แม้จะไม่ใช่องค์กรอิสระที่มีอำนาจหน้าที่ชี้เป็นชี้ตายทางการเมือง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ก็ยังต้องเผชิญข้อวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักหน่วงต่อเนื่อง อาทิ สังคมไม่ได้รับรู้ถึงการทำงานของ กสม. มีการทำงานเชิงรับมากเกินไป และที่สำคัญคือการรายงานเกี่ยวกับสลายการชุมนุมของแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ปี 2553 ที่ถูกฝ่ายเสื้อแดง นักกิจกรรม และนักวิชาการโจมตีถึงขนาดเรียกร้องให้ ศ.ดร.อมรา พงศาพิชญ์ ประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ลาออกจากตำแหน่ง

ถึงตอนนี้เหลือเวลาอีกไม่ถึง 1 ปี สำหรับกสม.ชุดนี้ TCIJ สัมภาษณ์ ศ.ดร.อมราถึงข้อวิพากษ์วิจารณ์ต่าง ๆ ในช่วงเวลาท้ายของการดำรงตำแหน่ง ไม่เพียงการชี้แจงเท่านั้น ดร.อมรายังแสดงทัศนะต่อกระบวนการได้มาขององค์กรอิสระ โดยเฉพาะคณะกรรมการสิทธิฯ ที่หากเป็นไปได้ ก็จำเป็นต้องรื้อใหม่เพื่อให้มีความหลากหลายมากกว่าที่เป็นอยู่

5ปีกสม.ไม่มีผลงาน

หากเปรียบเทียบกับคณะกรรมการสิทธิฯ ชุดก่อนหน้านี้ ที่มี ศ.เสน่ห์ จามริก เป็นประธาน สังคมดูจะเห็นผลงาน การทำงานเชิงรุกและบทบาทการลงไปทำงาน มากกว่าการพูดผ่านสื่อ แตกต่างจากกสม.ชุดนี้ ถึงกับพูดกันว่า ถ้าไม่นับนพ.นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ แล้ว สังคมก็แทบจะจดจำรายชื่อกรรมการสิทธิฯ คนอื่นๆ ไม่ได้เลย

ดร.อมรากล่าวว่า รูปแบบและวิธีการทำงานของ กสม.ชุดแรกและชุดนี้มีความแตกต่างกัน ด้วยความที่ กสม.ชุดแรก มีเอ็นจีโออยู่หลายคน การทำงานจึงเป็นแบบเอ็นจีโอ ที่มักมุ่งเข้าไปแก้ปัญหาหลาย ๆ เรื่องพร้อมกัน ซึ่งหลายกรณีก็ไม่ได้รับการสานต่อจนจบ เมื่อกรรมการสิทธิฯ ชุดที่ 2 เข้ามารับงานต่อจึงมีคำร้องค้างคาอยู่ถึง 2,000 เรื่อง

         “มีคำร้องค้างอยู่พันสองพันเรื่องที่ทำไม่จบ เพราะว่าลุยอย่างเดียว ทำแต่งานรุก สื่อชอบ ก็ออกข่าวเยอะ พอเราเข้ามาก็ถูกวิจารณ์ว่า กสม.ไม่มีผลงาน รายงานไม่ออก รายงานประจำปีไม่มี กสม.ชุดที่แล้วใช้เวลาทำงานรุกมากจึงไม่มีเวลาตามเก็บงานที่รุกไว้ให้จบ ก็เป็นไปได้ที่กสม.ชุดนี้ต้องไปเสียเวลาเก็บ นี่ก็ยังเก็บอยู่ และเราตั้งใจจะเก็บให้เสร็จก่อนเราไป”

อีกสาเหตุหนึ่งที่กสม.ชุดนี้ทำงานรุกน้อยกว่าชุดแรก เป็นเพราะต้องทำงานในบทบาทหน้าที่อื่น ๆ เช่น การติดตามอนุสัญญาต่าง ๆ ที่รัฐบาลลงนามไว้ การเสนอแก้กฎหมายตามอนุสัญญา หรือการส่งเสริมความรู้ด้านสิทธิมนุษยชนในระดับต่าง ๆ ซึ่งการทำงานลักษณะนี้มักไม่ได้รับความสนใจจากสื่อ ขณะที่งานด้านการฟ้องคดีก็เป็นงานที่ใช้เวลานาน มีรายละเอียดที่ต้องรอบคอบ ทำให้ดูเหมือนไม่มีความคืบหน้า

อย่างไรก็ตาม ดร.อมรากล่าวว่า สังคมยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของกสม. ว่า องค์กรสิทธิมนุษยชนของชาติ มีหน้าที่ไม่ต่างไปจากองค์กรภาคประชาสังคม ที่คอยตรวจสอบและช่วยเหลือ ต้องติดตามตรวจสอบการละเมิดสิทธิทุกเรื่องและจัดการแก้ไข แม้ว่ากสม.จะมีหน้าที่ข้างต้นจริง แต่ก็ยังมีอีกหลายบทบาทหน้าที่ นอกจากนี้บทบาทการดูแลสิทธิมนุษยชนก็ยังมีองค์กรภาครัฐอื่น ๆ ที่มีหน้าที่โดยตรงด้วย เช่น กรมคุ้มครองสิทธิ์ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นต้น จึงต้องทำความเข้าใจด้วยว่า กสม.เป็นองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบองค์กรรัฐด้านสิทธิมนุษยชน ไม่ได้มีหน้าที่ปฏิบัติให้เกิดการดูแลด้านสิทธิมนุษยชนซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐ

          “แต่สังคมคาดหวังให้กสม.ต้องทำทุกอย่าง มารับงานปีแรกชัดเจนมาก คำถามมีว่าทำไมกสม.ไม่ทำนั่น ไม่ทำนี่ ซึ่งความจริงแล้ว บางเรื่องไม่ใช่หน้าที่เรา แต่เราก็อาจเข้าไปช่วยด้วยเหตุผลด้านมนุษยธรรม แต่หน้าที่เข้าไปช่วยเหลือจริง ๆ เป็นหน้าที่ของหน่วยงานอื่น ๆ ที่มีหน้าที่ แต่สังคมคาดหวังให้กสม.ทำหน้าที่เฉกเช่นกระทรวงต่างๆ ซึ่งไม่ใช่”

ท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมือง

ปฏิเสธไม่ได้ว่า การทำงานของกสม.ท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมืองที่คุกรุ่นรุนแรง เป็นเหตุให้ กสม. ต้องเผชิญการวิพากษ์วิจารณ์ แรงกดดัน หรือแม้กระทั่งคำด่าทอ จากฝ่ายต่าง ๆ ดร.อมรายอมรับว่า กสม. ทำงานลำบากมากในสถานการณ์ลักษณะนี้ ซึ่งการเขียนรายงานครั้งนั้น นับเป็นงานที่ยากมากต้องกระทำด้วยความระมัดระวังมีการเชิญผู้เชี่ยวชาญมาให้ความเห็น และพยายามเขียนเนื้อหาให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริง

ดร.อมราระบุว่า การสลายการชุมนุมที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บจำนวนมาก รัฐจะต้องรับผิดชอบ ทว่า อีกด้านหนึ่งฝ่ายผู้ชุมนุมก็มีส่วนผิดด้วยเช่นกัน

           “คนเสื้อแดงคาดหวังให้เราเข้าข้างการชุมนุม เราถูกคาดหวังให้เข้าข้างผู้ด้อย คนยากคนจน เขามองว่าผู้ชุมนุมคือผู้ที่เดือดร้อน กสม.ควรเข้าข้างผู้ชุมนุม แต่การชุมนุมไม่ได้มีเฉพาะปี 2553 เท่านั้น แต่มีมาก่อนหน้านั้นเรื่อยมาตั้งแต่ 2549 เราเห็นแล้วว่า การชุมนุมมีหลายกลุ่ม ในฐานะคนที่เคยทำงานภาคประชาสังคม ดิฉันเข้าใจกระบวนการปลุกระดม ดิฉันคุยกับบรรดานักกิจกรรมมาแต่ไหนแต่ไร เป็นวิธีการสร้างมวลชน แล้วก็ขึ้นกับว่าช่วงไหนมวลชนชุดไหนแข็ง เพราะฉะนั้นจึงไม่ใช่เรื่องของกสม. ที่จะไปเข้าข้างมวลชนของปีไหน ๆ”

ดร.อมรากล่าวว่า มีการปลุกระดมในกลุ่มคนเสื้อแดงมาก่อนแล้วว่า กสม.เป็นอีกฝ่าย และบอกว่า กสม. ไม่ได้ระบุว่ารัฐบาลอภิสิทธ์ เวชชาชีวะ ผิด ทั้งที่กสม.ระบุในรายงาน มีการทำข้อสรุปอย่างชัดเจนว่า ผิดทั้งสองฝ่ายและมีข้อต้องพึงระวังทั้งจากมิติฝ่ายผู้ชุมนุมและรัฐบาล

กสม.ไม่สนับสนุนรัฐประหาร

        “รัฐประหารเป็นสิ่งที่กสม.ไม่สนับสนุน และไม่ควรสนับสนุน และเราต้องพูดเสนอว่า เราไม่สนับสนุน แล้วการใช้กฎหมายพิเศษ 3 ฉบับก็ถือเป็นการละเมิดสิทธิ์ แต่ถ้าคุณอธิบายได้ คุณก็พยายามอธิบายไปแล้วกัน เราจะตรวจสอบ นี่คือข้อตกลงที่เราตกลงกับคสช. (คณะรักษาความสงบแห่งชาติ) ชัดเจน เมื่อได้รับเรื่องร้องเรียน คนถูกจับติดคุก เราก็ไปเยี่ยม ซึ่งก็เป็นข้อตกลงกัน” ดร.อมรากล่าว

แต่จุดยืนดังกล่าวกลับก่อให้เกิดข้อถกเถียงในกสม. ดร.อมราเล่าว่า เมื่อกสม.บอกว่าจะตรวจสอบกสม. จึงไม่ควรเข้าไปยุ่งเกี่ยวหรือดำรงตำแหน่งในสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)

          “คนก็มองหน้า อะไร ใคร ๆ ก็อยากเป็น สปช. แต่ประธานคณะกรรมการสิทธิฯ กลับพูดอย่างนี้ แล้วดิฉันก็พยายามหาคำอธิบาย ปรากฏว่ามีกฤษฎีกาออกมาว่า กระบวนการสรรหาสปช. เป็นอย่างนี้ ๆ เขาสั่งมาให้นิติบุคคล หน่วยงานรัฐส่งคน และเมื่อมีคนอยากส่ง ดิฉันก็ยอมแพ้ เพราะเขาอยากเข้ากัน ใครๆ ก็อยากเข้า เมื่อเราได้สิทธิ์แล้วทำไมไม่เข้า ดิฉันก็บอกว่า พี่ยอมแพ้ อยากเข้าก็เข้าไป แล้วเขาก็พยายามอธิบายว่า เมื่อเข้าไปแล้วจะเข้าไปดูแลว่ากฎหมายต่างๆ จะไม่ละเมิดสิทธิ์ ก็ฟังโอเคดิฉันก็บอกว่า เราต้องเข้าไปทำงานเพื่อประเทศชาตินะ ไม่ใช่เข้าไปเพื่อปกป้ององค์กร ทุกคนก็ยอมรับว่าจะไม่เข้าไปเพื่อปกป้ององค์กร เพราะกลัวเขายุบ”

กสม.จะทำอะไรในสถานการณ์นี้

ถามว่าขณะนี้ยังมีการประกาศกฎอัยการศึกทั่วประเทศ ซึ่งกระทบต่อสิทธิหลายอย่าง เช่น สิทธิในการแสดงความคิดเห็น สิทธิในการชุมนุม เป็นต้น กสม.จะสามารถทำอะไรได้บ้างในสถานการณ์เช่นนี้ ดร.อมรายอมรับว่า ในสถานการณ์ที่คสช.มีอำนาจเต็มเช่นนี้ กสม.ทำอะไรไม่ได้

        “ตอนนี้ทำอะไรไม่ได้หรอก เขาดื้อ เขายืนยันว่าจำเป็นต้องมี เราก็บอกทุกครั้งที่มีโอกาสทำงานภาคใต้ เราบอกทุกสามเดือน แล้วเขาก็ต่อการใช้กฎหมายพิเศษทุกสามเดือน เขาอ้างว่ามันจำเป็น ก็เป็นเรื่องของการถกเถียงกัน เขาว่าจำเป็น เราว่าไม่จำเป็น อีกด้าน เราก็ตกลงกับเอ็นจีโอว่า ถ้าคุณอยากให้เราตรวจสอบเรื่องอะไร เราพร้อมให้ความร่วมมือเต็มที่ เพราะฉะนั้นคนที่ถูกจับทั้งหลาย เราก็ร่วมมือกันและพยายามติดตาม ไม่ว่าจะเป็นกริชสุดา (คุณะแสน) ก็ดี หรือใครก็ดี ก็ถูกกดดันโดยภาคประชาสังคมและ กสม. ร่วมอยู่ในนั้นด้วยให้ต้องปล่อย และเราเชิญเขามาให้ปากคำ”

เมื่อถามว่า ในช่วงที่คสช.มีอำนาจอยู่นี้ สถานการณ์การละเมิดสิทธิรุนแรงหรือไม่ ดร.อมราตอบว่า ประเด็นที่รุนแรงคือการจับกุมผู้ชุนนุมที่แสดงความคิดเห็นทางการเมืองและมาตรา 112 ซึ่งกรณีหลังถือว่ารุนแรงมาก แต่ดร.อมรากล่าวเพียงว่า ในกสม.มีความคิดเห็นที่แตกต่างกัน ทำให้กสม.ต้องเลือกที่จะเงียบ

ต้องแก้ไขกระบวนการการคัดเลือกองค์กรอิสระ

ส่วนประเด็นที่ ศ.ดร.อมราเห็นว่า ควรได้รับการแก้ไขในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นคือกระบวนการได้มาขององค์กรอิสระ โดยให้เหตุผลว่า กสม.หรือกลไกสิทธิมนุษยชนในระดับชาติเป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นตามข้อเสนอแนะขององค์การสหประชาชาติ สำนักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชน โดยมีคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนที่ได้รับการยกระดับขึ้นมาในปี 2549 มีการระบุชัดเจนว่า องค์กรสิทธิมนุษยชนระดับชาติควรมีหน้าตาอย่างไร ประกอบด้วยอะไรบ้าง ซึ่งเป็นไปตามหลักการปารีสที่ระบุว่า จะต้องส่งเสริมให้ทุกประเทศมีองค์กรอิสระด้านสิทธิมนุษยชน เน้นความหลากหลายของผู้เข้ามาเป็นกรรมการและเจ้าหน้าที่ว่าจะต้องเป็นตัวแทนของภาคส่วนที่หลากหลาย เน้นความเป็นอิสระจากภาครัฐแต่ต้องได้รับการส่งเสริมงบประมาณจากภาครัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการส่งเสริม ปกป้อง คุ้มครองสิทธิ เป็นอำนาจหน้าที่ที่ต้องดำเนินการอย่างอิสระ

เหตุนี้ผู้ที่จะเป็นกรรมการสรรหาจำเป็นต้องมีความหลากหลาย เพราะกรรมการสรรหาที่หลากหลายจะนำมาซึ่งการคัดเลือกกรรมการที่หลากหลาย ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2540 และพ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติพ.ศ.2542 มีความชัดเจนว่าคณะกรรมการสรรหาและผู้ได้รับการสรรหาต้องมีความหลากหลาย ทั้งต้องเสนอรายชื่อ 2 เท่าของจำนวนคณะกรรมการฯ วุฒิสภาจึงมีอิสระพอสมควร แต่รัฐธรรมนูญปี 2550 กลับเปลี่ยนให้คณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยผู้พิพากษาเป็นหลักและเสนอชื่อเท่าจำนวนคณะกรรมการที่ต้องการ สภาจึงเกือบจะกลายเป็นเพียงตรายาง ทำให้กระบวนการสรรหาไม่สอดคล้องกับหลักการปารีส

         “การเป็นกรรมการสิทธิมนุษยชนชาติที่ส่งเสริมให้มีกันทั่วโลก เขามีกรรมการตรวจสอบสถานะของกรรมการสิทธิฯ ซึ่งกันและกัน ประเด็นความหลากลายจึงเป็นประเด็นที่สำคัญมากในการพิจารณา และเป็นประเด็นที่เอ็นจีโอจะลุกขึ้นซัดเราทุกเที่ยว เพราะเอ็นจีโอก็ต้องการเข้ามาเป็นกรรมการสิทธิ นี่จึงเป็นประเด็นปัญหาที่สำคัญ ซึ่งเราพยายามแก้ในพ.ร.บ.ฉบับใหม่ แต่ก็ถูกสกัดกั้น”

หมายความว่า กสม.ชุดปัจจุบันไม่มีความหลากหลายเพียงพอใช่หรือไม่ ดร.อมรากล่าวว่า กสม.ชุดปัจจุบันขาดตัวแทนภาคประชาสังคมที่แท้จริง แต่กลับมีอดีตข้าราชการเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างมาก ซึ่งดร.อมรา ยอมรับว่าเป็นความจริง

        “ข้อเสนอหนึ่งที่เราพยายามจัดการเรื่องนี้ คือในกระบวนการสรรหาที่จะได้ 7 คนมา ต้องเลือกให้ 7 คนสามารถทำงานที่แตกต่างกันและเสริมซึ่งกันและกันได้ ซึ่ง กสม. ชุดนี้ ในระดับหนึ่งถือว่าใช้ได้ แต่ก็ใช้เวลา 5 ปีกว่าจะลงตัวแบบนี้ 3 ปีแรกถือว่าหนักมาก”

เมื่อถามว่า รัฐธรรมนูญปี 2540 การแต่งตั้งองค์อิสระถูกควบคุมโดยฝ่ายการเมือง ขณะที่รัฐธรรมนูญปี 2550 อำนาจนี้ก็ตกไปอยู่ในมือชนชั้นนำ ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะหาความลงตัวได้อย่างไร ศ.ดร.อมรายอมรับว่า ยังมองไม่เห็นทางออกหรือรูปแบบที่เหมาะสม

ส่งไม้ต่อ

      “ถ้าถามว่า 5 ปีที่ผ่านมา เราทำได้อะไรบ้าง ส่วนตัวเห็นว่าเราได้พัฒนาศักยภาพและสร้างความแข็งแกร่งให้แก่สำนักงานพอสมควรทีเดียว และที่เขาทะเลาะกันตอนเรารับงานมา ตอนนี้ก็คลี่คลาย มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันสูงขึ้น สร้างความชัดเจนว่า กสม.มีหน้าที่ต้องทำอะไรบ้าง แต่ก่อนนี้เข้าใจว่าต้องวิ่งแก้ปัญหาชาวบ้านอย่างเดียว ซึ่งไม่ใช่”

ดร.อมรายังเห็นว่า ตลอด 5 ปีท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมือง ก็ช่วยให้มองเห็นความชัดเจนว่าองค์กรอิสระทำอะไรได้มากน้อยแค่ไหน อย่างไร และเห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องยืนอยู่อย่างมั่นคงโดยไม่คล้อยตามผู้ที่เข้ามามีอำนาจ

ในช่วงเวลาเหลือจึงเป็นการสานต่อในด้านการสร้างความแข็งแกร่งให้แก่สำนักงาน โดยเฉพาะเรื่องระดับนานาชาติและการเข้าใจในอนุสัญญาต่างๆ ที่รัฐบาลไปลงนาม ซึ่งจำเป็นที่ กสม. ต้องผลักดันรัฐบาลให้ทำงานอย่างสอดคล้องกับกติกาของอนุสัญญา

       “เป็นหน้าที่สำคัญของเรา และเราแทบจะเป็นองค์กรเดียวที่จะทำเรื่องนี้ได้ เพราะกระทรวง ทบวง กรม ไม่มีหน้าที่มาจ้ำจี้จ้ำไชตรงนี้”

ขณะที่งานด้านอื่น ๆ ที่จะต้องดำเนินการต่อเนื่อง คือการสร้างความชัดเจนถึงความหมายของสิทธิมนุษยชนและสร้างวัฒนธรรมสิทธิมนุษยชนในสังคมไทยด้วยการสร้างเครือข่ายกับมหาวิทยาลัยในเบื้องต้น

อีกประเด็นหนึ่งคือประเด็นธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นเรื่องที่สหประชาชาตินำเข้ามาใหม่ตั้งแต่มีคณะมนตรีสิทธิมนุษยชน ดร.อมรากล่าวว่า บทบาทของธุรกิจข้ามชาติกับสิทธิมนุษยชนเป็นประเด็นที่กำลังมีการส่งเสริมกันมากและทาง กสม. ต้องการจะผลักดันในปีหน้านี้ เพื่อให้ภาคธุรกิจจะต้องเคารพสิทธิมนุษยชนของผู้ด้อยโอกาส

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai