นโยบายจำนำข้าวทุกเม็ดในราคาตันละ 15,000 บาท ของพรรคเพื่อไทย เป็นนโยบายที่สอบผ่านทางการเมือง แต่สอบตกในเชิงประสิทธิภาพ ช่วงต้นของการดำเนินนโยบายก่อให้เกิดการวิวาทะระหว่างฝ่ายสนับสนุนและฝ่ายคัดค้านอย่างเข้มข้น แต่เมื่อนโยบายจำนำข้าวดำเนินถึงจุดจุดหนึ่งผลเสียหายก็เริ่มชัดเจนขึ้นเรื่อย ๆ เสียงทักท้วงทัดทาน จนถึงต้องการให้ยกเลิก เป็นสิ่งที่รัฐบาลไม่ได้ยิน และกลับกลายเป็นประเด็นทางการเมืองที่ต่างฝ่ายต่ายหยิบมาทิ่มแทงกันและกัน

เวลานี้ ความเสียหายทางการคลังที่มีการประเมินอยู่ที่ราว 5 แสนล้านบาท จำนวนข้าวหายไปจากโกดังเท่าไหร่ยังไม่มีใครทราบได้ เพราะมีการปกปิดข้อมูลการระบายข้าวมาโดยตลอด

ไม่ใช่ความเสียหายด้านการคลังเพียงอย่างเดียว แต่ระบบตลาดและคุณภาพข้าวไทยที่สั่งสมมากว่าร้อยปีพังครืนไปในชั่วเวลา 2 ปีเศษ ของการจำนำข้าวทุกเม็ด นี่คือคำกล่าวของ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) หนึ่งในนักวิชาการแถวหน้าที่คัดค้านนโยบายจำนำข้าวตั้งแต่ต้น

แม้คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะเร่งรีบจ่ายเงินคืนให้แก่ชาวนาแล้วก็ตาม แต่การจะแก้ไขความเสียหายที่เกิดขึ้นจำต้องอาศัยมาตรการทั้งในระยะสั้นและระยะยาว TCIJ สัมภาษณ์ ดร.นิพนธ์ เพื่อทบทวนสิ่งที่เราสูญเสียและหนทางที่เราจะฟื้นคืน

ขอบคุณภาพจาก

http://www.matichon.co.th/news-photo/matichon/2012/10/p0102101055p1.jpg

ความคาดหวังเกินพอดี บนสมมติฐานที่ผิดพลาด

ดร.นิพนธ์อธิบายว่า นโยบายจำนำข้าวไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นในปี 2554 พร้อมรัฐบาลพรรคเพื่อไทย แต่เกิดมาตั้งแต่ประมาณปี 2530 และเป็นการจำนำในความหมายของการจำนำจริงๆ คือรับจำนำในราคาต่ำกว่าตลาด เพื่อให้เกษตรกรมีเงินหมุนสำหรับจับจ่าย เมื่อขายข้าวได้จึงนำมาจ่ายคืนให้แก่รัฐบาล

แต่นโยบายรับจำนำข้าวในราคาตันละ 15,000 บาท ของพรรคเพื่อไทย ความคิดของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี คือการแทรกแซงตลาดขนานใหญ่ เป็นการแทรกแซงที่วางอยู่บนความคาดหวังที่เกินพอดี แต่วางอยู่บนข้อสมมติฐานที่ผิดพลาด เพราะตลาดข้าวโลกเป็นตลาดที่มีลักษณะเฉพาะและมีความผันผวนสูง เนื่องจากผลผลิตข้าวในโลกต่อปีมีปริมาณเกือบ 400 ล้านตัน แต่มีการค้าขายกันเพียงร้อยละ 7-8 เท่านั้น เป็นเพราะประเทศผู้ผลิตข้าวส่วนใหญ่เป็นประเทศในเอเชีย และทุกประเทศต่างก็มีนโยบายแทรกแซงตลาดข้าวภายในของตน

            “เมื่อทุกประเทศแทรกแซงก็ทำให้ประเทศนั้น ๆ รักษาเสถียรภาพราคาในประเทศไว้ได้ แต่ความไม่มีเสถียรภาพด้านราคาถูกผลักออกไปสู่ตลาดโลก แล้วประเทศไทยเป็นประเทศที่ไม่แทรกแซงตลาด เพราะฉะนั้นความผันผวนของราคาตลาดโลกเกือบจะร้อยเปอร์เซ็นต์จึงถูกผลักมาที่ราคาภายในประเทศ ชาวนาไทยจึงเผชิญปัญหาราคาข้าวผันผวน”

