เปิดเส้นทางงบโครงการอาหารกลางวัน ขั้นตอนเบิกจ่ายหลายทอดกว่าจะถึงโรงเรียน เริ่มจาก 5 บาท ก่อนขยับเป็น 11 บาท และ 13 บาท เมื่อสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ แต่ต้องจัดสรรดอกเบี้ยผ่านอปท. ก่อนจะส่งไปให้โรงเรียน เพื่อรวมกับงบที่อปท.ต้องจัดหาเอง แต่ถึงตอนนี้โรงเรียนบางแห่งยังไม่ได้รับเงินทั้งที่เด็กใกล้ปิดเทอมแล้ว เผยถ้าโรงเรียนไหนโชคดีอยู่ในพื้นที่ดีมีความเจริญมาก เทศบาลใหญ่ อบต.ให้ความสนใจ เด็กก็ได้กินอิ่มทุกมื้อ เพราะมีทุนมาสนับสนุน แต่ถ้าเจอพื้นที่งบประมาณน้อยเด็กก็ต้องลำบาก ปลูกผัก เลี้ยงปลากินเอง แถมบางแห่งที่เป็นโรงเรียนประจำ เด็กต้องกิน 3 มื้อก็ต้องจัดสรรกันเองให้เพียงพอ

จากกรณีกระทรวงการคลังเตรียมยึดคืน “งบประเดิม” “กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา” 6,000 ล้านบาท หลังจากตรวจสอบพบการบริหารล้มเหลว ในการแก้ปัญหานักเรียนชั้นประถมศึกษาที่ประสบภาวะทุพโภชนาการ พร้อมทั้งผลักหน้าที่การหาทุนอาหารกลางวันไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ดำเนินการมาแล้วเมื่อ 10 ปีก่อน ทำให้เด็กกว่า 7 ล้านคน ยังขาดสารอาหารที่ควรจะรับตามวัย ขณะที่บริษัทประเมินคุณภาพของกระทรวงการคลังประเมินไม่ผ่านเกณฑ์ถึง 3 ปีซ้อน ทั้งผู้บริหารในสพฐ.ไม่ให้ความสำคัญกับดอกผลที่ออกมา เจ้าหน้าที่ก็ไม่สนใจทำงาน เพราะมองว่าเป็นแค่งานฝาก แถมยังไม่มีความรู้ที่จะจัดการให้เกิดประสิทธิภาพ ด้านสพฐ.เข้าชี้แจงกับกระทรวงการคลัง โดยยืนยันว่าจะปรับปรุงกระบวนการทำงาน โดยหวังว่าจะยื้องบกองทุน 6 พันล้านบาทไว้เหมือนเดิม

ที่มาที่ไป ‘กองทุนโครงการอาหารกลางวัน’

“โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา” เกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ.2495 ก่อนตรา “พระราชบัญญัติกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ.2535” มีสาระสำคัญทั้งสิ้น 17 มาตรา โดยมีนายอานันท์ ปันยารชุน นายกรัฐมนตรี เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ เพื่อกำหนดทิศทางของกองทุน และสนับสนุนส่งเสริมอาหารกลางวันที่มีคุณภาพแก่เด็กไทยวัยประถม อายุเฉลี่ย 6-15 ปี ในโรงเรียนที่จัดการศึกษาภาคบังคับตาม พ.ร.บ.ประถมศึกษา พ.ศ.2523 ทุกสังกัดทั่วประเทศ ซึ่งขาดแคลนอาหารกลางวัน ได้รอดพ้นจากภาวะ “ทุพโภชนาการ” หรือได้รับสารอาหารไม่สมดุลทั้งขาดและเกิน ซึ่งองค์การอนามัยโลกนิยามไว้ว่า “เป็นภัยคุกคามร้ายแรงที่สุดต่อสาธารณสุขของโลก” มีกินอิ่มท้องครบ 5 หมู่ในมื้อกลางวัน โดยจัดตั้งกองทุนขึ้นที่กระทรวงการคลัง

มีทุนประเดิมจากรัฐบาลปีละ 500,000,000 บาท นอกจากนี้ยังมีเงินอุดหนุนจากรัฐบาล หรือที่ได้รับจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี เงินหรือทรัพย์สินอื่นที่มีผู้บริจาค และดอกผลที่เกิดจากกองทุน โดยมีเงื่อนไขว่า “เมื่อสะสมจนครบ 6,000,000,000 บาท ตามที่มาตรา 16 กำหนดไว้ ให้หยุดอุดหนุน” โดยให้คณะกรรมการบริหารกองทุนฯ ที่มีปลัดกระทรวงศึกษาธิการ เป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง เป็นรองประธาน ตลอดจนคณะกรรมการ นำเงินสะสมดังกล่าวไปผลิดอกออกผล ทั้งจากดอกเบี้ยเงินฝากกับสถาบันการเงิน และการซื้อพันธบัตรรัฐบาล เพื่อนำดอกเบี้ยที่ได้มาจัดสรรให้โรงเรียนเพื่อดำเนินโครงการดังกล่าว

เริ่มจาก 5 บาท/คน/วัน ก่อนขยับถึง 13 บาท

ขวบปีแรกของการบริการกองทุน หรือปี พ.ศ.2536 สมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี นายสัมพันธ์ ทองสมัคร เป็น รมว.ศึกษาธิการ กรรมการบริหารกองทุนได้กำหนดให้อุดหนุนอาหารกลางวันแก่เด็กนักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการ และเด็กที่ขาดแคลนอาหารกลางวัน มีอาหารกลางวันที่มีคุณภาพกินวันละ 5 บาทต่อคน ตลอดปีการศึกษา หรือ 200 วัน ก่อนปรับเพิ่มเป็น 6 บาทต่อคน ตลอด 200 วันในปีการศึกษา 2542 ยุครัฐบาลชวน 2 โดยกำหนดให้นักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการทุกคน เข้าร่วมโครงการทั้งหมด หากมีเงินเหลือจึงจัดให้นักเรียนที่ขาดแคลนอาหารกลางวัน จนครบจำนวนเงินอุดหนุน

กระทั่งวันที่ 29 กรกฎาคม 2551 คณะรัฐมนตรีสมัยรัฐบาล นายสมัคร สุนทรเวช จึงมีมติปรับเพิ่มเงินเป็นวันละ 10 บาทต่อคน ก่อนรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จะปรับเพิ่มเติมเงินอุดหนุนเป็นวันละ 13 บาทต่อคน ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 13 พฤษภาคม 2552 และเห็นชอบให้ขยายเงินอุดหนุน สำหรับสนับสนุนอาหารกลางวันแก่นักเรียนประถมศึกษาทุกคน 100 เปอร์เซ็นต์

เส้นทางงบประมาณสู่โรงเรียน

สำหรับเส้นทางของงบประมาณสู่โรงเรียน เมื่อผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันจะถูกส่งมาที่สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ (สปช.) เพื่อจัดส่งไปยังสำนักงานประถมศึกษาจังหวัด ก่อนกระจายต่อให้สำนักงานประถมศึกษาอำเภอจัดต่อให้โรงเรียน

กระทั่งถึงปีงบประมาณ 2544 รัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร กระทรวงศึกษาธิการ จึงถ่ายโอนความรับผิดชอบเรื่อง “งบประมาณอาหารกลางวัน” ไปให้อยู่ในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย ตามพ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) พ.ศ.2542 มาตรา 30 (1) ที่ระบุว่า กำหนดให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการอยู่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เงินอุดหนุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาจึงถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปีงบประมาณ 2544 ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการบริหารงบประมาณตามโครงการถ่ายโอนงาน/กิจกรรม บริการสาธารณะให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประจำปีงบประมาณ 2544

การรับโอนเงิน กรมการปกครองเป็นผู้โอนเงินให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโอนจัดสรรต่อให้กับโรงเรียนเป็นผู้ดำเนินการตามโครงการ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งเป็นผู้ดำเนินการจัดหาอาหารกลางวันให้กับโรงเรียนเอง

ต่อมาปี 2546 กระทรวงศึกษาธิการปฏิรูประบบราชการ สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ กรมสามัญศึกษา และสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จึงถูกยุบรวมกลายเป็น สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) โดย เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (กพฐ.) มีตำแหน่งเป็นกรรมการและเลขานุการ ดังนั้นในปีงบประมาณ 2546 กองทุนดังกล่าวจึงถูกถ่ายโอนกลับมาไว้กับ “สำนักงานโครงการอาหารกลางวัน” สังกัดสำนักนโยบายและแผน สพฐ.

ขณะที่ตัวงบประมาณอาหารกลางวัน เมื่อพ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ ระบุไว้ในมาตรา 30 (4) ว่า ในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ.2544 ให้อปท.มีรายได้เพิ่มขึ้น คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้รัฐบาลไม่น้อยกว่า ร้อยละ 20 และร้อยละ 35 ในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ.2549 ดังนั้นเมื่องบประมาณอยู่ในกำกับดูแลของ อปท.แล้ว ในปีงบประมาณ 2546 จึงเริ่มตั้งและเบิกจ่ายที่กรมการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และจ่ายให้กับโรงเรียนอีกทอดหนึ่ง

ส่วนดอกเบี้ยกว่า 400 ล้านบาท ของกองทุนอาหารกลางวันเดิม ยังคงอุดหนุนให้กับโรงเรียนเช่นเดิม แต่กลุ่มเป้าหมายอยู่ที่เด็กที่มีเด็กประสบภาวะทุพโภชนาการ หรือโรงเรียนประจำ ที่เด็กต้องได้รับอาหารครบ 3 มื้อ ตลอดจนโรงเรียนในสังกัดกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (ตชด.)

ระบุชัดขั้นตอนการใช้งบประมาณ-วิธีจัดหาอาหาร

สำหรับการใช้จ่ายเงิน ในเอกสารของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ระบุว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือภาวะโภชนาการ และนักเรียนที่ไม่มีอาหารกลางวันรับประทาน (นักเรียนขาดแคลน) ดังนั้นโรงเรียนควรนำเงินไปจัดอาหารกลางวัน อาหารเสริม ซึ่งใช้จ่ายในลักษณะดังนี้ 1.ร่ายจ่ายประเภทค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุ 2.รายจ่ายประเภท ค่าครุภัณฑ์ ราคาไม่เกินหน่วยละ 20,000 บาท 3.รายจ่ายประเภท ค่าจ้างบุคคลภายนอก ประกอบอาหาร และ 4.รายจ่ายประเภทค่าครุภัณฑ์ ราคาเกินหน่วยละ 20,000 บาท หรือรายจ่ายประเภทอื่นๆ นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ให้เป็นอำนาจของหัวหน้าหน่วยราชการ

ส่วนวิธีการจัดหาอาหาร กรณีที่โรงเรียนจัดหาอาหารกลางวันเอง สามารถดำเนินการได้หลายวิธี เช่น 1.การจ้างเหมาทำอาหาร ให้ดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม 2.การซื้ออาหารสด อาหารแห้งมาประกอบอาหารเอง ให้ดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และ 3.แจกคูปอง ให้นักเรียนในโครงการอาหารกลางวันนำคูปองไปซื้ออาหาร จากผู้ขายอาหารในโรงเรียน โดยระบุประเภทอาหารที่สามารถแลกได้ และผู้ขายนำคูปองมาขอเบิกเงินกับโรงเรียน

เงินไม่ตกถึงสถานศึกษา เด็กกินตามมีตามเกิด

“ความเข้มข้นของการดำเนินงาน ตลอดจนคุณภาพของอาหารที่เด็กจะได้รับ ขึ้นอยู่กับท้องถิ่นและโรงเรียนเป็นหลัก หากพื้นที่ใดมีความเจริญ เป็นเทศบาลนคร เทศบาลเมือง เด็กนักเรียนก็จะได้รับอาหารที่ดี เพราะสามารถนำงบประมาณจากส่วนอื่น ๆ มาสมทบสนับสนุนได้ แตกต่างกับโรงเรียนที่อยู่ในพื้นที่เล็ก ๆ ซึ่งมีองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) รับผิดชอบ และไม่สามารถหางบประมาณส่วนอื่นมาเสริมได้ เนื่องจากไม่มีแหล่งรายได้ของตนเอง การบริหารจัดการจึงเป็นไปด้วยความขัดสน ยิ่งหากมีบริบทไม่เอื้ออำนวยต่อการเดินทาง เด็กต้องเรียนประจำที่โรงเรียน การกินอยู่จึงไม่ได้มีแค่อาหารเพียง 1 มื้อ หากแต่ต้องมีกินอิ่มท้อง 3 มื้อต่อ 1 วัน ฉะนั้นหากโรงเรียนไม่เข้มแข็ง ท้องถิ่นไม่สนใจใยดี หรือบริหารไม่เป็น ความพอเพียงและคุณค่าของสารอาหารที่เด็กต้องได้รับ ก็จะตามมาเป็นเครื่องหมายคำถาม”

ขณะที่สพฐ.เอง เมื่องานถูกส่งมาอยู่ในการดูแลของสำนักนโยบายและแผน เจ้าหน้าที่ก็จะใส่ใจในเรื่องปากท้องของนักเรียน ก็ต่อเมื่อว่างเว้นจากภารกิจหน้าที่หลัก เพราะเป็นเพียงงานฝาก ไม่ใช่งานประจำที่ได้รับมอบหมาย

ปัญหาเหล่านี้ค่อย ๆ หมักหมมขึ้นเรื่อย ๆ จนบางปีดอกเบี้ยที่ได้จากกองทุนถูกส่งไปไม่ถึงสถานศึกษา โดยเฉพาะปีการศึกษาล่าสุด งบประมาณอาหารกลางวันที่ยังไม่ตกถึงโรงเรียนระดับประถมศึกษา แม้แต่บาทเดียว ทั้งๆ ที่โรงเรียนกำลังจะปิดภาคเรียนที่ 1 เร็ว ๆ นี้แล้ว

รวมคะแนนการดำเนินงาน ไม่ผ่านเกณฑ์ประเมิน

กระทั่ง บริษัท ทริส คอร์ปอเรชั่น จำกัด ในฐานะที่ปรึกษากระทรวงการคลัง ได้รับมอบหมายจากกรมบัญชีกลางให้ประเมินกองทุนต่างๆ ที่มีสถานะเป็นกองทุนหนึ่งในกระทรวงการคลัง จนพบว่ามีถึง 108 กองทุน ไม่ผ่านเกณฑ์การประเมิน ซึ่งหนึ่งในนั้นก็คือ “กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา”

โดยบริษัทผู้เชี่ยวชาญด้านการจัดอันดับเครดิต เเบ่งการประเมินออกเป็น 2 เกณฑ์ คือ ด้านที่ 1 “ผลกระประเมิน” โดยมีเกณฑ์ให้คะแนนผลการดำเนินงาน 4 ด้าน ประกอบด้วย ด้านการเงิน ด้านปฏิบัติการ การสนองประโยชน์ต่อผู้มีส่วนได้เสีย และการบริหารพัฒนาทุนหมุนเวียน ก่อนจะนำคะแนนแต่ละด้านที่ประเมินได้มารวมกัน เพื่อหาคะแนนเฉลี่ยที่กำหนดสูงสุดไว้ 5 คะแนน และผ่านเกณฑ์ที่ 3 คะแนน และด้านที่ 2 "ผลการดำเนินงาน" รายรับ รายจ่าย ของปีงบประมาณนั้นๆ ปรากฏว่า ผลการบริหารจัดการไม่เป็นไปตามเป้าประสงค์ของโครงการ หรือเรียกง่ายๆ ว่า “ไม่ผ่านเกณฑ์ประเมิน” นั่นเอง

เนื่องจากผลการประเมินย้อนหลัง 3 ปี (ประเมินปีต่อปี) คือ ปีงบประมาณ 2552-2554 พบว่า เฉพาะด้านที่ 1 กองทุนดังกล่าวผ่านเกณฑ์การประเมินเพียงครั้งเดียว คือ ปีงบประมาณ 2553 ด้วยคะแนนเฉลี่ย 3.0262  จำแนกเป็น ผลการดำเนินงานด้านการเงิน 1.0000 คะแนน  ผลการดำเนินงานด้านปฏิบัติการ  4.3333 คะแนน การสนองประโยชน์ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย  3.1846 คะแนน และการบริหารพัฒนาทุนหมุนเวียน 2.3715 คะแนน

ส่วนปีงบประมาณ 2552 และ 2554 ได้คะแนนเฉลี่ยต่ำกว่าเกณฑ์ โดยปีงบประมาณ 2552 ได้คะแนนจากการประเมินผลการดำเนินงานด้านการเงิน 3.7950 คะแนน ผลการดำเนินงานด้านปฏิบัติการ 1.8207  คะแนน การสนองประโยชน์ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย 4.6732 คะแนน และการบริหารพัฒนาทุนหมุนเวียน 2.1714 คะแนน  รวมคะแนนเฉลี่ย 2.8540

ขณะที่ปีงบประมาณ 2554 ได้คะแนนจากการประเมินผลการดำเนินงานด้านการเงิน 1.0000 คะแนน  ผลการดำเนินงานด้านปฏิบัติการ 2.1443 คะแนน การสนองประโยชน์ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย  4.1716 คะแนน และการบริหารพัฒนาทุนหมุนเวียน 1.4067 คะแนน เมื่อรวมแล้วการดำเนินงานกองทุนในปีงบประมาณล่าสุดนี้ มีคะแนนเฉลี่ยเพียง 2.1596 เท่านั้น

เงินส่งไม่ถึงมือโรงเรียน จัดการเหลวจ่อถูกยุบ

สำหรับการประเมินรายรับ รายจ่าย ดอกเบี้ยจากกองทุน ในด้านที่ 2 ก็ถูกชำแหละออกมาไม่มีชิ้นดี ไล่เรียงจากปีงบประมาณปี 2552 มีรายได้ 436.96 ล้านบาท แต่รายจ่ายกลับมากถึง 546.30 ล้านบาท จึงมีรายได้ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายถึง 109.34 ล้านบาท

ส่วนปีงบประมาณ 2553 มีรายได้ 405.31 ล้านบาท มีรายจ่ายเพียง 4.72 ล้านบาท ส่งผลให้มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่ายถึง 400.59 ล้านบาท ซึ่งไม่ใช่เรื่องน่าดีใจ เพราะตัวเลขสะท้อนให้เห็นว่า “เงินยังไม่ถูกส่งถึงโรงเรียนเลย”

ล่าสุดปีงบประมาณ 2554 กองทุนซึ่งมีรายได้สูงกว่าปีงบประมาณ 2553 คือ 411.04 ล้านบาท แต่รายจ่ายกลับทะลุเพดาน 482.15 ล้านบาท เท่ากับว่ามีจ่ายมากกว่ารายได้ที่ได้รับ 71.11 ล้านบาท

ฉะนั้นเมื่อนำด้านที่ 1 และ 2 เฉพาะปีงบประมาณ 2554 มาดู ผนวกกับปีงบประมาณ 2555 ซึ่งเงินในกองทุนยังไม่ถูกส่งให้สถานศึกษา “คณะกรรมการประเมินผล” จึงเชิญผู้แทน สพฐ.เข้าพบ เพื่อหารือถึงการคงไว้หรือเรียกเงิน 6,000 ล้านบาทคืน ด้วยการยุบทิ้ง “กองทุนโครงการอาหารกลางวัน” เนื่องจากมีการ บริหารงานล้มเหลว ทั้งนี้จากการเจรจา คณะกรรมการประเมินผล มีความเห็นและตั้งข้อสังเกตเฉพาะปีงบประมาณ 2554 ว่า กองทุนควรวางแผนรองรับการใช้จ่ายเงินงบประมาณประจำปีของกองทุน และติดตามประเมินผลการใช้จ่ายเงินงบประมาณ เพื่อให้การใช้จ่ายดังกล่าวเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด

นอกจากนี้ควรวางแผนรับรองในอนาคต 3-4 ปี เพื่อผลักดันให้ อปท.ดูแลการจ่ายเงินค่าอาหารกลางวันให้นักเรียนอย่างทั่วถึง เนื่องจากทรัพย์สินที่กองทุนสามารถนำมาใช้จ่ายสนับสนุนค่าอาหารกลางวันได้ มีอยู่อย่างจำกัด