จากรายงานวิจัยเรื่อง 'รูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาไทย ระหว่าง พ.ศ. 2518-2539'  โดย ธีรภัทร เสรีรังสรรค์ ด้วยเงินทุนสนับสนุนของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เผยแพร่เมื่อปี 2541 ที่ได้ศึกษาถึงลักษณะความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาลในช่วงระยะเวลา 20 ปีเศษดังกล่าว และศึกษาปัจจัยที่ทำให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล รวมถึงทัศนคติของกลุ่มบุคคลสำคัญที่มีต่อรูปแบบรัฐบาล  ศึกษาเปรียบเทียบที่มาและการล่มสลายของรัฐบาลแต่ละรูปแบบภายใต้ระบอบการเมืองที่มีความแตกต่างกัน รวมทั้งที่มาและองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีในแต่ละรัฐบาล

โดยงานวิจัยชิ้นนี้ ศึกษาเริ่มจากรัฐบาลของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช จนถึง รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา มีการสำรวจทัศนคติของกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองไทย โดยเฉพาะกลุ่มสมาชิกผู้แทนสภาผู้แทนราษฎร กลุ่มสมาชิกวุฒิสภา นักวิชาการ ข้าราชการประจำระดับสูง รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิอื่น ๆ ประมาณ 100 คน โดยผลวิจัยมีข้อค้นพบสำคัญดังนี้

เปรียบเทียบรัฐบาล 3 รูปแบบ

ประการแรก ในเรื่องของลักษณะความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล พบว่ามีรูปแบบรัฐบาลที่มีลักษณะแตกต่างกันเป็น 3 รูปแบบคือ รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการอำนาจนิยม, รูปแบบกึ่งประชาธิปไตย (หรือประชาธิปไตยครึ่งใบ) และรูปแบบประชาธิปไตย รัฐบาลรูปแบบเผด็จการอำนาจนิยม มักเป็นรัฐบาลที่เกิดขึ้นภายหลังการทำรัฐประหารยึดอำนาจปกครองประเทศ จากนั้นคณะผู้ยึดอำนาจจึงมอบหมายให้บุคคลซึ่งอาจเป็นทหารหรือพลเรือนทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลต่อไป รัฐบาลรูปแบบนี้มักประกอบด้วยข้าราชการหรืออดีตข้าราชการทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรี

รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย เป็นรัฐบาลที่มุ่งประนีประนอมทางการเมืองระหว่างพลังอำนาจของกลุ่มข้าราชการประจำกับกลุ่มนักการเมืองซึ่งมีฐานอิงอยู่กับประชาชน รัฐบาลรูปแบบนี้จึงเกิดจากการอาศัยความชอบธรรมจากประชาชนโดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งตามวิถีประชาธิปไตยส่วนหนึ่ง กับกระบวนการของระบอบเผด็จการอำนาจนิยมอีกส่วนหนึ่ง อาทิ การแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา และการให้อำนาจแก่วุฒิสภาให้มากกว่าหรือทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนั้นยังเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้อีกด้วย รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยนี้จึงมีองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของข้าราชการประจำส่วนหนึ่ง มาประกอบกับตัวแทนของพรรคการเมืองที่เข้าร่วมในรัฐบาลผสมอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรในสังกัดมาร่วมกันใช้อำนาจทางการเมืองในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยอาศัยการสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลเป็นเสียงส่วนใหญ่และการสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นตัวแทนพลังฝ่ายข้าราชการ อย่างไรก็ตาม คณะรัฐมนตรีที่จัดตั้งขึ้นในช่วงท้าย ๆ ของระบอบกึ่งประชาธิปไตย อำนาจของฝ่ายพรรคการเมืองมีสูงขึ้นตามลำดับ ในขณะที่อำนาจของฝ่ายข้าราชการประจำหรือวุฒิสภาก็ลดลงไปตามลำดับเช่นกัน

รัฐบาลรูปแบบประชาธิปไตย  คือรัฐบาลผสมที่เกิดจากการรวมตัวของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรแข่งขันกันจัดตั้งรัฐบาล ฝ่ายใดที่สามารถรวมเสียงข้างมากได้ในสภาย่อมสามารถจัดตั้งรัฐบาลโดยมักให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ดังนั้นองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรีจึงเป็นไปตามสัดส่วนของจำนวน ส.ส. ของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และเสถียรภาพของรัฐบาลผสมมักขึ้นอยู่กับปัจจัยของพรรคการเมืองที่ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลเป็นปัจจัยหลัก ส่วนการตรวจสอบถ่วงดุลของพรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภาเป็นปัจจัยรอง

ประชาธิปไตยครึ่งใบ ข้าราชการมีอิทธิพลมาก-น้อยขึ้นกับใครเป็นนายก

ประการที่สอง ในเรื่องของปัจจัยที่ทำให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล พบว่ามีปัจจัยสำคัญ 4 ประการ คือ 1. รัฐธรรมนูญ 2. อิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะฝ่ายทหาร 3. บทบาทของพรรคการเมือง และ 4. ประสิทธิภาพประสิทธิผลในการบริหารงานของรัฐบาล กล่าวคือ รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลที่แตกต่างกัน เพราะมีที่มาแตกต่างกัน รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญที่มีที่มาจากการทำรัฐประหาร คณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจการปกครองประเทศย่อมเป็นผู้กำหนดสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ โดยมักกำหนดให้มีสภาเดียวมาจากการแต่งตั้งทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติและคอยสนับสนุนฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล  ส่วนรัฐบาลก็มักมีที่มาจากการกำหนดของคณะผู้ยึดอำนาจเป็นสำคัญ

รัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลกึ่งประชาธิปไตย ก็มักกำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมี 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรีและกำหนดให้ประธานวุฒิสภาดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา อำนาจหน้าที่และบทบาทของวุฒิสภามีมากกว่าหรือทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลแบบกึ่งประชาธิปไตย ก็คือการเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ สำหรับรัฐธรรมนูญที่กำหนดรูปแบบรัฐบาลแบบประชาธิปไตย ก็กำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมี 2 สภาเช่นกัน แต่สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจหน้าที่และบทบาทเหนือกว่าวุฒิสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา และนายกรัฐมนตรี จะต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น

ในด้านอิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะฝ่ายทหาร จะเห็นได้ชัดว่ารัฐบาลแบบเผด็จการอำนาจนิยม มักจะอยู่ภายใต้การครอบงำของฝ่ายข้าราชการทหาร ซึ่งอาศัยรัฐธรรมนูญและวุฒิสภาเป็นปัจจัยในการครอบงำ เช่นเดียวกับรัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย อย่างไรก็ตามอิทธิพลทางการเมืองของฝ่ายข้าราชการทหารจะมีมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นสำคัญ รวมทั้งเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีกับคณะทหารที่ให้การสนับสนุน

ส่วนรัฐบาลแบบประชาธิปไตยนั้น  อิทธิพลของฝ่ายข้าราชการทหารแม้จะมีอยู่บ้างแต่ก็ค่อนข้างลดน้อยลงตามลำดับ โดยเฉพาะในรัฐบาลประชาธิปไตยช่วงหลัง ๆ ส่วนบทบาทของพรรคการเมือง ก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยหนึ่งที่กำหนดความแตกต่างของรูปแบบรัฐบาล หากเป็นรัฐบาลประชาธิปไตย พรรคการเมืองย่อมมีบทบาทสูงในการกำหนดรัฐบาล โดยเฉพาะตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่าง ๆ หากเป็นรัฐบาลแบบกึ่งประชาธิปไตย บทบาทของพรรคการเมืองย่อมลดระดับลงในระดับหนึ่ง โดยต้องยอมให้ฝ่ายข้าราชการประจำได้เข้ามามีส่วนในการกำหนดรูปแบบรัฐบาล และสามารถกำหนดสัดส่วนของรัฐมนตรีได้จำนวนหนึ่ง สำหรับรัฐบาลแบบเผด็จการอำนาจนิยม พรรคการเมืองย่อมมีบทบาทน้อยที่สุดหรือแทบไม่มีเลยในการกำหนดรูปแบบรัฐบาลหรือองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี

ชนชั้นนำทางการเมือง เอาประชาธิปไตยหรือไม่?

ประการที่สาม การสำรวจทัศนคติของกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองที่มีต่อรูปแบบรัฐบาล โดยการสำรวจกลุ่มสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร กลุ่มสมาชิกวุฒิสภา และกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิอื่น ๆ ปรากฏผลวิเคราะห์ว่าทุกกลุ่มมีทัศนคติโน้มเอียงไปในแนวทางประชาธิปไตยอยู่ในระดับค่อนข้างสูง

และ ประการที่สี่ ข้อเสนอแนะรูปแบบรัฐบาลที่เหมาะสมและควรเป็นในระบบรัฐสภาของไทยในอนาคต โดยอาศัยการสอบถามความคิดเห็นกลุ่มบุคคลชั้นนำทางการเมืองกลุ่มเดียวกัน ได้ข้อสรุปที่สำคัญ คือ ทัศนคติของบุคคลชั้นนำทางการเมืองส่วนใหญ่ที่มีต่อรูปแบบรัฐบาลที่เหมาะสม มีความสอดคล้องกับบทบัญญัติหรือกลไกที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐบาลแบบประชาธิปไตย โดยเห็นด้วยกับการที่นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยมาจาก ส.ส. ที่มาจากระบบเขตเดียวคนเดียว เสียงข้างมากสูงสุดรอบเดียว (The First Past the Post) หรือ  มาจาก ส.ส. ในระบบบัญชีรายของพรรคการเมืองทางใดทางหนึ่งก็ได้ ความเห็นนี้เช่นเดียวกับตำแหน่งรัฐมนตรีในรัฐบาลด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ทัศนคติส่วนใหญ่เห็นด้วยกับการกำหนดให้รัฐมนตรีที่มาจาก ส.ส. ต้องลาออกจากตำแหน่ง ส.ส. ด้วย และประเด็นที่มีความคิดเห็นไปในทำนองเดียวกัน คือ ทัศนคติส่วนใหญ่ยังคงเห็นชอบกับลักษณะของการจัดการความสัมพันธ์ในด้านการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารให้คงเดิม กล่าวคือฝ่ายบริหารสามารถยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ ขณะเดียวกันสภาผู้แทนราษฎรโดยพรรคการเมืองฝ่ายค้านก็สามารถเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารได้เช่นกัน รวมทั้งเห็นด้วยกับการกำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี อาทิ ความรู้ขั้นต่ำหรือประสบการณ์บางประการ เป็นต้น นอกจากนั้น การเลือกพรรคการเมืองเข้าร่วมในรัฐบาลผสม ควรพิจารณาจากอุดมการณ์ทางการเมือง และนโยบายของพรรคการเมืองเป็นหลักมากกว่าการพิจารณาด้านผลประโยชน์ทางการเมือง หรือความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างผู้นำพรรคการเมือง

การเมืองไทย : พลังข้าราชการ VS พลังนักการเมือง

นอกจากนี้ในรายงานวิจัยฯ ยังระบุว่ารูปแบบการปกครองในระบบรัฐสภาไทยตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปมาระหว่างเผด็จการหรือคณาธิปไตยกับประชาธิปไตย และกึ่งประชาธิปไตย ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับพลังของประชาธิปไตยที่มาจากการเมืองและประชาชน กับพลังของข้าราชการประจำหรือเรียกว่าพลัง 'อำมาตยาธิปไตย' ในยุคสมัยที่พลังประชาธิปไตยกล้าแข็ง ข้าราชการประจำไม่สามารถดำรงตำแหน่งทางการเมืองควบคู่ไปด้วย ไม่ว่าจะเป็นตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และสมาชิกรัฐสภา แต่ในยุคที่พลังข้าราชการกล้าแข็ง ข้าราชการประจำก็สามารถดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ ได้ ในสภาวการณ์เช่นนี้ข้าราชการประจำก็จะสามารถครอบงำการเมืองได้ เท่ากับในรูปแบบเผด็จการยึดครองการบริหารราชการแผ่นดิน

ตั้งแต่ปี 2475-2539  มีบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 21 คน มีการจัดตั้งรัฐบาลบริหารแผ่นดิน 51 ชุด (จนถึงรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา) เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาและเหตุการณ์ต่าง ๆ ทางการเมือง รวมทั้งความเป็นไปทางประวัติศาสตร์แล้ว สามารถจำแนกรัฐบาลที่เข้าบริหารประเทศเป็น 3 รูปแบบได้แก่

รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการจำนวน 17 ชุด  รัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย 16 ชุด  และรัฐบาลแบบประชาธิปไตย 19 ชุด โดยเฉลี่ยแล้วจำนวนนายกรัฐมนตรีจะมีช่วงระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งคนละ 36 เดือน ส่วนอายุเฉลี่ยของรัฐบาลอยู่ที่ 14.8 เดือน หากนับตามอายุไขเฉลี่ยของรัฐบาลในแต่ละรูปแบบการปกครองนั้นพบว่า  รัฐบาลในรูปแบบเผด็จการอยู่ในอำนาจรวมระยะเวลา 31 ปี 1 เดือน หรือคิดเป็นร้อยละ 49.34 ของการปกครองประเทศในระบบรัฐสภาไทย ส่วนรัฐบาลในรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยอยู่ในอำนาจรวมระยะเวลา 19 ปี 4 เดือน คิดเป็นร้อยละ 30.69  และรัฐบาลในรูปแบบประชาธิปไตยมีระยะเวลาอยู่ในอำนาจเพียง 12 ปี 7 เดือน หรือคิดเป็นร้อยละ 11.42 เท่านั้น

พลังของข้าราชการประจำได้ครอบงำการปกครองประเทศมานับตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา จนกระทั่งมาถึงรัฐบาลจากการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยเมื่อวันที่ 26 ม.ค. 2518  ซึ่งในการเลือกตั้งสมัยนั้น พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้มีโอกาสร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลขึ้นบริหารประเทศจำนวน 4 ชุด ซึ่งคณะรัฐมนตรีส่วนใหญ่จะมาจากนักธุรกิจและบุคคลอาชีพอื่น ๆ จำนวนมาก เนื่องจากไม่เปิดโอกาสให้ข้าราชการประจำเข้าดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 รัฐบาลช่วงนั้นจึงมีประชาธิปไตยอย่างเต็มที่ จากนั้นในช่วงสองทศวรรษต่อมา ข้าราชการประจำได้เข้าไปมีบทบาททางการเมืองอีกครั้งหนึ่งในคณะรัฐมนตรีชุดที่ 39 ซึ่งมีนายธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐบาลชุดที่ 40-41 สมัยพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นหัวหน้ารัฐบาล และในรัฐบาลชุดที่ 42 ของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ก่อนที่บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 จะสิ้นสุดลง รวมทั้งการเข้ามามีบทบาททางการเมืองอีกครั้งในสมัยรัฐบาลชุดที่ 47 ของนายอานันท์ ปันยารชุน

หมายเหตุ:
1. รัฐบาลทหารเผด็จการ  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 9-10 ชุดที่ 21-25 ชุดที่ 28-30 ชุดที่ 32 และชุดที่ 40
2. รัฐบาลพลเรือนเผด็จการ  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 19-20 ชุดที่ 27 ชุดที่ 39 และชุดที่ 47
3. รัฐบาลทหารกึ่งประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 4-8 ชุดที่ 26 ชุดที่ 31 ชุดที่ 41-44 และชุดที่ 48
4. รัฐบาลพลเรือนกึ่งประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 1-3 และชุดที่ 49
5. รัฐบาลทหารประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 17-18 และชุดที่ 45-46
6. รัฐบาลพลเรือนประชาธิปไตย  ประกอบด้วยรัฐบาลชุดที่ 11-16 ชุดที่ 33-38 และชุดที่ 50-51
7. ในรัฐบาลชุดที่ 41 ที่มีพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้มีการปรับปรุงคณะรัฐมนตรีหนึ่งครั้ง และในสมัยรัฐบาลชุดที่ 42 ซึ่งมีพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้มีการปรับปรุงคณะ รัฐมนตรีสองครั้ง แต่ในรัฐบาลทั้งสองชุด นายกรัฐมนตรีไม่ได้ลาออกหรือมีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีขึ้นใหม่ โดยทางการแล้วไม่ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงคณะรัฐบาลแต่อย่างใด
8. การคำนวณนี้ครอบคลุมถึงรัฐบาลชุดที่ 51 ซึ่งนายบรรหาร ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้น ไม่รวมรัฐบาลชุดที่ 52-53 ที่มีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 25 พ.ย. 2539 และนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 9 พ.ย. 2540

ปัจจัยที่นำไปสู่รูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาไทยระหว่างปี 2518-2539

ในงานวิจัยระบุว่า เวลากว่าสองทศวรรษนับตั้งแต่ปี 2518-2539 ได้มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านการเมืองการปกครองของประเทศอย่างมากมาย โดยในช่วงเวลาดังกล่าวมีนายกรัฐมนตรีบริหารประเทศ 12 คน มีรัฐบาลบริหารราชการแผ่นดิน 17 คณะ โดยในช่วงนั้นนายกรัฐมนตรีหนึ่งคนจะมีระยะเวลาบริหารประเทศเฉลี่ย 20 เดือน (1 ปี 8 เดือน) และรัฐบาลคณะหนึ่งมีระยะเวลาบริหารราชการแผ่นดินเฉลี่ย 14 เดือน (1 ปี 2 เดือน) ช่วงระยะเวลา 20 ปีเศษนั้น ประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองประเทศจำนวนถึง 6 ฉบับ มีการรัฐประหารจำนวน 6 ครั้ง โดยจำนวนนี้เป็นการรัฐประหารที่ประสบผลสำเร็จ 3 ครั้งและไม่ประสบผลสำเร็จ 3 ครั้ง ซึ่งการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในช่วงเวลานั้นไทยมีการปกครอง 3 รูปแบบคือ 1.รูปแบบเผด็จการ 2.รูปแบบประชาธิปไตย และ 3.รูปแบบกึ่งประชาธิปไตย

โดยในระยะเวลาดังกล่าว ประเทศไทยมีรัฐบาลเผด็จการปกครองเป็นเวลาถึง 3 ปี 6 เดือน มีรัฐบาลเผด็จการทหารและ พลเรือนบริหารประเทศจำนวน 3 คณะ ได้แก่รัฐบาลของนายธานินทร์ กรัยวิเชียร รัฐบาลของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ และรัฐบาลของนายอานันท์ ปันยารชุน (สมัยแรก) เฉลี่ยแล้วมีเวลาในการปกครองประเทศคณะละ 1 ปี 2 เดือน ส่วนระยะเวลาของรัฐบาลกึ่งประชาธิปไตย มีรัฐบาลปกครองประเทศอยู่ 6 คณะ มีนายกรัฐมนตรีบริหารประเทศ 4 คน ในระยะเวลา 8 ปี 11 เดือน เฉลี่ยแล้วรัฐบาลหนึ่งคณะปกครองประเทศ 17.8 เดือน นายกรัฐมนตรี 1 คนจะได้บริหารงานเฉลี่ย 26.7 เดือน โดยมีนายกรัฐมนตรีจากทหาร 3 คน จาก 5 รัฐบาล นายกรัฐมนตรีจากทหารบริหารประเทศในรัฐบาลรูปแบบกึ่งประชาธิปไตยนี้ยาวนานเฉลี่ย 34.6 เดือน และเฉลี่ยรัฐบาลละ 20.8 เดือน ส่วนรัฐบาลพลเรือนที่เข้าบริหารประเทศในรูปแบบกึ่งประชาธิปไตย 1 คณะได้แก่รัฐบาลของนายอานันท์ ปันยารชุน สมัยที่ 2 ที่ได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 10 มิ.ย. 2535 จนกระทั่งมีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 13 ก.ย. 2535 มีระยะเวลาบริหารประเทศเพียง 3 เดือนเศษเท่านั้น ส่วนการปกครองในรูปแบบประชาธิปไตยมีนายกปกครองประเทศ 5 คน ในจำนวนรัฐบาล 8 คณะ มีระยะเวลาบริหารประเทศรวม 7 ปี 8 เดือน เฉลี่ยนายกรัฐมนตรี 1 คน จะมีระยะเวลาบริหารประเทศนาน 18.4 เดือน รัฐบาล 1 คณะ จะปกครองประเทศเฉลี่ย 11.25 เดือน ซึ่งมีรัฐบาลอดีตนายทหารได้แก่พลเอกชาติชาย ชุณหวัณ บริหารราชการแผ่นดินยาวนาน 2 ปี 6 เดือน ส่วนรัฐบาลที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นพลเรือนที่ปกครองแบบประชาธิปไตย 6 คณะ มีนายกรัฐมนตรี 4 คน มีช่วงระยะเวลาบริหารประเทศนาน 5 ปี 2 เดือน เฉลี่ยรัฐบาลพลเรือนบริหารคณะละ 10.3 เดือน และนายกรัฐมนตรีครองตำแหน่งเฉลี่ยคนละ 15.5 เดือน

หมายเหตุ:
1. ตารางนี้พิจารณาตั้งแต่รัฐบาลชุดที่ 35 ซึ่งมี ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจนถึงรัฐบาลชุดที่ 51 ซึ่งมีนายบรรหาร ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
2. ไม่ได้มีการคำนวณระยะเวลาของรัฐบาลชุดต่าง ๆ ในช่วงเวลาที่ทำการรักษาการ
3. นายกรัฐมนตรีจากทหารนั้น หมายถึงบุคคลที่เคยดำรงตำแหน่งระดับสูงในกองทัพมาก่อนด้วย

ในการปกครองระบบรัฐสภานั้น การพิจารณาว่าประเทศมีรูปแบบการปกครองแบบใด ระหว่างเผด็จการ ประชาธิปไตย หรือรูปแบบผสมระหว่างเผด็จการกับประชาธิปไตย  อาจดูได้จากลักษณะของรัฐสภา ถ้าสมาชิกรัฐสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนซึ่งสามารถแสดงเจตจำนงของประชาชน และการที่รัฐสภาสามารถควบคุมฝ่ายบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็เรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตย ถ้าเบี่ยงเบนไปจากที่กล่าวนี้ ก็มิอาจเรียกได้ว่าเป็นการปกครองที่ให้อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนอย่างแท้จริง ส่วนรัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญการปกครองที่กำหนดให้มีสมาชิกมาจากการแต่งตั้งบางส่วนหรือทั้งหมด ผู้ร่างหรือองค์กรที่พิจารณามักให้เหตุผลว่าจำเป็นต้องบัญญัติเช่นนั้น เพราะประชาชนยังขาดความรู้ความเข้าใจในการปกครองตนเองตามหลักประชาธิปไตย ต้องมีสมาชิกประเภทแต่งตั้งช่วยทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงหรือทำหน้าที่แทนไปเลยในระยะที่ต้องการให้มีเสถียรภาพ อย่างไรก็ตามอาจกล่าวได้ว่าสำหรับระบบการเมืองของไทยนั้น พยายามที่จะใช้รูปแบบรัฐสภามาโดยตลอด แม้ในบางสมัยประชาชนอาจไม่มีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมในการเลือกสมาชิกสภาเลยก็ตาม โดยรูปแบบรัฐสภาของไทยเท่าที่เคยปรากฏอาจจำแนกรูปลักษณะออกเป็น 3 ประเภทได้แก่

1. สภาเดียว ที่มีสมาชิกมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด อาทิ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี 2519 ได้กำหนดรูปแบบของรัฐสภาเป็นรูปแบบสภาเดียว ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด โดยกำหนดให้ผู้นำของกลุ่มซึ่งกุมอำนาจการปกครองในขณะนั้นคือหัวหน้าคณะปฏิวัติหรือนายกรัฐมนตรี เป็นผู้เลือกสรรสมาชิกนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง ธรรมนูญแต่ละฉบับเรียกชื่อองค์กรนิติบัญญัตินี้แตกต่างกันออกไป เช่น ธรรมนูญฯ 2475 เรียก "สภาผู้แทนราษฎร" ธรรมนูญฯ 2502 เรียกว่า "สภาร่างรัฐธรรมนูญ" ธรรมนูญฯ 2515, ธรรมนูญฯ 2520 และธรรมนูญฯ 2534 เรียกว่า "สภานิติบัญญัติแห่งชาติ" ธรรมนูญฯ 2519 เรียกว่า "สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน" แต่ไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไรก็เป็นรัฐสภาทั้งสิ้น เพราะทำหน้าที่พิจารณาบัญญัติกฎหมาย
2. สภาเดียว ที่มีสมาชิกสองประเภททั้งที่มาจากการแต่งตั้งและเลือกตั้ง รัฐสภาที่เป็นรูปแบบสภาเดียวแต่มีสมาชิกประเภทแต่งตั้งและเลือกตั้งรวมอยู่ด้วยกันในสภาคือ รูปแบบรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฯ 2475 และรัฐธรรมนูญฯ 2495 สมาชิกทั้งสองประเภทมีสิทธิและหน้าที่เท่าเทียมกันทุกประการ สมาชิกประเภทแต่งตั้งหรือที่เรียกว่า ส.ส. ประเภทสองได้รับการเสนอชื่อแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี
3. สภาคู่ โดยสภาหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง และสภาหนึ่งมาจากการแต่งตั้ง ได้แก่ รัฐธรรมนูญฯ 2489, รัฐธรรมนูญฯ 2490, รัฐธรรมนูญฯ 2492, รัฐธรรมนูญฯ 2511, รัฐธรรมนูญฯ 2517, รัฐธรรมนูญฯ 2521 และรัฐธรรมนูญฯ 2534 เรียกสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนว่า "สภาผู้แทนราษฎร" เรียกชื่อสภาที่สมาชิกมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งทางอ้อมว่า "วุฒิสภา" (รัฐธรรมนูญฯ 2489 เรียก "พฤฒสภา") ทั้งสองสภาจะประชุมแยกกัน และจะประชุมร่วมกันในบางกรณี อำนาจของวุฒิสภาแตกต่างออกไปในแต่รัฐธรรมนูญ บางฉบับให้อำนาจวุฒิสภาเท่าเทียมกับสภาผู้แทนราษฎร บางฉบับจำกัดอำนาจของวุฒิสภาให้ด้อยกว่าสภาผู้แทนราษฎร

ทั้งนี้ รูปแบบของรัฐสภาไทยที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าประชาชนยังไม่ได้รับสิทธิให้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยโดยสมบูรณ์ตามระบบประชาธิปไตย เพราะรูปแบบสภาเดียวที่สมาชิกมาจากการแต่งตั้งทั้งหมดหรือแต่งตั้งส่วนหนึ่ง และสภาคู่สภาหนึ่งมาจากการแต่งตั้ง แต่มีอำนาจเท่าเทียมกับสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการปกครองที่ให้ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริง เหตุผลในการให้มีสมาชิกประเภทแต่งตั้งร่วมเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติที่ถูกกล่าวอยู่เสมอคือ "ประชาชนส่วนใหญ่ยังขาดความรู้ความเข้าใจในการเมืองการปกครอง" หรือ "ประชาชนส่วนใหญ่ยังด้อยคุณภาพในการศึกษา จำเป็นต้องตั้งผู้ทรงคุณวุฒิทำหน้าที่เป็นเสมือนพี่เลี้ยงของผู้ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน"

ส่วนอำนาจการบริหารประเทศในระบอบเผด็จการ มักได้อำนาจมาจากการปฏิวัติรัฐประหาร โดยในช่วงตั้งแต่ปี 2518 เป็นต้นมา (ถึงปี 2539) ได้มีการรัฐประหารสำเร็จและประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองประเทศ 3 ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญฯ ปี 2519 เรียกรัฐสภาว่า "สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน" กำหนดจำนวนสมาชิกสภาไว้ระหว่าง 300-400 คน โดยกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกสรรบุคคลที่สมควรเป็นสมาชิก ส่วนธรรมนูญการปกครองประเทศฉบับปี 2520 เรียกรัฐสภาว่า "สภานิติบัญญัติแห่งชาติ" กำหนดจำนวนสมาชิกไว้ 300-400 คน ให้ประธานสภานโยบายแห่งชาติเป็นผู้เลือกสรร แต่ไม่ได้กำหนดวาระไว้เพราะกำหนดให้ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จมีการเลือกตั้งในปี 2521 หรือขยายเวลาได้ไม่เกิน 120 วัน จึงเท่ากับมีวาระ 1 ปี 4 เดือน ธรรมนูญฯ ปี 2534 เรียกรัฐสภาว่า "สภานิติบัญญัติแห่งชาติ" กำหนดจำนวนไว้ 200-300 คน โดยมีประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเป็นผู้รับสนองพระราชโองการแต่งตั้งไม่ได้กำหนดวาระไว้ เพราะกำหนดให้ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จโดยคำนึงถึงการเลือกตั้งทั่วไป ซึ่งจะมีในปี 2534 หรือขยายเวลาได้ไม่เกิน 120 วัน สภาชุดนี้จึงอยู่ในตำแหน่งประมาณ 1 ปี 1 เดือน

อ่าน 'จับตา': “นายกรัฐมนตรีและระยะเวลาดำรงตำแหน่งระหว่างปี 2518-2539"
http://www.tcijthai.com/tcijthainews/view.php?ids=6214