1. กองทุนที่ดิน

เงินทุนหมุนเวียนจัดซื้อที่ดินเพื่อเกษตรกรของกรมส่งเสริมสหกรณ์

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นต้นมา แนวคิดเรื่องการกระจายการถือครองที่ดินยังคงมีความสำคัญอยู่มากทีเดียง ดังที่ได้มีพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พุทธศักราช 2485 พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2504 และพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 และพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ.2511 โดยมีวัตถุประสงค์ให้รัฐบาลมีอำนาจจัดที่ดินของรัฐเพื่อให้ประชาชนได้มีที่ตั้งเคหสถาน และประกอบอาชีพเป็นหลักแหล่งในที่ดินนั้น โดยจัดตั้งเป็นนิคมสร้างตนเองและนิคมสหกรณ์ ซึ่งอยู่ภายใต้การดูแลของกรมสหกรณ์ที่ดิน กระทรวงพัฒนาการแห่งชาติในขณะนั้น ต่อมา กระทรวงพัฒนาได้ออกระเบียบว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียนจัดซื้อที่ดินของกรมสหกรณ์ที่ดินเพื่อจัดให้แก่เกษตรกรตามวิธีการสหกรณ์ พ.ศ.2512 ซึ่งอาจนับได้ว่า เป็นครั้งแรกๆ ที่แนวคิดและมาตรการด้านเงินกองทุนที่ดินซึ่งจะเป็นเงื่อนไขให้เกษตรกรชาวนาชาวไร่สามารถครอบครองที่ดินทำกินเป็นของตนเองได้นำมาสู่การปฏิบัติขึ้นอย่างชัดเจน

กองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

การเคลื่อนไหวของชาวนาชาวไร่ภายใต้ “สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 รัฐบาลชุดนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้ตั้ง “คณะกรรมการสอบสวนตามคำร้องของราษฎรขอความเป็นธรรมเกี่ยวกับหนี้สิน” (ก.ส.ส.) ขึ้น เพื่อทำหน้าที่ออกไปดำเนินการสอบสวนไกล่เกลี่ยประนอมหนี้แก่เกษตรกรชาวนา ชาวไร่ ที่มีปัญหาความเดือดร้อนหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมเกี่ยวกับหนี้สิน ที่ดิน และกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน และในปี พ.ศ.2518 รัฐบาลชุด ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีมติแต่งตั้งคณะกรรมการกลางช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ (ก.ช.น.) ขึ้นในสำนักนายกรัฐมนตรีแทนคณะกรรมการ ก.ส.ส. และตั้งเป็นสำนักงานคณะกรรมการช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ (สำนักงาน ก.ช.น.) มีฐานะเป็นส่วนงานระดับกองในสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อทำหน้าที่สอบสวนและไกล่เกลี่ยประนอมข้อพิพาทเกี่ยวกับหนี้สินของชาวนาชาวไร่

สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย เป็นพลังสำคัญที่กดดันให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ผ่านร่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 “กองทุนเพื่อจัดหาที่ดินให้กับเกษตรกร” จึงได้ปรากฏในพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในมาตรา 9 ซึ่งระบุให้จัดตั้งกองทุนขึ้นกองทุนหนึ่งเรียกว่า “กองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” ในกระทรวงการคลัง ประกอบด้วยเงินและทรัพย์สินตามมาตรา 10 เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนและใช้จ่ายเพื่อการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งอยู่ภายใต้สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

กองทุนที่ดินและเงินทุนหมุนเวียน

หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ภายหลังการประกาศใช้ พ.ร.บ.ปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 มีการจัดตั้งกองทุนปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมทั้งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียน กองทุนจัดหาที่ดินช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ พ.ศ.2519 ภายใต้การดูแลกำกับโดยนายกรัฐมนตรีและสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (ซึ่งต่อมาในรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ได้เปลี่ยนเป็นคณะกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน (กชก.)) นอกจากนี้ ยังมีกองทุนและกองทุนหมุนที่เกี่ยวข้องอีกจำนวนหนึ่งในสังกัดสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ได้แก่ กองทุนหมุนเวียนเพื่อปลดเปลื้องหนี้สินเกษตรกรที่ยากจน และกองทุนหมุนเวียนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนด้านหนี้สินและที่ดิน

กองทุนจัดหาที่ดินช่วยเหลือชาวนาชาวไร่

นอกจากเงินทุนหมุนเวียนจัดซื้อที่ดินเพื่อเกษตรกรของกรมส่งเสริมสหกรณ์ และ “กองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” ยังมีกองทุนที่ดินอีกเส้นทางหนึ่งคือ กองทุนที่อยู่ภายใต้การดูแลกำกับโดยนายกรัฐมนตรี กล่าวคือ “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียน กองทุนจัดหาที่ดินช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ พ.ศ.2519 ซึ่งเดิมอยู่ที่สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี และต่อมาโอนมายังสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งเงินทุนหมุนเวียนนี้มีวัตถุประสงค์ (ข้อ 4) เพื่อจัดหาที่ดินให้แก่ชาวนาชาวไร่ได้มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง  โดยให้สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเปิดบัญชีไว้ที่กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ที่คลังจังหวัดและที่คลังอำเภอ เรียกว่า “บัญชีเงินทุนหมุนเวียน กองทุนจัดหาที่ดินช่วยเหลือชาวนาชาวไร่”

ในปี 2520 กองทุนฯ ได้มีการแก้ไขเพื่อขยายวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายในการเตรียมอพยพราษฎรไปอยู่ที่ดินจัดสรรนิคมสหกรณ์อ่าวลึก จังหวัดกระบี่ ให้นายกรัฐมนตรีสามารถใช้เงิน “ค่าใช้จ่ายอื่นที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรจ่ายเป็นพิเศษเฉพาะราย” ซึ่งเป็นลักษณะเด่นของกองทุนและกองทุนหมุนเวียนที่อยู่ภายใต้สำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีในระยะต่อๆ มาที่มีลักษณะคล้าย “รถดับเพลิง” ที่รัฐบาลใช้แก้ปัญหาเกษตรกร ชาวนาชาวไร่ ที่ออกมาเดินขบวน ชุมนุมประท้วงในทุกมิติทั้งปัญหาหนี้สิน ที่ดินทำกิน ราคาพืชผลตกต่ำ ฯลฯ

คณะกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน (กชก.)

ในปี พ.ศ.2523 สมัยพลเอก เปรม  ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี  ได้มีคำสั่งให้แต่งตั้งคณะกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน(กชก.) แทนคณะกรรมการช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ (ก.ช.น.) ที่ตั่งขึ้นช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และเปลี่ยนชื่อสำนักงาน ก.ช.น. เป็นสำนักงานกลางช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน (สชก.) เพื่อทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการฯ ในปี พ.ศ.2528 สำนักนายกรัฐมนตรีได้ประกาศใช้ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน พ.ศ. 2528 ซึ่งกำหนดให้มี คณะกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน (กชก.) เพื่อให้ความช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนในด้านที่ดิน หนี้สิน โดยให้มีสำนักงานกลางช่วยเหลือเกษตรกรและแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สกบ.) สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สปน.) ทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการของ กชก.

ในปี พ.ศ.2533 รัฐบาลสมัยพลเอกชาติชาย  ชุณหะวัณ ประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนหมุนเวียนเพื่อปลดเปลื้องหนี้สินเดิมของเกษตรกรที่ยากจน  โดยรัฐบาลได้อนุมัติงบประมาณสำหรับเป็นกองทุนช่วยเหลือ จำนวน 75 ล้านบาท ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายชวน  หลีกภัย  ได้จัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมให้อีกจำนวน 1,390 ล้านบาท และขยายวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือให้กว้างขวางยิ่งขึ้น โดยประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนหมุนเวียนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนด้านหนี้สินและที่ดิน พ.ศ. 2536 เพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินนอกระบบดังกล่าว แต่ผลการดำเนินงานช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนได้ในระดับหนึ่งเท่านั้นคือ ซึ่งปรากฏผลการดำเนินงานโดยรวม คือ ผลการดำเนินงานตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนหมุนเวียนเพื่อปลดเปลื้องหนี้สินเดิมของเกษตรกรที่ยากจน พ.ศ. 2533  ตั้งแต่วันที่ 5 ธันวาคม 2533 (วันที่ระเบียบฯ ใช้บังคับ) ถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2543 สามารถให้ความช่วยเหลือเกษตรกรที่ยากจน จำนวน 706 ราย จำนวนเงินที่อนุมัติให้กู้ 85,205,885 บาท จำนวนที่ดินที่ได้รับการช่วยเหลือเนื้อที่ 12,978 ไร่

ส่วนผลการดำเนินงานตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนหมุนเวียนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนด้านหนี้สินและที่ดิน พ.ศ. 2536  ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2536 (วันที่ระเบียบฯ ใช้บังคับ) ถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2543 กองทุนหมุนเวียนฯ สามารถให้ความช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน จำนวน 12,052 ราย  จำนวนเงินที่อนุมัติให้กู้ 1,590,821,905 บาท  จำนวนที่ดินที่ได้รับการช่วยเหลือเนื้อที่ 13,372 ไร่

กองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน

ในปี พ.ศ. 2545 ได้มีการปฏิรูประบบราชการ โดยรัฐบาลได้ออก พระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตาม พ.ร.บ. ปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 และให้โอนงานช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน ซึ่งสังกัดสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี มาสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงได้มีการปรับปรุงโครงสร้างของ กชก. ใหม่ให้สอดคล้องกับโครงสร้างกระทรวงเกษตรฯ และ กชก.เดิมได้มีมติรวมเงินทุนและกองทุนทั้ง 3 กองทุนเข้าด้วยกัน โดยคณะรัฐมนตรีมีมีติและเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2546 เห็นชอบให้รวมเงินทุน และกองทุนหมุนเวียนเป็นกองทุนเดียว โดยมีชื่อใหม่ว่า "กองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน" และได้ประกาศมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2546

กองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน พ.ศ. 2546 ให้ความช่วยเหลือทั้งด้านหนี้สินและที่ดิน โดยวัตถุประสงค์ดังนี้

1. เพื่อไถ่ถอนที่ดินจากการขายฝาก หรือ จำนอง  ซึ่งสิทธิหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดินจะหลุดเป็นของเจ้าหนี้หรือบุคคลอื่น

2. เพื่อชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืม ซึ่งผู้กู้ยืมได้นำเอกสารสิทธิในที่ดิน เช่น โฉนด หรือ น.ส.3 ก. หรือ น.ส.3 ให้เจ้าหนี้ยึดถือไว้เป็นประกัน และที่ดินนั้น จะหลุดเป็นของเจ้าหนี้หรือบุคคลอื่น

3. เพื่อซื้อคืนที่ดินที่ได้สูญเสียสิทธิหรือกรรมสิทธิ์ไป เนื่องจากการนำที่ดินไปขายฝาก หรือจำนอง หรือการกู้ยืม (นับแต่วันที่สูญเสียสิทธิ หรือ กรรมสิทธิ์ในที่ดินไปไม่เกิน 1 ปี กรณีเกินกว่า 1 ปี แต่ไม่เกิน 3 ปี จะต้องเป็นกรณีที่ผู้กู้ยืมยังทำกินอยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว)

4. เพื่อซื้อที่ดินตามสิทธิแห่งกฎหมายว่าด้วยการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

5. เพื่อเป็นทุนในการประกอบอาชีพของผู้กู้ยืม

ผู้มีสิทธิขอความช่วยเหลือต้องเป็นเกษตรกรที่ยากจน หรือ ผู้ยากจน หรือ บิดามารดา  หรือคู่สมรส หรือ บุตรของเกษตรกรที่ยากจนหรือผู้ยากจน หรือเกษตรกรผู้เช่าที่ดินตามกฎหมายว่าด้วยการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เกษตรกรที่ยากจน หรือ ผู้ยากจนที่เป็นลูกหนี้กองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน

กชก.ได้มีการขยายขอบเขตการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนให้กว้างขวางยิ่งขึ้น โดยมีการออกระเบียบแก้ไขปรับปรุงอีกหลายฉบับเพื่อขยายวงเงินกู้ให้สูงขึ้น การจัดตั้งส่วนภูมิภาค โดยให้มีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน (อชก.) ขึ้นอีก 5 คณะ คือ อชก.ส่วนกลาง อชก.กทม. อชก.เขต อชก.จังหวัด และ อชก.ส่วนอำเภอ รวมทั้งแก้ไขระเบียบ ข้อ 4 ให้เปิดรับหนี้ของเกษตรกรสมาชิกกองทุนฟื้นฟูฯ ที่เป็นหนี้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ฯลฯ

2. ธนาคารที่ดิน

แนวคิดในการจัดตั้งธนาคารที่ดิน

แนวคิดในการจัดตั้งธนาคารที่ดินในประเทศไทยได้ปรากฏชัดเจนขึ้นในปี 2518 โดยได้มีการจัดตั้งกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขึ้นอยู่ภายใต้ความดูแลของกระทรวงการคลัง และมีกองบริการกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขึ้นอยู่กับ ส.ป.ก. ทำหน้าที่บริหารกองทุน โดยมุ่งหวังที่จะขยายเป็นธนาคารที่ดินในอนาคต

ในเดือนพฤษภาคม 2521 จึงมีการจัดตั้งคณะทำงานร่วมระหว่าง ส.ป.ก. กับ ธกส. เพื่อศึกษาลู่ทางในการจัดตั้งธนาคารที่ดิน ผลของการศึกษาเห็นสมควรให้มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นโดยอยู่ร่วมกับ ธกส. และได้นำร่าง พ.ร.บ.เสนอคณะรัฐมนตรี โดยคณะรัฐมนตรีมีมติ เมื่อวันที่ 16 มกราคม 2522 ให้ปรับปรุง ร่าง พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ........และร่าง พ.ร.บ.ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การแกษตร พ.ศ..........ให้สอดคล้องกัน

เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2523 จึงได้มีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาด้านธนาคารที่ดินขึ้น โดยคณะอนุกรรมการได้เสนอแนวทางการจัดตั้งธนาคารที่ดินเป็น 5 รูปแบบคือ

1.จัดตั้งขึ้นใหม่เป็นเอกเทศแบบรัฐวิสาหกิจโดยสมบูรณ์
2.จัดตั้งขึ้นใน ธกส. โดยแบ่งเป็น 2 ลักษณะคือ รวมกับ ธกส. โดยแท้จริงทั้งเงินทุนและค่าใช้จ่าย และตั้งใน ธกส. แบบกึ่งอิสระ จาก ธกส. หรือเป็นส่วนหนึ่งของ ธกส. แต่แบ่งทุนและค่าใช้จ่ายเป็นคนละส่วนกัน
3.จัดตั้งจากกองทุน ส.ป.ก. ในลักษณะกึ่งราชการ กึ่งรัฐวิสาหกิจ
4.จัดตั้งเป็นรูปธรรมนามธรรม (ไม่มีตัวตน) หรือรูปแบบคณะกรรมการโดยมี ส.ป.ก.ทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการ
5.เพิ่มอำนาจหน้าที่ ส.ป.ก.โดยไม่ต้องจัดตั้งอะไรใหม่ เพียงแต่ต้องพิจารณาแก้กฎหมาย และกำหนดนโยบายและมาตรการเสริมขึ้นใหม่

ในวันที่ 15 มิถุนายน 2525 คณะกรรมการพัฒนาชนบทแห่งชาติได้มีมติให้มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นโดยเร็วที่สุด โดยให้อยู่ภายใต้การบริหารงานของ ธกส. โดยให้ดำเนินการทั้งในเขตปฏิรูปที่ดินและนอกเขตปฏิรูปที่ดิน และได้เสนอคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2525 คณะรัฐมนตรีรับหลักการ คณะกรรมการพัฒนาชนบทแห่งชาติจึงได้มอบให้คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นผู้ศึกษา

พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554

ในปี 2554 รัฐบาลในขณะนั้นได้ตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554 เพื่อเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่จัดเก็บรวบรวมข้อมูลที่ดินของหน่วยงานภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเอกชนที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์และจัดซื้อที่ดินจากเอกชนเพื่อนำมาจัดให้เกษตรกร ผู้ยากจน หรือผู้ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ดินได้เช่า เช่าซื้อ หรือเข้าทำประโยชน์และสนับสนุนทางการเงินแก่การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อย่างไรก็ตามแม้สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินจะได้รับเงินงบประมาณประจำปี 2555 มาทั้งสิ้น 775,282,600 บาท แต่ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองทำให้การแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน รวมทั้งการดำเนินงานของสถาบันล่าช้า ขณะที่พระราชกฤษฎีกาฯ ดังกล่าวได้กำหนดเงื่อนไขว่าหากพ้นกำหนดระยะเวลา 5 ปีที่มีผลบังคับใช้ หากยังไม่ดำเนินการจัดตั้งธนาคารที่ดินหรือองค์กรอื่นที่มีวัตถุประสงค์ในลักษณะทำนองเดียวกันกับธนาคารที่ดิน จะต้องยุบเลิกสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินนี้ไปโดยปริยาย