ในมุมมองของพ.ต.ท.ทักษิณ กลับเห็นเฉพาะแง่มุมที่ว่า ไทยเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับ 1 ของโลก ดังนั้นถ้าสามารถเชิญชวนอินเดียและเวียดนาม ซึ่งเป็นผู้ผลิตข้าวเป็นอันดับต้น ๆ ของโลกมาร่วมมือกันกำหนดปริมาณและราคาหรือฮั้ว ย่อมสามารถดันราคาข้าวในตลาดโลกให้สูงขึ้นได้ ลักษณะเดียวกับองค์การประเทศผู้ส่งน้ำมันเป็นสินค้าออกหรือโอเปค (Organization of Petroleum Exporting Countries: OPEC) แต่ พ.ต.ท.ทักษิณ ลืมไปว่า น้ำมันและข้าวเป็นสินค้าที่มีลักษณะต่างกันโดยสิ้นเชิง เมื่อใดที่ข้าวราคาดี ชาวนาก็จะมุ่งผลิตข้าวเพื่อขาย กระทั่งอุปสงค์สูงกว่าอุปทาน ราคาข้าวก็จะดิ่งตามกลไกตลาด นี่คือปัญหาหลักและปัญหาใหญ่ของความคิดที่จะรวมตัวกันผูกขาด

สิ่งที่เราสูญเสีย

รัฐบาลเพื่อไทยรับซื้อข้าวในราคาตันละ 15,000 บาท สูงกว่าราคาตลาดโลกถึงร้อยละ 40-50 ส่งผลข้าวไทยไม่สามารถแข่งขันกับข้าวจากเวียดนามและอินเดียได้ ตรงกันข้าม นโยบายนี้กลับเพิ่มต้นทุนทางการคลังอย่างมหาศาล ดร.นิพนธ์เห็นว่า นโยบายจำนำข้าวไม่ใช่นโยบายเศรษฐกิจที่มีเหตุมีผล แต่เป็นนโยบายทางการเมืองที่ต้องการหาเสียง โดยอ้างว่าชาวนาจะมีฐานะดีขึ้น

ตัวเลขล่าสุดเรามีชาวนาที่เข้าโครงการ 1.6 ล้านคน แต่ประเทศไทยมีชาวนาประมาณ 3.5 ล้านราย ซึ่งเป็นรายเล็กและยากจนหรืออยู่ไกลโรงสี กลุ่มนี้คือคนจนส่วนใหญ่ที่ไม่ได้รับการเหลียวแล แต่ชาวนาที่ได้ประโยชน์จากโครงการรับจำนำคือชาวนาที่มีที่นาจำนวนมาก เป็นชาวนาที่มีฐานะปานกลาง ไม่เดือดร้อน แต่มีพลังทางการเมืองเยอะ

            “ที่เจ็บแสบคือจำนำทุกเม็ด อันนี้เจ็บมาก เพราะแปลว่าเซ็นเช็คเปล่าไว้ ไม่กรอกตัวเลข จำนวนเงินไม่จำกัด แล้วก็ใช้วิธีการนอกงบประมาณ ไม่ได้เข้าสู่รัฐสภา เป็นวิธีการที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย ผมสู้เรื่องนี้ในระบอบประชาธิปไตย ระบอบประชาธิปไตยต้องมีความรับผิดชอบ เรื่องนี้ ส.ส. ไม่เคยมีอำนาจ รัฐสภาไม่เคยพิจารณา ปกติงบประมาณประจำปีต้องเข้าสภา ใช้เกินงบไปหนึ่งสตางค์ก็ไม่ได้ แต่จำนำข้าวใช้เท่าไหร่ก็ได้ รัฐบาลเซ็นเมื่อไหร่ก็ได้ ไม่ได้ขอสภา แล้วไปกู้สถาบันการเงินของรัฐ อย่างนี้คือความเสียหายอย่างมโหฬาร เป็นความเสียหายทางการคลังซึ่งจะเป็นภาระหนี้” ดร.นิพนธ์กล่าว

ดร.นิพนธ์ ประเมินว่า เงินที่ต้องจ่ายเพื่อรับซื้อข้าวบวกกับต้นทุนดำเนินการในช่วง 2 ปีเศษน่าจะตกราว 9.5 แสนล้านบาท หักด้วยปริมาณข้าวที่ขายออกไปและข้าวที่อาจจะขายได้ในอนาคต นโยบายจำนำข้าวจะขาดทุนประมาณ 5.5 แสนล้านบาท ซึ่งหากไม่หยุดจำนำข้าวจะผลักให้ปริมาณหนี้สาธารณะสูงขึ้นจนเลยจุดที่เหมาะสม

นอกจากความเสียหายทางการคลังแล้ว โครงสร้างของอุตสาหกรรมและตลาดข้าวที่ไทยเพียรสร้างมากว่าร้อยปีนับตั้งแต่รัชกาลที่ 5 ก็พลอยเสียหายไปด้วย เนื่องจากชาวนาไม่มีแรงจูงใจในการปรับปรุงคุณภาพข้าว เพราะไม่ว่าจะผลิตข้าวชนิดไหน รัฐบาลก็รับซื้อในราคา 15,000 บาทต่อตัน เมื่อประกอบกับการทุจริตในขั้นการส่งมอบข้าวก็ยิ่งซ้ำเติมให้มีข้าวไม่ได้มาตรฐานอยู่ในโกดัง และเกิดการเวียนเทียนข้าวเก่าในยุครัฐบาลชุดก่อน ๆ เข้าโกดัง แต่เอาข้าวใหม่ออกขายในตลาด จนเกิดกรณีข้าวเน่าตามที่เป็นข่าว

ในด้านผู้ค้าข้าว ดร.นิพนธ์กล่าวว่า แม้ในความรับรู้ของสังคมจะเห็นว่า การส่งออกข้าวอยู่ในมือ 5 เสือรายใหญ่ ทว่า ในความเป็นจริงแล้วยังมีผู้ส่งออกรายย่อยอีกกว่าร้อยรายที่มุ่งเจาะตลาดเฉพาะกลุ่ม พ่อค้ากลุ่มนี้สามารถจัดหาข้าวไม่ว่าจะเป็นชนิดใด คุณภาพระดับไหน และเมื่อใดก็ได้ให้แก่ผู้ซื้อ ทั้งหมดนี้เกิดจากการมีข้อมูล การสั่งสมประสบการณ์อย่างยาวนาน และการติดตามข่าวสารอย่างต่อเนื่อง ทั้งที่สินค้าข้าวเป็นตลาดที่มีปัญหาข้อมูลข่าวสารไม่สมบูรณ์อย่างยิ่ง ซึ่งราชการไม่สามารถทำสิ่งเหล่านี้เทียบเท่าเอกชน

มิหนำซ้ำในขั้นตอนการระบายข้าวก็กระทำอย่างไม่โปร่งใส ปกปิดข้อมูลที่ควรจะเปิด ดร.นิพนธ์กล่าวว่า บริษัทที่ทำการระบายข้าวของรัฐ กลับมีบริษัทเดียวหรือบริษัทพวกพ้องเพียงสองสามบริษัท และมีบริษัทเดียวที่มีสิทธิพิเศษที่สามารถซื้อได้ในราคาต่ำมากโดยไม่มีใครรู้ว่าซื้อในราคาเท่าไหร่ โดยกล่าวอ้างว่าทั้งหมดนี้เป็นการซื้อแบบจีทูจีหรือรัฐต่อรัฐและเป็นความลับทางการค้า ซึ่งจุดนี้เป็นช่องโหว่ของการทุจริต

            “ตอนนี้ต้องมีการประมาณการว่า เกิดการทุจริตเท่าไหร่ จะรู้ก็ต้องเมื่อมีการเปิดเผยตัวเลขการระบายข้าว แต่ตัวเลขการระบายข้าวกับสต็อกข้าวยังเป็นความลับจนกระทั่งวันนี้ เพราะฉะนั้นจะไม่มีทางประมาณการตัวเลขทุจริตได้ถูกต้อง ตัวเลขที่ประมาณการก็เพียงแต่เป็นการคำนวณโดยอาศัยข้อมูลที่มีอยู่อย่างจำกัด แต่ผมประมาณการเบื้องต้นเฉพาะการระบายข้าวอย่างเดียวเกิดการทุจริตประมาณ 6-8 หมื่นล้านบาท”

ทั้งหมดนี้ ดร.นิพนธ์ สรุปความสูญเสียว่า นโยบายจำนำข้าวทำให้อุตสาหกรรมข้าวไทยพังทั้งระบบ

สิ่งที่เราต้องทำ

นอกจากการหาผู้รับผิดชอบและเอาผิดกับคนทุจริตแล้ว เฉพาะหน้านี้ ดร.นิพนธ์กล่าวว่า สิ่งที่คสช. ต้องทำเป็นอันดับแรกคือ ตั้งหน่วยงานอิสระขึ้นมาตรวจสอบและทำบัญชีข้าวทั้งหมดว่า ซื้อข้าวมาเท่าไหร่ ขายออกไปเท่าไหร่ และเหลือเท่าไหร่ เป็นข้าวเก่าและข้าวใหม่อย่างละเท่าไหร่ คัดข้าวเน่าทิ้งไป จะช่วยให้รัฐสามารถรับรู้ปริมาณที่แท้จริงว่า ปัจจุบันข้าวในโกดังรัฐมีเท่าใดและมีคุณภาพระดับไหน ซึ่งจะส่งผลต่อระดับข้าวในตลาดที่ขณะนี้ลดต่ำลงมาก ดร.นิพนธ์ย้ำว่า ต้องไม่ปล่อยข้าวเสียหรือข้าวคุณภาพต่ำออกสู่ตลาด

การจัดโรดโชว์เพื่อฟื้นความเชื่อมั่นต่อข้าวไทยในตลาดโลกและการผลักราคาข้าวให้กระเตื้องขึ้นเป็นเป้าหมายต่อไป เนื่องจากในช่วงกลางเดือนตุลาคมข้าวนาปีจะออกสู่ตลาดอีก 20 ล้านตัน ดร.นิพนธ์กล่าวว่า การที่คสช.ประกาศจะไม่ส่งออก ณ ขณะนี้อย่างน้อยก็ทำให้ราคาข้าวขยับขึ้น ส่วนจะส่งออกข้าวเมื่อใดควรต้องมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมากำกับดูแล โดยดูระดับราคาในตลาดโลกและไม่จำเป็นต้องประกาศว่าจะประมูลข้าวปริมาณเท่าใดในแต่ละเดือน

            “ต่อไปต้องมีเป้าหมายราคาในใจและไม่ต้องประกาศ ถ้าราคาตลาดโลกกระเพื่อมเกินเราก็ระบาย วิธีระบายก็ต้องโปร่งใส โดยใช้ตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าแห่งประเทศไทยหรือเอเฟท (The exclusive agricultural futures exchange in Thailand: AFET) เพราะเขาจัดเกรด เดิมประมูลเราไม่มีการจัดเกรด ยกเว้นการขายลับนะ ซึ่งเราต้องเลิกโดยเด็ดขาด การประมูลข้าวทั้งโกดังต้องเลิก เพราะเมื่อเป็นข้าวคละเกรด ราคาจะต่ำ คนซื้อไม่รู้ว่าในโกดังนั้นเป็นข้าวดีกี่เปอร์เซ็นต์ ไม่ดีกี่เปอร์เซ็นต์ เพราะฉะนั้นปลอดภัยสำหรับผมต้องกดราคาต่ำไว้ก่อน รัฐบาลจึงประมูลได้ราคาต่ำตลอด”

เรื่องเฉพาะหน้าประการต่อมาคือการลดต้นทุน โดยเฉพาะต้นทุนปุ๋ยและยา ดร.นิพนธ์ เปิดเผยว่า มีปุ๋ยปลอม ปุ๋ยไม่ได้มาตรฐานในตลาดสูงมาก ตัวเลขงานวิชาการที่ไปศึกษาพบว่า ปุ๋ย 500 กว่าตัวอย่าง ปรากฏว่า มีปุ๋ยเคมีเพียงร้อยละ 44 เท่านั้นที่ได้มาตรฐาน ส่วนปุ๋ยอินทรีย์ไม่ได้มาตรฐานถึงร้อยละ 94 ดร.นิพนธ์กล่าวว่า ในช่วงเริ่มต้น ควรให้เกษตรกรซื้อปุ๋ยที่ได้มาตรฐานจาก สหกรณ์การเกษตรเพื่อการตลาดลูกค้าธ.ก.ส. หรือ สกต. ปีต่อไปจึงพัฒนาสู่การทำปุ๋ยสั่งตัด หมายถึงการตรวจดินก่อนเพื่อผสมปุ๋ยให้เหมาะกับดิน ซึ่งต้องทำในระดับชุมชน จุดนี้จะสามารถลดต้นทุนของชาวนาลงได้ร้อยละ 20-30 พร้อม ๆ กับดำเนินการเอาผิดบริษัทที่ขายปุ๋ยปลอม ปุ๋ยไม่ได้มาตรฐาน

ระยะกลางคือการป้องกันความแปรปรวนของสภาพดินฟ้าอากาศและศัตรูพืช ดร.นิพนธ์แสดงทัศนะว่า ควรใช้วิธีการจ่ายชดเชย โดยปรับปรุงระบบการชดเชยปัจจุบันด้วยการผนวกเทคโนโลยีภาพถ่ายดาวเทียม ซึ่งจะช่วยให้การกำหนดความเสียหายเป็นรายพื้นที่มีความแม่นยำ

               “สมมติตำบลนี้ปลูกข้าวแสนไร่ ผลผลิตควรได้เท่าไหร่ ถ้าน้ำท่วม เสียหายกี่เปอร์เซ็นต์ เราคำนวณจากภาพถ่ายได้ ถ้าเสียหาย 20 เปอร์เซ็นต์ เราก็จะจ่ายโดยการคำนวณว่า 20 เปอร์เซ็นต์จะจ่ายให้เท่าไหร่ เรากำหนดอัตราเสียหายได้ ในขั้นการจ่ายจริงก็ปล่อยให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดการ”

ประการต่อมา ดร.นิพนธ์กล่าวถึงการปรับปรุงคุณภาพข้าวไทยให้มีมาตราฐานสูงกว่าคู่แข่ง เนื่องจากต้นทุนการผลิตข้าวของไทยขณะนี้สูงกว่าคู่แข่งมาก การจะแข่งขันได้จึงต้องมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพและจับกลุ่มตลาดที่มีความเฉพาะ (Nitche Market) จะทำได้ต้องมีการวิจัยตลาด เพื่อให้เกษตรกรปลูกข้าวที่ตลาดต้องการ กล่าวคือปลูกน้อย แต่ได้ราคาสูง ขณะเดียวกันต้องส่งเสริมการรวมกลุ่มของชาวนารายย่อยและรายกลางให้ออกมาในรูปของบริษัท มีการบริหารจัดการแบบสมัยใหม่ ซึ่งจะช่วยสร้างอำนาจต่อรองและการสร้างตราสินค้าในตลาด ดังที่มีวิสาหกิจชุมชนจำนวนหนึ่งกำลังทำอยู่

ทีนี้ก็มาถึงเรื่องระยะยาว ดร.นิพนธ์ยอมรับว่า ชีวิตความเป็นอยู่ของชาวนาเป็นเรื่องใหญ่ แต่นโยบายจำนำข้าวไม่ใช่การช่วยเหลือที่ยั่งยืน ปริมาณการถือครองที่ดินของเกษตรกรปัจจุบันพื้นที่มีขนาดเล็กลงทำให้ผลผลิตที่ได้ไม่คุ้มค่า ในระยะยาวสิบปีขึ้นไป ดร.นิพนธ์กล่าวว่า จำเป็นต้องลดจำนวนเกษตรกรลง

             “ขณะนี้รายได้ภาคเกษตรของเท่ากับ 10 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี แต่เรามีแรงงานในภาคเกษตรทั้งเต็มเวลาและบางเวลา 40 เปอร์เซ็นต์ของแรงงานทั้งหมด มีแรงงานนอกภาคเกษตร 60 เปอร์เซ็นต์ แต่รายได้นอกภาคเกษตรเท่ากับ 90 เปอร์เซ็นต์ เพราะฉะนั้นรายได้ต่อหัวของแรงงานในภาคเกษตรจึงต่ำกว่าแรงงานนอกภาคเกษตร ถ้าเราย้ายแรงงานภาคเกษตรออกไปเหลือ 20 เปอร์เซ็นต์ รายได้ต่อหัวภาคเกษตรขึ้นก็จะสูงขึ้น”

ดร.นิพนธ์กล่าวว่า ผู้บริหารประเทศต้องวางวิสัยทัศน์เช่นนี้ เพราะอนาคตการเกษตรมีแนวโน้มไปสู่การทำเกษตรขนาดใหญ่ พื้นที่เพาะปลูกมาก ใช้ความรู้และเทคโนโลยีในการผลิต แรงงานในภาคเกษตรต้องลดลง แต่ผลผลิตในภาคเกษตรไม่ได้ลงลง การจะทำเช่นนี้ได้ผู้บริหารประเทศต้องมีนโยบายการพัฒนาประเทศที่มองภาพใหญ่ มีการศึกษาวิจัย สร้างงานนอกภาคเกษตรรองรับ ขยายการศึกษาที่มีคุณภาพ และมีการเพิ่มทักษะอาชีพ พร้อม ๆ กับสร้างระบบสวัสดิการรองรับ เช่น กองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งปัจจุบันดำเนินการแล้ว

เหล่านี้เป็นวิธีการฟื้นคืนตลาดข้าวไทยจากมุมมองของ ดร.นิพนธ์ ส่วนจะเป็นจริงแค่ไหน ต้องวัดใจ คสช. หรือผู้บริหารประเทศในอนาคตกันต่อไป

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai