ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา หนึ่งในปรากฏการณ์ทางการเมืองสำคัญที่ปรากฏขึ้นทั่วโลกคือการเกิดองค์กรอิสระที่มีจำนวนและอำนาจเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาล การขยายตัวขององค์กรอย่างคณะกรรมการการเลือกตั้ง, ผู้ตรวจการรัฐสภา, คณะกรรมการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่น, ศาลรัฐธรรมนูญ ฯลฯ กลายเป็นเรื่องที่พบได้ในหลายสังคมมากขึ้นเรื่อยๆ ไม่เว้นแม้แต่ประเทศไทยหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ต่อให้หลังจากนั้นจะมีการฉีกรัฐธรรมนูญไปแล้วสองครั้งก็ตาม

แม้มีผู้สร้างความเข้าใจผิดๆ ในเมืองไทยว่าองค์กรอิสระดำรงอยู่เพื่อพิทักษ์ระบอบประชาธิปไตย แต่มองในระดับโลกขึ้นไป ความเชื่อนี้ไร้เหตุผลรองรับอยู่มาก อเมริกาใต้เป็นหนึ่งในภูมิภาคที่องค์กรอิสระเป็นเส้นขนานกับประชาธิปไตยจนนักวิชาการเรียกว่าเป็นองค์กรอภิมหาอิสระ (Superindependent Agencies) ซึ่งประธานาธิบดีหรือรัฐบาลเผด็จการตั้งขึ้น เพื่อสร้างความชอบธรรมให้ตัวเองว่าพยายามแก้ปัญหาต่างๆ โดยไม่ได้เปลี่ยนพฤติกรรมการบริหารไปจริงๆ

แปลไทยให้เป็นไทยคือในละตินอเมริกานั้น เมื่อเกิดความรู้สึกว่ามีปัญหาประเภทคอร์รัปชั่นหรือการละเมิดสิทธิมนุษยชน ผู้มีอำนาจก็จะตั้งองค์กรอิสระขึ้นมาดูแลปัญหาเหล่านี้โดยไม่แตะต้องต้นตอของปัญหาจริงๆ หรือพูดอีกแบบคือองค์กรอิสระคือเครื่องมือทางการเมืองของผู้มีอำนาจทั้งเพื่อฟอกตัวเอง, เพื่อสร้างภาพ หรือเพื่อไล่ล่าฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง ในบริบทที่เกิดปัจจัยใหม่สองข้อคือการตื่นตัวของประชาสังคมและแรงกดดันขององค์กรระดับโลกเรื่องธรรมภิบาล

ใครที่สนใจเรื่องนี้โปรดดูงานของ Scott Mainwaring และ Christoper Welna เรื่อง Democratic Accountability in Latin America

บทเรียนจากละตินอเมริกาคือ อย่าไปหลงคิดว่าองค์กรอิสระเป็นเรื่องเดียวกับการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะความเป็นหรือไม่เป็นประชาธิปไตยนั้นขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายอย่างมากกว่าการประกาศว่าองค์กรนั้นเป็นองค์กรอิสระ การสร้างประชาธิปไตยหรือสังคมที่ปราศจากการคอร์รัปชั่นไม่ใช่เรื่องง่ายๆ แค่ตั้งนายนั่นนางนี่เป็นกรรมการนั้นกรรมการนี้ แล้วก็บอกว่าองค์กรและท่านเหล่านี้คือคนที่จะมาแก้ปัญหาให้สังคม โดยไม่ต้องคำนึงถึงภูมิหลังหรือความโปร่งใสอะไรเลย

จากประสบการณ์ของสังคมที่เผชิญองค์กรอิสระ ซึ่งเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจมายาวนาน มีตัวชี้วัดอย่างน้อย 4 ข้อ ที่สำคัญต่อการพิจารณาว่าองค์กรอิสระเป็นไปเพื่อประชาธิปไตยหรือไม่ ข้อแรกคือองค์กรอิสระได้รับความชอบธรรมจากสาธารณะหรือว่าจากกฎหมายและอำนาจที่เกี่ยวกับการตั้งองค์กรอิสระขึ้นมา, ข้อสองคือองค์กรอิสระมีความเข้มแข็งเชิงสถาบันจริงหรือเป็นแค่เสือกระดาษ, ข้อสามคือการทำงานขององค์กรเป็นไปตามกฎเกณฑ์และมาตรฐานขององค์กรแค่ไหน และข้อสี่คือการทำงานที่ฉับไวและไม่ยืดยาดแบบระบบราชการ

เห็นได้ชัดว่าตัวชี้วัดทั้งหมดล้วนโยงกับแนวคิดเรื่องการทำให้องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่ตรวจสอบได้ (Accountability) ตลอดเวลา

ในบรรดาตัวชี้วัดที่กล่าวมาทั้ง 4 ข้อ ข้อแรกเป็นข้อซึ่งควรได้รับคำอธิบายมากที่สุด พูดอย่างรวบรัดคือองค์กรอิสระโดยพื้นฐานนั้นคือองค์กรใหม่จนเป็นธรรมดาที่สาธารณะจะให้ความคาดหวังอย่างสูงว่าจะทำอะไรมากกว่าองค์กรที่เคยมีมา แต่ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่าบุคลากรขององค์กรอิสระมักมาจากคนซึ่งมีสถานะพิเศษในสังคมจนมีโอกาสที่องค์กรจะปกป้องคนในเครือข่ายเดียวกันได้เสมอ จะเป็นเครือข่ายตัวบุคคล เครือข่ายทางความเชื่อ เครือข่ายทางชนชั้น หรืออะไรก็ตาม

ความยอมรับของสาธารณะเป็นเครื่องมือสำคัญในการป้องกันไม่ให้องค์กรอิสระยักยอกความคาดหวังอย่างล้นเกินของสังคมไปเพื่อประโยชน์ของคนที่มีความเชื่อมโยงกันในทางหนึ่งทางใดแบบที่กล่าวไป

น่าสังเกตต่อไปว่า ในบรรดาราวๆ 81 ประเทศที่องค์กรอิสระถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ประเทศที่มีชื่อเสียงด้านประชาธิปไตยไม่ค่อยดี กลับมีแนวโน้มจะมีองค์กรอิสระลักษณะต่างๆ มากที่สุด งานศึกษาในปี 2009 ชิ้นหนึ่งพบว่าโซมาเลียและแอฟริกาใต้มีองค์กรอิสระในรัฐธรรมนูญถึง 12 องค์กร จนเป็นอันดับหนึ่งของโลก ถัดมาคืออิรัก (11) เวเนซุเอลา, รวันดา และไนจีเรีย (10)

ที่บอกว่าองค์กรอิสระมีโอกาสจะเป็นเครื่องมือที่ผู้นำในระบอบเผด็จการจะใช้เพื่อเอาใจประชาสังคมและประชาคมโลก โดยชำระคราบไคลความสกปรกอย่างไม่แก้เหตุแห่งความสกปรก ก็เพราะแบบนี้เอง

สภาพแวดล้อมทางการเมืองของประเทศที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติเรื่ององค์กรอิสระก็มีอะไรน่าสนใจไม่น้อย ประเทศกลุ่มหนึ่งสร้างองค์กรอิสระหลังเกิดประชาธิปไตย โดยวิธีแตกหักจากโครงสร้างการเมืองเดิมอย่างสิ้นเชิง เช่น แอฟริกาใต้, เวเนซุเอล่า และเอกวาดอร์ ส่วนอีกกลุ่มสร้างองค์กรอิสระในระยะเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยแบบค่อยเป็นค่อยไป โดยพลังในประเทศนั้นๆ เช่น ฟิลิปปินส์, ฮังการี, ชิลี และกรีซ ฯลฯ ขณะที่ประเทศอย่างอัฟกานิสถาน, อิรัก, รวันดา และโซมาเลีย สร้างองค์กรอิสระตามแรงผลักดันจากภายนอกเมื่อเกิดความขัดแย้งรุนแรงขึ้นในสังคม

คำถามที่น่าสนใจคือบริบทที่ให้กำเนิดองค์กรอิสระเกี่ยวหรือไม่เกี่ยวกับการทำให้องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่มีจุดหมายเพื่อประชาธิปไตย  หรืออันที่จริง เรื่องที่สำคัญกว่าจุดกำเนิดอาจได้แก่สภาพแวดล้อมที่ห้อมล้อมการทำงานขององค์กรอิสระมาอย่างต่อเนื่องในแต่ละสังคม 

พูดง่ายๆ หากองค์กรอิสระอยู่ในสังคมซึ่งมีบรรยากาศการเมืองเป็นประชาธิปไตย ก็เป็นไปได้มากว่าองค์กรอิสระจะถูกขัดเกลาจนต้องมีจุดมุ่งหมายเพื่อประชาธิปไตยไปด้วย แต่ถ้าองค์กรอิสระไปอยู่ในสภาพแวดล้อมซึ่งเป็นปฏิปักษ์ต่อประชาธิปไตยหรือเป็นบ้างไม่เป็นบ้าง ก็อย่าไปหวังว่าองค์กรอิสระกับประชาธิปไตยจะเป็นเรื่องเดียวกัน

ในสังคมซึ่งประสบความสำเร็จในการทำให้องค์กรอิสระไปกันได้กับประชาธิปไตย สิ่งที่จะปรากฏตามมาก็คือการเกิดรูปแบบการจัดอำนาจรัฐแบบใหม่ๆ ที่เป็นไปตามหลักการประชาธิปไตยมากขึ้น องค์กรอิสระอาจกลมกลืนหรือกระทั่งเป็นหัวหอกในกระบวนการปฏิรูปอำนาจรัฐแบบนี้ หรืออย่างน้อยที่สุดก็จะเป็นกลไกป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจหรือหน่วยงานรัฐบิดเบือนและใช้อำนาจไปทางที่ผิด ต่อให้จะยังไม่ไปถึงขั้นมีบทบาทพัฒนาประชาธิปไตยก็ตาม

ประเด็นคือ แล้วองค์กรอิสระในสังคมไทยมีสถานะเรื่องการตรวจสอบได้และเรื่องประชาธิปไตยเป็นอย่างไร?

พูดอย่างตรงไปตรงมาแล้ว คำตอบคือองค์กรอิสระในเมืองไทยไม่ได้มีชื่อเสียงด้านความโปร่งใสและการตรวจสอบได้ที่ดีนัก คำวิจารณ์ที่สาธารณะมีต่อองค์กรอิสระนั้นมีมากจนไม่จำเป็นต้องแสดงหลักฐานอะไรยืนยันอีก ส่วนบทบาทกรรมการสิทธิหรือกรรมการการเลือกตั้งต่อการทำหน้าที่ช่วงที่ผ่านมาก็เป็นดัชนีชี้ความเข้มแข็งขององค์กรได้พออยู่แล้ว ขณะที่วิญญูชนย่อมประเมินเรื่องมาตรฐานการทำงานได้จากความคงเส้นคงวาในการดำเนินคดีที่มีลักษณะเดียวกัน

นอกจากเรื่องนี้ องค์กรอิสระในสังคมไทยยังเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งเกิดในเวลาที่ระบอบรัฐธรรมนูญมีเสถียรภาพต่ำมาก นั่นคือหลังปี 2540 มีรัฐธรรมนูญที่เกิดจากประชามติในระบอบประชาธิปไตยเพียงแค่ 1 ฉบับ นอกจากนั้นเป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกร่างหลังรัฐประหารหรือธรรมนูญการปกครองแบบเผด็จการทหารเต็มรูปแบบทั้งนั้น แต่องค์กรอิสระกลับดำรงอยู่ได้อย่างต่อเนื่อง โดยไม่ขึ้นต่อการมีหรือไม่มีของระบอบรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยในสังคมไทย

แม้ในสังคมไทยจะมีผู้อภิปรายถึงองค์กรอิสระกับความไม่เป็นประชาธิปไตยไว้มากแล้ว ทว่า ส่วนใหญ่ของคำอภิปรายมักเน้นไปยังประเด็นที่มาและทัศนะคติของกรรมการ แต่ที่จริงเรื่องซึ่งสำคัญกว่าก็คือการคงอยู่ขององค์กรอิสระในเวลาที่ไม่มีรัฐธรรมนูญแบบประชาธิปไตยนั้น หมายถึงการคงอยู่ขององค์กรอิสระขณะที่ไม่มีสภาผู้แทนราษฎรที่มีอำนาจจริงพร้อมกันไปด้วย องค์กรอิสระจึงมีสถานะของความเป็นรัฐที่ดำรงอยู่ตลอดเวลามากกว่าจะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ

สภาวะที่องค์กรอิสระในสังคมไทยคงอยู่โดยไม่ขึ้นต่อระบอบรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย ส่งผลให้องค์กรมีลักษณะ 3 ข้อ ข้อแรกคือองค์กรอิสระมีแนวโน้มจะเป็น ‘อภิมหาอิสระ’ ซึ่งแทบไม่อยู่ในความควบคุมของคนกลุ่มไหนนอกจากผู้นำองค์กร ข้อสองคือองค์กรอิสระมีแนวโน้มจะเข้าใกล้ความเป็นระบบราชการแบบจารีตประเพณีที่ทำงานตามคำสั่งของผู้บริหารเท่านั้น และข้อสามคือองค์กรมีโอกาสเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายทางการเมืองที่ใกล้ชิดกับผู้นำแต่ละองค์กร

แม้กระแสการตั้งองค์กรอิสระในสังคมไทยหลังปี 2540 จะแยกไม่ออกจากกระแสการตั้งองค์กรอิสระที่แพร่หลายทั่วโลก แต่ตัวชี้วัดทั้งหมดแสดงว่าการจรรโลงองค์กรอิสระในสังคมไทยมุ่งไปสู่การจรรโลงความเป็น ‘อภิมหาอิสระ’ ยิ่งกว่าการตรวจสอบและความรับผิดชอบแบบประชาธิปไตย (Democratic Accountability) องค์กรอิสระในสภาพนี้จึงอยู่ในภาวะประชาธิปไตยบกพร่องเรื้อรัง (Chronic Democracy Deficit) ซึ่งในที่สุดจะเป็นภัยคุกคามประชาธิปไตย

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟซบุ๊ค TCIJ ออนไลน์

http://www.facebook.com/tcijthai