นโยบายแจกเงินชาวนาไร่ละ 1,000 บาทของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเพียงการแก้ปัญหาระยะสั้นและจะส่งผลกระทบต่ออนาคต เพราะต้นตอปัญหาของชาวนายังคงไม่ได้รับการแก้ไข หนี้สินที่พอกพูน นำไปสู่การสูญเสียที่ดินทำกินของชาวนา มีแนวโน้มหนักหน่วงขึ้นเรื่อยๆ

ข้อมูลการสำรวจลักษณะการถือครองที่ดินพื่อการเกษตรของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร ปี 2556 พบว่า พื้นที่เกษตรกรรมประมาณ 149.240 ล้านไร่ เป็นพื้นที่เช่าเกินครึ่งหรือ 77.64 ล้านไร่ อีก 71.59 ล้านไร่เป็นที่ดินของตัวเกษตรกรเอง แต่ที่ดินในกลุ่มนี้ 29.72 ล้านไร่เป็นที่ติดจำนอง และอีก 1.15 แสนไร่อยู่ระหว่างการขายฝาก หมายความว่าเกษตรกรร้อยละ 70 ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง ที่ดินติดจำนอง และเช่าที่ดินทำการเกษตร

สาเหตุหลักที่ทำให้ชาวนาต้องสูญเสียที่ดินก็คือหนี้สิน แม้ว่าปัจจุบันชาวนากว่าร้อยละ 80 จะเป็นหนี้ในระบบและมีแนวโน้มจะเป็นหนี้ในระบบสูงขึ้น ขณะที่หนี้นอกระบบลดน้อยลง แต่มูลค่าหนี้สินไม่ได้ลดลง กลับมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น จากในปี 2552 เกษตรกรมีหนี้เฉลี่ย 121,965 บาทต่อครัวเรือน เพิ่มเป็น 140,404 บาทต่อครัวเรือนในปี 2554 อาจสันนิษฐานได้ว่า สถานการณ์การสูญเสียที่ดินของเกษตรกรหรือชาวนาให้แก่สถาบันการเงินจะรุนแรงยิ่งขึ้นในอนาคต ซึ่งยังไม่มีวี่แววว่าจะมีนโยบายใดแก้ไขวิกฤตนี้ได้

จุดเริ่มต้นของวงจรหนี้สิน

งานศึกษาเรื่องภาวะหนี้สินกับการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร กรณีศึกษาสมาชิก สต.ปท.จังหวัดอ่างทองของกลุ่มปฏิบัติงานท้องถิ่นไร้พรมแดน พบข้อสรุปว่า หากชาวนาภาคกลางจะอยู่ได้ด้วยการทำนาเป็นอาชีพหลัก ควรต้องมีที่ดินทำกินตั้งแต่ 11-20 ไร่ขึ้นไป โดยราคาข้าวไม่ควรต่ำกว่าตันละ 10,000 บาท แต่ในงานชิ้นเดียวกันนี้รายงานว่า ชาวนาร้อยละ 40.7 ถือครองที่ดินไม่เกิน 10 ไร่ รายได้เฉลี่ยต่อไร่ของชาวนากลุ่มนี้เท่ากับ 8,322.68 บาท โดยมีต้นทุน 3,849.25 บาท ชาวนากลุ่มนี้จึงมีรายได้ต่อปีหลังหักต้นทุนแล้วเพียง 71,127.86 บาท

เมื่อรายได้ไม่เพียงพอรายจ่าย ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนการผลิตหรือค่าใช้จ่ายในครอบครัว การกู้หนี้ยืมสินจึงเกิดขึ้น โดยมีที่ดินเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกัน ทว่า เกษตรกรกลับมีความสามารถในการจัดการและชำระหนี้ค่อนข้างต่ำ อันเป็นปัจจัยจากตัวเกษตรกรเองในด้านระดับการศึกษา ความไม่เข้าใจกฎหมาย ระบบสินเชื่อ ไม่มีความรู้ด้านการประเมินความเสี่ยง ปัจจัยด้านเศรษฐกิจที่เน้นการปลูกพืชเชิงเดี่ยวซึ่งใช้ต้นทุนสูง ความต้องการยกระดับคุณภาพชีวิตของตัวเกษตรกร บวกกับความไม่แน่นอนของภัยธรรมชาติที่กระทบต่อผลผลิต เมื่อหนี้พอกพูน เงินที่ได้มาไม่ว่าจะจากรายได้หรือกู้ยืมก็ต้องนำมาหมุนหนี้ต่อ จนทำให้ประสิทธิภาพของทุนลดลง

แม้ว่าภาครัฐจะส่งเสริมให้เกษตรกรกู้ยืมในระบบผ่านสถาบันการเงินมากขึ้น โดยมีธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธ.ก.ส.) เป็นตัวหลัก ดังจะเห็นได้จากที่ลูกหนี้กว่าร้อยละ 90 ของ ธ.ก.ส. เป็นเกษตรกร โดยคิดดอกเบี้ยต่ำกว่าธนาคารพาณิชย์ทั่วไป แต่ด้วยปัจจัยข้างต้นก็ทำให้เกษตรกรไม่สามารถพาตนเองออกจากวงจรหนี้สินได้

เส้นทางสู่การสูญเสียที่ดิน

เพราะไม่มีความรู้เกี่ยวกับเงื่อนไขการชำระหนี้สิน ชาวนาบางรายจึงนำเงินไปชำระหนี้สินตามแต่โอกาสที่ตนมี นำไปสู่การผิดนัดชำระหนี้ทำให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น อย่างไรก็ตาม ความผันผวนของราคาผลผลิต ต้นทุน และสภาพธรรมชาติก็เป็นปัจจัยร่วม อาชีพเกษตรกรจึงเป็นอาชีพที่สุ่มเสี่ยงจะชักหน้าไม่ถึงหลัง หากไม่มีการจัดการที่ดีพอ เมื่อไม่มีเงินใช้หนี้ วงจรการสูญเสียที่ดินก็จะเริ่มต้น เมื่อเกิดการผิดนัดชำระหนี้กับเจ้าหนี้ เกษตรกรหรือชาวนามีทางไปอยู่ 4 ทาง

หนึ่ง-ปรับโครงสร้างหนี้กับทางสถาบันการเงิน

สอง-ใช้กลไกของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรเข้ามาแก้ไข แต่ชาวนาจะต้องเป็นสมาชิกก่อน

สาม-ถูกฟ้องร้องดำเนินคดี

สี่-การก่อหนี้นอกระบบเพื่อนำเงินมาใช้หนี้ในระบบ

หนทางที่ 2 ชาวนาจะมีโอกาสครอบครองที่ดินต่อไป ส่วนหนทางแรก แม้จะปรับโครงสร้างหนี้ แต่ก็เหมือนกลับเข้าสู่วงจรเดิม “เกษตรกรบางคนกลัวถูกฟ้องก็ไปขอปรับโครงสร้างคือยอมใช้หนี้ตามที่ธนาคารตั้งเงื่อนไข กลายเป็นสัญญาใหม่ กำหนดดอกเบี้ยให้และต้องใช้หนี้เป็นเวลากี่ปี พอปรับเสร็จ ผิดนัดชำระหนี้ 3 รอบ เขาก็ยึด” ศิวนาถ วรพงษ์ ตัวแทนสภาเครือข่ายองค์กรเกษตรกรแห่งประเทศไทย ให้ข้อมูลกับ TCIJ

เมื่อชำระหนี้ไม่ได้ก็ถูกฟ้อง ครั้นศาลพิพากษาถึงที่สุด หลักทรัพย์ค้ำประกันคือที่ดินของชาวนา หากไม่ไปยังกองทุนหมุนเวียนเพื่อเกษตรกรและผู้ยากจน ซึ่งก็มีความเป็นไปได้ที่ชาวนาจะได้ที่ดินคืนมา แต่มีเงื่อนไขว่าจะต้องเป็นหนี้นอกระบบ ซึ่งได้กล่าวไปตอนต้นแล้วว่า ปัจจุบัน ชาวนาเป็นหนี้ในระบบเป็นส่วนใหญ่ อีกทางหนึ่งคือไปทางกรมบังคับคดีเพื่อขายทอดตลาด ขั้นตอนนี้ยังมีโอกาสที่เจ้าหนี้และลูกหนี้จะกลับมาเจรจากันใหม่ แต่หากฝ่ายเจ้าหนี้ไม่ยินยอม ที่ดินจะถูกขายทอดตลาด

ส่วนการกู้จากเจ้าหนี้นอกระบบ ชาวนามักใช้ที่ดินของตนไปขายฝากหรือจำนองไว้ และนี่เป็นจุดสำคัญอีกจุดหนึ่งที่ทำให้ชาวนาสูญเสียที่ดิน โดยเฉพาะการขายฝาก เพราะหากชาวนาไม่นำเงินมาไถ่ถอนภายในเวลา ที่ดินก็จะกลายเป็นของเจ้าหนี้ ลูกหนี้มีสิทธิ์ซื้อที่ดินคืนเท่านั้น บางกรณีที่เจ้าหนี้ต้องการที่ดินผืนนั้น ก็จะหาวิธีหลบเลี่ยงไม่ยอมรับชำระหนี้  ตรงนี้ อรัญญา ทองน้ำตะโก ผู้อำนวยการสำนักงานบังคับคดีแพ่ง กรุงเทพมหานคร 4 กล่าวว่า ชาวนาสามารถไปติดต่อสำนักงานบังคับคดีเพื่อขอวางทรัพย์ได้ ทางกรมบังคับคดีก็จะทำการแจ้งไปยังกรมที่ดิน ซึ่งจะช่วยป้องกันที่ดินไม่ให้ตกเป็นของเจ้าหนี้ คำถามก็คือมีชาวนาหรือเกษตรกรสักกี่รายที่รู้กระบวนการทางกฎหมายเหล่านี้

หมดที่ดิน ซ้ำหมดตัว

เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนการบังคับคดี ทางกรมฯ ก็จำเป็นต้องว่าไปตามคำพิพากษาของศาล อย่างไรก็ตาม อรัญญา กล่าวว่า

“แต่ระยะเวลาที่กรมฯ ยึดทรัพย์และขายทอดตลาดตรงนี้สามารถผ่อนสั้นผ่อนยาวได้แค่ไหน เมื่อเรายึดแล้ว เราต้องรายงานไปยังผู้มีส่วนได้เสียและรายงานศาลเพื่อขออนุญาตขาย จึงจะเข้าสู่กระบวนการขายทอดตลาด ตรงนี้เราเห็นหลายช่องทางที่รัฐเข้ามาช่วยเหลือได้ เช่น การงดการบังคับคดีหรืองดการขายทอดตลาด แต่คนที่สั่งต้องเป็นศาลหรือเจ้าหนี้ ถ้าเจ้าหนี้ของดการบังคับคดีโดยที่ลูกหนี้ต้องยินยอม กรมฯ ก็จะไม่ขายทอดตลาด การงดการบังคับคดีมีระยะเวลาที่กำหนด ตรงส่วนนี้เป็นเรื่องที่ลูกหนี้ต้องไปคุยกับเจ้าหนี้ จึงมีกองทุนฯ เข้ามาเติมเต็ม ให้มาคุยกับกรมฯ และถ้าเจ้าหนี้ไม่ของด ลูกหนี้สามารถร้องขอศาลให้ใช้ดุลพินิจงดการบังคับคดีให้ได้ ถ้าเห็นว่ากองทุนฯ กำลังยื่นมือเข้ามาช่วย แต่เกษตรกรต้องรีบติดต่อแต่เนิ่นๆ”

หากเจ้าหนี้-ลูกหนี้ไม่สามารถตกลงกันได้และกองทุนฟื้นฟูฯ ก็ไม่สามารถยื่นมือเข้าช่วยได้ทันการณ์ การขายทอดตลาดย่อมเกิดขึ้น แต่มิได้หมายความว่าหนี้สินของชาวนาจะจบสิ้น

กรณีตัวอย่างของจุไรรัตน์ แก้วไกรสร ชาวนาจากจังหวัดฉะเชิงเทรา วัย 76 ปี ที่เป็นหนี้กับธนาคารพาณิชย์แห่งหนึ่ง มูลหนี้ประมาณ 10 ล้านบาท กลับพบว่า ที่ดินกว่า 250 ไร่ไม่สามารถใช้หนี้ก้อนนี้ได้พอ เนื่องจาก ราคาประเมินในการขายทอดตลาดต่ำมาก เมื่อไม่มีเงินใช้หนี้ เกษตรกรจะถูกฟ้องล้มละลายเป็นครั้งที่ 2 เพื่อนำทรัพย์สินอื่นๆ ที่มีมาขายทอดตลาดเพื่อใช้หนี้ต่อไป หากทรัพย์สินนั้นยังไม่เพียงพออีก ก็จะไล่เบี้ยไปยังผู้ค้ำประกัน ซึ่งถ้าเป็นเกษตรกรหรือชาวนาด้วยกัน อาจหมายถึงการสูญเสียที่ดินของผู้ค้ำประกันด้วย

ภาพจาก www.landactionthai.org

สร้างกลไกลใหม่ เปลี่ยนวิธีคิด ตัดวงจรหนี้สิน

ด้าน มนัส วงษ์จันทร์ รักษาการผู้อำนวยการ สำนักจัดการหนี้ของเกษตรกร กองทุนฟื้นฟูฯ มีความเห็นว่า การจะดูแลรักษาที่ดินของเกษตรกรและชาวนาไว้ได้ควรยกเลิกกฎหมายเช่าซื้อและขายฝาก เพราะเป็นกฎหมายที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนมือที่ดินได้ง่ายเกินไป ขณะเดียวกันการคิดอัตราดอกเบี้ยของสถาบันการ เงินที่ปล่อยกู้ให้แก่เกษตรกร ควรมีอัตราที่แตกต่างจากการกู้เพื่อการประกอบธุรกิจอื่น

“ถ้าเกษตรกรไม่สามารถชำระหนี้ได้ตามกำหนดจะทำให้กลายเป็นหนี้เสีย เมื่อเป็นหนี้เสีย อัตราดอกเบี้ยจะเพิ่มขึ้นไปอีก ขณะเดียวกันการคิดอัตราดอกเบี้ยภาคเกษตรกับภาคธุรกิจกลับคิดเท่ากัน แต่เป็นไปได้หรือ ไม่ที่จะคิดอัตราดอกเบี้ยภาคเกษตรกับภาคธุรกิจให้มีความแตกต่างกัน การทำนาต้องใช้ 4-5 เดือนกว่าจะรู้กำไรหรือขาดทุน แต่กู้ทำธุรกิจขายได้รู้เลย แต่อัตราดอกเบี้ยเท่ากัน นี่เป็นความไม่เป็นธรรมจากการกำหนดนโยบาย”

นอกจากนี้ มนัสยังเห็นว่า ควรยกเลิกกฎหมายการยึดทรัพย์และให้ยึดเฉพาะทรัพย์ที่เป็นหลักประกันเท่านั้น เพราะธนาคารผู้ปล่อยกู้ควรต้องแบกรับความเสี่ยงจำนวนหนึ่ง ซึ่งทุกวันนี้ธนาคารไม่มีความเสี่ยงเลย ผิดกับสถาบันการเงินในต่างประเทศที่ต้องแบกรับความเสี่ยงด้วย เมื่อรับจำนองหลักประกันแปลงใด ผู้กู้ไม่สามารถชำระหนี้ได้ก็ให้นำหลักประกันแปลงนั้นขายทอดตลาด และไม่มีสิทธิ์ตามสืบทรัพย์สินอื่นๆ อีก โดยถือเป็นความเสี่ยงของสถาบันการเงินเอง

“ธ.ก.ส.น่าจะมีนโยบายซื้อทรัพย์ของเกษตรกรที่ถูกขายทอดตลาด แล้วให้กองทุนฯ เข้าไปซื้อต่อ แบบนี้น่า จะทำให้มีการผ่องถ่ายความเดือดร้อนไปได้ แต่ถ้าทางเจ้าหนี้ไม่ยอมซื้อก็จะเป็นเรื่องของนายทุนหรือบุคคล ภายนอกเข้าไปซื้อ กองทุนฯ ก็ตามไปซื้อสินทรัพย์คืนลำบาก เพราะเมื่อสินทรัพย์เปลี่ยนมือราคาจะพุ่งขึ้นทันที ทำให้กองทุนฯ ไม่สามารถจัดการได้” มนัส กล่าว

ด้าน ผศ.ดร.เขมรัฐ เถลิงศรี ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า รัฐไม่ควรปล่อยให้การกู้เงินของชาวนาเป็นเรื่องของกลไกตลาดตามลำพัง แต่รัฐควรเป็นผู้ปล่อยกู้ให้เกษตรกรโดยตรงแทนสถาบันการเงิน พร้อมทั้งปรับเปลี่ยนแนวคิดการแปลงทรัพย์สินหรือที่ดินเป็นทุน ไปเป็นการให้ทุนเพื่อรักษาที่ดินแทน

จะเห็นได้ว่า แต่ละจุดของวงจรการสูญเสียที่ดิน ชาวนาตกเป็นเบี้ยล่างตลอดวงจร ถูกบีบจากรายได้ไม่พอรายจ่าย ต้องกู้หนี้ยืมสินโดยขาดความรู้เกี่ยวกับระบบการกู้ยืม ไม่มีความรู้ด้านกฎหมายที่จะปกป้องที่ดินหรือชะลอการสูญเสียที่ดิน เมื่อถูกพิพากษาให้ชดใช้หนี้ ราคาประเมินก็ต่ำมาก จนต้องถูกฟ้องล้มละลายอีกรอบและอาจลุกลามไปยังที่ดินของผู้ค้ำประกัน

ในห้วงเวลาของการปฏิรูปแบบไทยนิยมนี้ การสูญเสียที่ดินของชาวนาไทยอาจถูกผัดผ่อนออกไปได้อีกช่วงสั้นๆ แต่แล้วชาวนาก็คงจะกลับเข้าสู่วงจรอุบาทว์ของการสูญเสียที่ดินต่อไป

ร่วมเป็นแฟนเพจเฟสบุ๊คกับ TCIJ ออนไลน์

www.facebook.com/tcijthai