้อมูล สอง-การดูแลจัดการผลกระทบแบบที่อยู่ภายใต้คอนเซ็ปต์ว่าต้องมีคนเสียสละ แบบนี้ต้องข้ามพ้นไปแล้ว ใช้ไม่ได้ ชาวบ้านสะเอียบเขาไม่ยอมรับคอนเซ็ปต์นี้ เปลี่ยนไปสู่ว่าเขาต้องได้รับความเป็นธรรมจากการพัฒนา ไม่ใช่ผู้เสียสละ เหล่านี้อาจจะช่วยรับมือได้ แต่หลักสำคัญคือกระบวนการเอสอีเอที่ต้องทำให้ได้อย่างจริงจัง

ทีนี้ ปัญหาที่ผมทิ้งค้างไว้ว่า เอสอีเอมีตั้งแต่ปี 2552 แต่พอถึงการปฏิบัติจริง แต่ละคนมีความเข้าใจเอสอีเอและนำไปใช้ภายใต้ความเข้าใจที่แตกต่างกัน ที่ผ่านมามีเอสอีเอที่ทำที่แม่วงก์ มาบตาพุด สุวรรณภูมิ เหมืองแร่โปแตซ โครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้ ทั้งหมดนี้ใช้เอสอีเอคนละแบบ ตีความคนละความหมาย ตรงนี้เป็นปัญหาว่าทำไมเรามีเอสอีเอตั้งแต่ปี 2552 แต่ปัญหาดูเหมือนไม่ค่อยช่วยตอบโจทย์นี้

ตอนปี 2552 ที่ทำเอสอีเอออกมา ผมก็ไปร่วมอยู่ในคณะกรรมการชุดนี้ เราก็เรียนรู้จากตำรา ประสบการณ์จากต่างประเทศ และออกแบบทดลองนำมาใช้ในประเทศไทย พอนำมาใช้จริง มันก็เหมือนกับการฝึกปฏิบัติ ผ่านมา 5 ปี ผมคิดว่าวันนี้ก็ถึงที่ต้องเอาไกด์ไลน์ฉบับนี้มาปรับปรุงใหม่

กับอีกส่วนหนึ่งต้องเอาเรื่องเอสอีเอไปขยายเขียนลงใน พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ ฉบับแก้ไข เพื่อให้มันมีสถานะทางกฎหมาย และเชื่อมโยงกับกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายด้วย ที่ผ่านมาที่ไม่ตอบโจทย์เพราะหนึ่ง-มันใช้ด้วยความเข้าใจที่ต่างกัน สอง-บางอันทำได้ดี แต่ไม่ได้ถูกนำไปใช้ในการตัดสินใจ เพราะไม่ตรงกับสิ่งที่ผู้ตัดสินใจอยากเดินต่อ ไม่มีกฎหมายบังคับให้นำไปประกอบการตัดสินใจด้วย มันเป็นแค่ไกด์ไลน์ ดังนั้น พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ ที่ คปก. กำลังทำ เราจึงเพิ่มอีกหนึ่งหมวดว่าด้วยเอสอีเอ มีอยู่เกือบ 10 มาตราที่บอกว่าจะต้องทำอะไรบ้าง ตรงนี้จะเป็นการปฏิรูปตัวเครื่องมือ

ศูนย์ข่าว TCIJ : แล้วกระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม การบังคับคดี จะอยู่ตรงไหนในการปฏิรูปนี้

ดร.บัณฑูร : เรื่องที่พูดไปก่อนหน้าอยู่ในลำดับความสำคัญแรกๆ ที่จะต้องเร่งผลักดัน ส่วนเรื่องกระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมเป็นอีกหนึ่งเรื่องที่มีความสำคัญ แต่การปฏิรูปที่ว่าจะเป็นต้นทาง เพื่อไม่ให้เกิดเหตุคดีฟ้องร้องที่ปลายทาง ตัวกระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมจะอยู่ฉากหลัง

ศูนย์ข่าว TCIJ: มีกฎหมายหลายฉบับที่คาบเกี่ยว ในทางปฏิบัติตอนนี้เดินหน้าไปถึงไหนแล้ว

ดร.บัณฑูร : โชคดีที่เรามี คปก. เราก็ผลักดันผ่าน คปก. ร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมปี 2535 เราปรับปรุงได้สัก 70 เปอร์เซ็นต์แล้ว ทำกันมาร่วมปี การปรับกฎหมาย การเตรียมร่างที่จะเสนอ ทางประชาชนเองก็ทำกฎหมายองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมฉบับประชาชนไว้ ค้างอยู่ที่สภา 2 ปีแล้ว ตัวกฎหมายฉบับรัฐบาลไม่ตามมาสักที มันเป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่ไม่ดีนักที่กฎหมายที่ประชาชนเสนอ ถ้าไม่มีร่างของรัฐบาลประกบก็ต้องรออยู่อย่างนั้น

ศูนย์ข่าว TCIJ : การปฏิรูประดับนี้ก็ต้องการฉันทามติจากสังคมพอสมควร ในสภาวะแบ่งฝักแบ่งฝ่ายเช่นนี้จะเป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปหรือไม่

ดร.บัณฑูร : เรามองว่าเนื้อหาปฏิรูปนี่แหละคือตัวที่จะก้าวข้ามเรื่องสีทางการเมืองได้ ความทุกข์ที่เกิดขึ้นจากโครงการพัฒนาที่ไปกระทบกับชุมชน สร้างปัญหาสุขภาพ มันไม่เลือกพื้นที่สีเหลือง สีแดง พอคุยในเนื้อหาด้านสิ่งแวดล้อม มันมีคนทั้งเหลือง ทั้งแดง คนที่เจอกับปัญหาสิ่งแวดล้อม ทรัพยากร มีทุกสี ทำให้เรื่องที่เราพูดกันทำให้คนก้าวข้ามเรื่องสีทางการเมืองไปได้เยอะ

มีการทดลองเอาปัญหาที่ต้องการปฏิรูปไปถามคนใน นปช. (แนวร่วมประชาธิปไตต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ) หน้าเวที เขาก็เสนอแนวทางแก้ปัญหามา แล้วก็เอาแนวทางนี้ไปเสนอคนที่อยู่หน้าเวที กปปส. (คณะกรรมการประชาชนเพื่อการเปลี่ยนแปลงประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข) แต่ไม่บอกนะว่ามาจาก นปช. ถามว่าเห็นด้วยมั้ย เขาเห็นด้วยว่าต้องแก้แบบนี้แหละ แล้วเราก็ทำกลับกัน เอาแนวทางจาก กปปส. ไปถาม นปช. ฝ่าย นปช. ก็เห็นด้วย

ศูนย์ข่าว TCIJ : คิดว่าถ้าบอกที่มาจะเกิดอะไรขึ้น

ดร.บัณฑูร : ก็จะปิดหู ไม่รับฟัง ปิดตาไปซะข้างหนึ่ง แต่พอเอาเนื้อหานำก่อน มันเริ่มคุยข้ามสีได้ นี่ก็เป็นส่วนหนึ่งที่จะช่วยให้เราหลุดจากความขัดแย้งทางการเมือง แต่แน่นอน ไม่ปฏิเสธว่าความขัดแย้งทางการเมืองที่พยายามจะเอาชนะกันขั้นแตกหักก็ส่งผลแน่ต้องกระบวนการปฏิรูป แต่ในทางกลับกัน เราต้องทำให้การปฏิรูปมันมีชีวิตอยู่ได้จากเหตุผลที่พูดคุยกันมา

ศูนย์ข่าว TCIJ : เข้าใจว่าเรื่องเหล่านี้ต้องข้องเกี่ยวกับการกระจายอำนาจด้วย

ดร.บัณฑูร : ใช่ ตรงนั้นก็แยกไปอีกชุดหนึ่ง คปก. ก็ทำเรื่อง พ.ร.บ.จังหวัดจัดการตนเอง ร่างเสร็จแล้ว ตอนนี้อยู่ในช่วงออกเวทีภูมิภาครับฟังความเห็น ในกฎหมายนี้ก็จะผูกโยงหลักการนี้ไว้และแทรกอยู่ในกฎหมายสิ่งแวดล้อมต่างๆ ที่ได้พูดถึง

ศูนย์ข่าว TCIJ : มีการวางกรอบเวลาไว้หรือเปล่าว่าจะทำให้เสร็จในเวลาเท่านี้ๆ

ดร.บัณฑูร : ที่ผ่านมาก่อนเกิดปัญหาทางการเมือง เราใช้ปฏิทินเวลาของการประชุมสภาเป็นตัวตั้ง ในช่วงเดือนนี้ถึงเดือนนี้จะเป็นการประชุมสภานิติบัญญัติ กฎหมายของรัฐจะเข้า แล้วในเรื่องที่ คปก. ทำด้วยกันก็ต้องเร่ง เพราะสมัยประชุมมันเป็นตัวล็อกเวลา คำตอบคือเราก็มีการกำหนดเวลาโดยมีปัจจัยเร่ง

แต่กระแสปฏิรูปตอนนี้มันเดายากอยู่นะว่า ความขัดแย้งทางการเมืองจะออกหัวก้อยอย่างไร ตอนนี้ในมุมของเครือข่ายเดินหน้าปฏิรูป เราคิดว่าสัก 2 ปีนี้ที่จะมาไล่เก็บการบ้านต่างๆ ที่พูด แต่ไม่ใช่ว่าทุกเรื่องจะต้องเสร็จใน 2 ปี เรื่องใดเสร็จก่อน ไปได้เลยก็ไป เพราะเวลาเราพูดถึงการปฏิรูป มันมีทั้งงานในภาคกฎหมายกับบางเรื่องที่ไม่ผูกโยงกับการแก้กฎหมาย  เช่น การเปลี่ยนค่านิยม แนวคิด ก็ควรจะทำคู่กันไป

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai