จากหน่วยงานที่ตั้งเป้าบริหารคล่องตัวกว่า ‘ระบบราชการ’ หลังรัฐประหาร ‘พลังข้าราชการ’ เตรียมเอาคืน ชี้เงินตอบแทนผู้บริหารแพงเว่อร์ คาดปี 2559 องค์การมหาชนถูกยุบเลิก 7 ย้ายการกำกับดูแล 3 จากทั้งหมด 39 แห่ง หลัง 'ก.พ.ร.' ชง ครม. ชี้ เป็นหลุมดำดูดงบประมาณ 14 ปีใช้เงินไป 126,929 ล้านบาท

ปูด ก.พ.ร. ชงยุบเลิก 7 แห่ง ย้ายการกำกับดูแล 3 แห่ง

เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2558 ที่ผ่านมา มีกระแสข่าวเกี่ยวกับการยุบหน่วยงานศูนย์สร้างสรรค์งานออกแบบ (TCDC) และสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) หรือ สบร. (OKMD) ที่กำกับดูแล TCDC รวมถึงอาจจะกระทบไปถึงองค์กรมหาชนหลายแห่ง ที่สังกัดใน สบร. ทำให้สังคมกลับมาสนใจหน่วยงานที่เรียกว่า ‘องค์การมหาชน’ นี้อีกครั้ง

จากการนำเสนอ รายงานของ ThaiPBS ที่ได้ระบุว่า ตามรายงานผลการดำเนินการตามข้อเสนอของนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 6 ม.ค. 2558 และวันที่ 23 มิ.ย.2558 ตามข้อเสนอเห็นชอบให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) นำเสนอ ครม.พิจารณาให้ความเห็นชอบเกี่ยวกับความจำเป็นในการมีอยู่ขององค์การมหาชนนั้น  ก.พ.ร. ได้ให้ความเห็นชอบถึงผลการทบทวนความจำเป็นในการมีอยู่ขององค์การมหาชน ทั้ง 39 แห่ง โดยเสนอให้ยุบเลิก 3 แห่ง ภายในวันที่ 8 มิถุนายน 2559 ได้แก่ สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (บจธ.), สถาบันวัคซีนแห่งชาติ (สวช.) และ สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (สบพน.) และอีก 4 แห่ง ภายใน เดือน กรกฎาคม 2559 ได้แก่ สำนักงานพัฒนาพิงคนคร, องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน (อพท.), ศูนย์คุณธรรม (ศคธ.) และ สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (สบร.) ส่วนให้คงความเป็นองค์การมหาชนต่อไป และควรย้ายการกำกับดูแลของรัฐมนตรีผู้รักษาการ 3 แห่ง ได้แก่ สำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (สสปน.), สถาบันคุณวุฒิวิชาชีพ (สคช.) และ สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (สคพ.)

นอกจากนี้ ก.พ.ร.มี มติ เมื่อ 16 ก.ค.2558 เห็นชอบผลการพิจารณาทบทวนความจำเป็นและแนวทางการดำเนินการ หาก ครม.มีมติให้ยุบเลิกองค์การมหาชน นั้น ควรกำหนดระยะเวลาการดำเนินการยุบเลิกไม่เกิน 6-8 เดือน โดยให้องค์การมหาชนที่ถูกยุบเลิก ชะลอภารกิจในลักษณะที่ริเริ่มใหม่ และดำเนินการเฉพาะในส่วนที่อาจมีผลกระทบหรือส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้อตกลงต่าง ๆ ตามความจำเป็นเท่านั้น ทั้งนี้ให้เจ้าหน้าที่องค์การมหาชนที่ถูกยุบเลิกได้รับเงินชดเชย ไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายแรงงาน และระเบียบการจ่ายเงินชดเชยกรณีเลิกจ้าง ขององค์การมหาชนและเงินช่วยเหลือ (เยียวยา) และให้คณะกรรมการองค์การมหาชนที่ถูกยุบเลิก ตรวจสอบและชำระบัญชี โอน หรือจำหน่ายทรัพย์สินที่ยังคงเหลืออยู่ จัดการเกี่ยวกับเงินชดเชย และเงินช่วยเหลือ (เยียวยา) จัดทำข้อเสนอการถ่ายโอนกิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้ และงบ ประมาณเสนอ ก.พ.ร. ก่อนเสนอครม.กำหนดวันยุติภารกิจขององค์การมหาชน และบอกเลิกสัญญาจ้าง รวมทั้งยกร่าง พ.ร.ฎ.ยุบเลิกองค์การมหาชน รวมทั้งให้นำเงินคงเหลือจากการชำระบัญชีส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน  และมอบสำนักงาน  ก.พ.ร.เป็นศูนย์กลางประสานข้อมูลด้านบุคคลากรขององค์การมหาชน

อนึ่ง ตลอดเดือน พ.ย. 2558 แม้จะยังไม่มีมติ ครม. ให้ยุบเลิกองค์การมหาชนใด ๆ แต่ในการประชุม ครม. เมื่อวันที่ 24  พ.ย. 2558 ที่ประชุม ครม. เห็นชอบในหลักการร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการส่งเสริมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ พ.ศ. 2556 พ.ศ. .... ตามที่สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีเสนอ (อ่านเพิ่มเติม:  ยกเลิกแล้ว 'ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการส่งเสริมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ พ.ศ. 2556') รวมทั้งความเคลื่อนไหวใน ฟากฝั่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ก็พบว่า ร่างพระราชบัญญัติองค์การมหาชน (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเสร็จแล้ว ก็ได้เข้าสู่ สนช. แล้วเมื่อวันที่ 18 ธ.ค. 2558 ที่ผ่านมา รวมทั้งเมื่อวันที่ เมื่อ วันที่ 21 ธันวาคม 2558 สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้ พิจารณาผลการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับข้อเสนอแนะเพื่อการปฏิรูปของสภาปฏิรูปแห่งชาติ เรื่อง การปฏิรูปองค์การมหาชน ด้วย

‘องค์การมหาชน’ คืออะไร? ทำไมต้องปฏิรูป ?

จาก รายงานของคณะกรรมการศึกษาการเป็นรูปองค์การมหาชน สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เรื่องการปฎิรูปองค์การมหาชน ระบุว่าที่ผ่านมาองค์การมหาชนทั้ง 39 แห่งยังคงดำเนินการอยู่ มีการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อดำเนินการตามภารกิจ โดยข้อมูลจากสำนักงบประมาณระบุว่าตั้งแต่ปีงบประมาณ 2544-2558 ได้ใช้งบประมาณไปแล้วโดยรวม 126,929 ล้านบาท โดยสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน เป็นหน่วยงานที่ใช้งบประมาณสูงสุดถึง 20,884.10 ล้านบาท โดยใช้ในช่วงปีงบประมาณ 2550-2553 ลำดับต่อมาคือ สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ ใช้งบประมาณไป 11,990 ล้านบาท และสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ 11,060 ล้านบาท (ดูเพิ่มเติม: ตารางสรุปภาพรวมงบประมาณขององค์การมหาชน ประจำปี พ.ศ.2544-2558)

สปช. ยังประเมินว่าค่าใช้จ่ายที่ต้องจัดสรรจากงบประมาณแผ่นดินนี้ คาดว่าจะมีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง อันเป็นผลมาจากที่การจัดตั้งองค์การมหาชนในอนาคตมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง  ในขณะที่ยังไม่สามารถยุบเลิกองค์การมหาชนที่จัดตั้งแล้วได้ โดยปัจจุบันองค์การมหาชนทั้ง 39 แห่ง (ณ เดือนธันวาคม 2558) แบ่งออกเป็น 3 กลุ่มคือ กลุ่มที่ 1 องค์การมหาชนที่ทำหน้าที่พัฒนาและดำเนินการตามนโยบายสำคัญของรัฐเฉพาะด้าน ให้เกิดผลในทางปฏิบัติภายใต้ระยะเวลาจำกัด ซึ่งต้องการผู้บริหารที่มีความสามารถสูงในการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ การบริหารเครือข่ายหรือการบริหารองค์กรที่มีสาขา ทั้งในระดับประเทศและระหว่างประเทศจำนวน 6 แห่งได้แก่ 1. องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน 2. สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ 3. สำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ 4. ศูนย์ส่งเสริมศิลปาชีพระหว่างประเทศ 5. สถาบันวิจัยและพัฒนาพื้นที่สูง และ 6. สำนักงานพัฒนาพิงคนคร

กลุ่มที่ 2 องค์การมหาชนที่ทำหน้าที่บริการที่ใช้เทคนิควิชาการเฉพาะด้านหรือสหวิทยาการ  องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้บริการที่ใช้วิชาชีพระดับสูง ซับซ้อน หรือเป็นงานศึกษาวิจัยด้านวิทยาศาสตร์ ที่มีเป้าหมายในการริเริ่มหรือสร้างนวัตกรรมที่จำเป็นต้องใช้ผู้มีความรู้ ความสามารถเฉพาะ และความสามารถในการบริหารองค์กรที่มีกิจกรรมหลากหลาย มีขอบเขตการทำงานครอบคลุมในระดับประเทศหรือต้องดำเนินกิจกรรมเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ โดยการร่วมมือกับต่างประเทศ จำนวน 19 แห่งได้แก่ 1. สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ 2. ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร 3. สำนักงานรองรับมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา 4. สำนักงานพัฒนาการวิจัยการเกษตร 5. สำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ 6. สถาบันวิจัยอัญมณีและเครื่องประดับ 7. สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ 8. สถาบันเทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ 9. สำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจจากฐานชีวภาพ 10. องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก 11. สถาบันวิจัยแสงซินโครตรอน 12. สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร 13. สถาบันวิจัยดาราศาสตร์แห่งชาติ 14. สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ 15. สถาบันรับรองคุณภาพสถานพยาบาล 16. สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ 17. สำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ 18. สำนักงานรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ และ 19. ศูนย์ความเป็นเลิศด้านชีววิทยาศาสตร์

และ กลุ่มที่ 3 องค์การมหาชนที่ทำหน้าที่บริการสาธารณะทั่วไป องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้ดำเนินงานศึกษาวิจัยทั่วไป งานบริการทั่วไป งานปกติประจำ หรืองานให้บริการแก่กลุ่มลูกค้า/ผู้รับบริการเฉพาะ ครอบคลุมในขอบเขตจำกัด ให้ผู้มีความรู้ความสามารถในการบริหารองค์กรขนาดเล็กมีธุรกรรมไม่หลากหลาย จำนวน 14 แห่ง ได้แก่ 1. โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ 2. โรงพยาบาลบ้านแพ้ว 3. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน 4. สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน 5. สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา 6. สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน 7. สำนักงานพิพิธภัณฑ์เกษตรเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว 8. หอภาพยนตร์ 9. ศูนย์คุณธรรม 10. สถาบันคุณวุฒิวิชาชีพ 11. สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน 12. สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย 13. สถาบันวัคซีนแห่งชาติ และ 14. สถาบันส่งเสริมความปลอดภัยอาชีวอนามัยและสภาพแวดล้อมในการทำงาน

โดยจากรายงานของ สปช. ระบุว่าตามหลักการในการจัดตั้งองค์การมหาชนตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ซึ่งคาดหวังว่า องค์กรภาครัฐประเภทองค์การมหาชนจะเป็นองค์กรภาครัฐอีกประเภทหนึ่งที่เป็นทางเลือกในการบริการสาธารณะทั่วไปอย่างคล่องตัว ไม่แสวงหากำไร ไม่ต้องยึดติดระเบียบที่ยุ่งยากของระเบียบราชการ สามารถดำเนินงานอย่างสร้างสรรค์ มีประสิทธิภาพ สามารถพัฒนาคุณภาพบริการให้สูงขึ้น และสามารถพัฒนานวัตกรรมทั้งทางด้านการบริหารงาน และการให้บริการด้านต่าง ๆ อย่างคล่องตัวมากขึ้น ซึ่งแนวคิดนี้เป็นทางเลือกในการให้บริการสาธารณะในหลายประเทศ เพื่อที่จะช่วยแก้ไขปัญหาการให้บริการสาธารณะหลายประเภทที่ยังต้องบริหารงานภายใต้ระเบียบราชการที่เข้มงวด

ฤาเป็นช่องทางการเมือง-เครื่องมือ-ผลประโยชน์ ?

แต่กระนั้น  ในช่วงกว่าทศวรรษที่มีการจัดตั้งองค์การมหาชนมานั้น พบว่าผลการดำเนินงานและการจัดตั้งองค์การมหาชนที่เป็นปัญหามีดังเช่น พ.ร.บ.องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ให้อำนาจ ครม.ในการจัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกา แต่ในทางกลับกัน กลายเป็นเครื่องมือให้นักการเมืองจัดตั้งองค์การมหาชนที่ไม่จำเป็น  มีการใช้อิทธิพลทางการเมืองแทรกแซง โดยเฉพาะเรื่องงบประมาณ การแต่งตั้งกรรมการบริหาร ที่ปรึกษา ทั้งยังเป็นช่องทางในการแทรกแซงทางการเมือง ในการดำเนินงานขององค์การมหาชนบางแห่งในบางยุคบางสมัย และมักมีการปรับเปลี่ยนนโยบายไปตามรัฐมนตรีที่กำกับ ขณะที่ปัญหาการปฏิบัติงาน  พบว่ามักจะเป็นไปตามความต้องการทางการเมือง  นอกจากนี้ในด้านการคัดเลือก สรรหา และแต่งตั้งบุคลากร  มีการใช้ระบบอุปถัมภ์ มีการเล่นพรรคเล่นพวก ระบบการประเมินผลเจ้าหน้าที่บางแห่งยังไม่โปร่งใส มีระบบพรรคพวก ใช้ระบบการประเมินผลการทำงานเป็นเครื่องมือในการกลั่นแกล้งฝ่ายตรงข้าม

ในด้านการบริหารงบประมาณ  รายงานของ สปช. ระบุว่ามีการใช้งบประมาณฟุ่มเฟือย ไม่สามารถวัดความคุ้มค่าได้  เช่น สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ และสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา รวมทั้งประเด็นการมีงบประมาณเหลือจ่าย สามารถเก็บสะสมไว้เป็นรายได้ขององค์การมหาชนนั้น เมื่อถึงสิ้นปีงบประมาณก็จะเก็บสะสมงบประมาณเหลือจ่ายดังกล่าวเป็นรายได้  บางแห่งนำเงินงบประมาณเหลือจ่ายไปจ่ายเป็นโบนัสแก่ผู้ปฏิบัติงาน

ซึ่งในด้านการบริหารนั้น รายงานของ สปช. ยังระบุว่าองค์การมหาชนบางแห่งใช้ความคล่องตัวและความสามารถ กำหนดกฎระเบียบเองได้ ส่งผลให้นำไปใช้ในทิศทางที่ผิด เช่น ระบบบริหารงานบุคคล เงินเดือน ประโยชน์ตอบแทน โบนัส ที่สูงกว่าหน่วยงานของรัฐ การกำหนดตำแหน่งระดับสูงมากเกินความจำเป็น การใช้จ่ายงบประมาณไม่คุ้มค่า แพงกว่าส่วนราชการ  เพราะไม่มีมาตรฐานในการจัดซื้อจัดจ้าง เกิดปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบ

นอกจากนี้ในประเด็นค่าตอบแทนผู้บริหารองค์กรมหาชนนั้น  หลายฝ่ายโจมตีว่าจ่าย 'สูงเกินไป' (อ่านเพิ่มเติม 'จับตา: ค่าตอบแทนผู้อำนวยการองค์การมหาชน') โดยจากรายงานของ สปช. ก็ได้เสนอให้กำหนดค่าตอบแทนใหม่ สำหรับเงินเดือน-ค่าตอบแทนอื่นของผู้บริหารสูงสุด ให้เทียบเท่าอธิบดี ให้ขั้นต่ำอยู่ที่ 85,000 บาท และขั้นสูงอยู่ที่ 100,000 บาท เป็นต้น

'ก.พ.ร.' ชี้ เป็นหลุมดำดูดงบ ไม่สามารถตรวจสอบเหมือนระบบราชการ

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ หรือ ก.พ.ร. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ประเมินผลองค์การมหาชนต่าง ๆ โดยตรง ก็ได้วิพากษ์วิจารณ์องค์การมหาชนมานี้โดยตลอด  โดยเมื่อปี 2556 นายชัยณรงค์ อินทรมีทรัพย์ คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ในขณะนั้น ได้ออกมาระบุว่า วัตถุประสงค์หลักของการตั้งองค์การมหาชนก็เพื่อให้เกิดความคล่องตัวมากขึ้นกว่าระบบราชการ  โดยกำหนดให้คณะกรรมการบริหารไม่ตกอยู่ภายใต้อำนาจทางการเมือง แต่จากการประเมินผลการปฏิบัติงานขององค์การมหาชน  พบว่าการประเมินการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล มีผลออกมาไม่ค่อยดีนัก ซึ่งอาจมาจากความไม่เข้าใจในหลาย ๆ เรื่อง เช่น บอร์ดไม่บริหารงานอย่างจริงจัง เวลาประชุมก็นั่งฟังเฉย ๆ สุดท้ายการบริหารงานจริง ๆ จึงกลายเป็นตัวเลขาธิการหรือผู้อำนวยการ  จนมีการชี้นำไปทางที่ผิด เช่น กฎหมายบอกให้ทำอย่างนี้ แต่กลับเลี่ยงบาลีไปทำอย่างอื่นแทน โดยที่บอร์ดไม่รู้เรื่อง เพราะไม่ได้เอาใจใส่ตั้งแต่แรก

นอกจากนี้ ยังพบว่าการบริหารจัดการไม่โปร่งใส ทั้งภายนอกและภายใน หรือแม้กระทั่งเรื่องของประสิทธิภาพประสิทธิผลที่ควรเป็น ไม่สมน้ำสมเนื้อกับงบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้มาตลอดระยะเวลา 10 กว่าปี ประมาณ 1 แสนกว่าล้านบาท ซึ่งขณะนี้ถือว่าน่ากลัวมาก เพราะแต่ละแห่งได้รับงบประมาณ 700-3,000 ล้านบาทแล้ว ทั้ง ๆ มีคนแค่ 50-200 คนเท่านั้น และแต่ละแห่งก็มีระดับรองฯ ผู้ช่วยฯ และที่ปรึกษา อีกประมาณ 3-4 คน ซึ่งเงินเดือนสูงมาก บางแห่งสูงถึง 3 แสนบาทต่อเดือน จึงกลายเป็นว่าได้งบประมาณมาก็นำไปใช้เพื่อจ้างคนเหล่านี้เสียหมด อย่างไรก็ตาม โดยในขณะนั้น นายชัยณรงค์ มีความเห็นว่าควรจะมีการสังคายนาเจตนารมณ์ขององค์การมหาชนกันใหม่   ไม่เช่นนั้นจะกลายเป็นหลุมดำที่ดูดเงินงบประมาณจำนวนมาก  โดยที่ไม่สามารถตรวจสอบได้เหมือนระบบราชการ  อีกทั้งไม่มีกฎหมายควบคุมที่เข้มงวด

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

จับตา: “ค่าตอบแทนผู้อำนวยการองค์การมหาชน"