งบประมาณกลาโหมเพิ่มขึ้นทุกปี จากปี 2549-2561 พบพุ่งพรวด  ‘งบประมาณภารกิจของทหารพัฒนา’ ที่เปลี่ยนชื่องบประมาณมาหลากหลาย ชวนตั้งคำถามกับภารกิจครอบจักรวาล ทำงานซ้อนทับหน่วยงานอื่นโดยเฉพาะ‘อปท.’ และการใช้จ่ายงบประมาณที่เหมาะสมกับบทบาทหน้าที่หรือไม่? จากภาพประกอบทหารพัฒนากับภารกิจฝึกสอนชาวบ้านปั่นโอ่ง

สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ผ่านความเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2561 ในวาระแรก เมื่อวันที่ 8 มิ.ย. 2560 วงเงินทั้งหมด 2.9 ล้านล้านบาท เป็นงบประมาณกระทรวงกลาโหม 2.2 แสนล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นงบประมาณที่เกี่ยวกับภารกิจของ ‘ทหารพัฒนา’ ในชื่องบประมาณ ‘ประชาชนในพื้นที่ดำเนินงานที่กระทรวงกลาโหมได้รับมอบหมายมีความเป็นอยู่ที่ดี’ จำนวน 3.3 พันล้านบาท

งบประมาณทหารพัฒนา

ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐประหารปี 2549 โดยคณะความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) งบประมาณกระทรวงกลาโหมปี 2549 มีเพียง 8.5 หมื่นล้านบาท ส่วนงบประมาณในปี 2561 กระทรวงกลาโหมได้งบประมาณ 2.2 แสนล้านบาท ขณะที่งบประมาณรายจ่ายรวมประจำปีทั้งหมด ในปี 2549 มีงบประมาณทั้งสิ้น 1.36 ล้านล้านบาท แต่ในปี 2561 มีงบประมาณ 2.9 ล้านล้านบาท

จากการสืบค้น ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีย้อนหลังตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548 (เข้าถึงออนไลน์เมื่อ, 1/7/2560) พบว่าในร่างงบประมาณส่วนของกระทรวงกลาโหมนั้น ในปีงบประมาณ 2548, 2549 และ 2550 มีชื่อว่า 'งบประมาณการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน' (2,318 ล้านบาท, 1,454  ล้านบาท และ2,416 ล้านบาท) ตามลำดับ จากนั้นในปีงบประมาณ 2551 มีการเกิดงบประมาณที่ชื่อว่า 'งบประมาณประชาชนในพื้นที่ดำเนินการของทหารเป็นอยู่ดีขึ้น แบ่งเป็นด้านท่องเที่ยว 20 ล้านบาท และด้านความมั่นคง 1,387 ล้านบาท งบประมาณนี้ยังมีมาต่อเนื่องในปีงบประมาณ 2552 แบ่งเป็นด้านท่องเที่ยว  29 ล้านบาท ด้ายความมั่นคง 1,658 ล้านบาท และมีเพิ่มด้านระบบเตือนภัย 35 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2553 มีงบประมาณ 1,799 ล้านบาท และในปีงบประมาณ 2554 มีงบประมาณ 1,900 ล้านบาท

จากนั้นในปีงบประมาณ 2555 เปลี่ยนชื่อเป็น ‘งบประมาณตัวชี้วัดประชาชนในพื้นที่ดำเนินการกลาโหมมีความผาสุข’  มีงบประมาณ 2,723 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2556 มีงบประมาณ 4,290 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2557 เปลี่ยนชื่อมาเป็น ‘งบประมาณประชาชนในพื้นที่ดำเนินที่กระทรวงกลาโหมรับผิดชอบมีความเป็นอยู่ทีดีขึ้น’ มีงบประมาณโครงสร้างขั้นพื้นฐาน 3,583 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2558 มีงบประมาณ 3,176 ล้านบาทและในปีงบประมาณ 2559 มีงบประมาณ 3,372 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2560 เปลี่ยนชื่อเป็น 'งบประมาณประชาชนในพื้นที่ดำเนินที่กระทรวงกลาโหมได้รับมอบหมาย มีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น และมีความพร้อมในการช่วยเหลืออย่างทันท่วงทีเมื่อเกิดภัยพิบัติ' มีงบประมาณ 3,375 ล้านบาท และในปีงบประมาณ 2561 เปลี่ยนชื่อเป็น ‘งบประมาณประชาชนในพื้นที่ดำเนินงานที่กระทรวงกลาโหมได้รับมอบหมายมีความเป็นอยู่ที่ดี’ มีงบประมาณ 3,339 ล้านบาท (หมายเหตุ: ตัวเลขงบประมาณมาจาก ‘ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย’ ในปีงบประมาณนั้น ๆ)

จากข้อมูล จะเห็นได้ว่างบประมาณกระทรวงกลาโหมเพิ่มขึ้นหลังการปฏิวัติรัฐประหารสองครั้งหลังสุด และงบประมาณของทหารพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มขึ้นตามมาด้วย ซึ่งงบประมาณประเภทนี้ใช้จ่ายผ่านทางหน่วยงานต่าง ๆ ของกระทรวงกลาโหม  มีทั้งวิธีการจัดซื้อจัดจ้างที่ผ่านกรมบัญชีกลาง และการจัดชื้อจัดจ้างของแต่ละหน่วยงาน อาทิเช่น ระบบจัดชื้อจัดจ้างหน่วยบัญชาการทหารพัฒนา มีบางโครงการใช้จ่ายงบประมาณในการจัดจ้างบริษัทเข้ามารับเหมางาน

หน่วยงานทหารพัฒนา บทบาทงานเพื่อสังคมของกองทัพ

หน่วยงานที่เข้ามาใช้งบประมาณในส่วนนี้โดยตรงคือ ‘หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา’ (นทพ.)หรือ ‘ทหารพัฒนา’ สังกัดกองบัญชาการกองทัพไทย ที่เกิดขึ้นเมื่อปี 2505 โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ นายกรัฐมนตรีและผู้บัญชาการทหารสูงสุด จัดตั้งขึ้นมา เพื่อต่อสู้กับการแทรกซึมของพรรคคอมมิวนิสต์ในชนบท ช่วงชิงศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐบาล เดิมเรียกชื่อว่า 'กองอำนวยการกลางรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ’

เมื่อย้อนกลับไปดูการก่อตั้งของหน่วยทหารพัฒนาหลายพื้นที่นั้น พบว่า หลายแห่งก่อตั้งมาหลังเหตุการณ์ทางการเมืองสำคัญที่ทหารมีบทบาทเป็นตัวละครหลัก ตัวอย่างเช่น สำนักงานพัฒนาภาค 3 หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา (สน ภ.3 นท พ.) ที่มีภารกิจในดำเนินการเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของชาติด้วยการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมจิตวิทยา รวมทั้งการช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ภาคเหนือนั้น หน่วยนี้ได้ก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 2534 หลังการรัฐประหารของ คสช. เมื่อเดือน ก.พ. 2534 ซึ่งอาจจะกล่าวได้ว่ากองทัพได้ใช้หน่วยนี้ปฏิบัติการเพื่อสร้างความชอบธรรมและสร้างความนิยมแข่งกับฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งก็เป็นได้ เพราะนอกเหนือจากการออกไปทำโครงการช่วยเหลือประชาชนในด้านสาธารณูปโภคต่าง ๆ แล้ว หน่วยนี้ยังมีกระบอกเสียงในการสื่อสารกับประชาชนโดยตรง เพราะมีสถานีวิทยุกระจายเสียงเป็นของตัวเองด้วย

ทับซ้อนท้องถิ่นไหม? ในยุคกระจายอำนาจ

หลากหลายภารกิจของทหารพัฒนาตั้งแต่ฝึกสอนชาวบ้านปั่นโอ่ง ผสมเทียมโค ช่วยชาวบ้านดำนา และอื่น ๆ อีกมากมาย ที่มาภาพ: หน่วยพัฒนาการเคลื่อนที่ 56 สำนักงานพัฒนาภาค 5 หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา

แต่เมื่อพิจารณาโครงการของทหารพัฒนา ตัวอย่างเช่น โครงการสร้างถนน ซึ่งทับซ้อนกับกรมทางหลวง, โครงการปั่นโอ่งต้านภัยแล้ง ทับซ้อนกับโครงการของกรมพัฒนาฝีมือแรงงาน ยังมีโครงการที่ทับซ้อนกันเป็นจำนวนมากโดยเฉพาะในเขตที่มีองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น (อปท.)

นางประดับ สมณะ ผู้ใหญ่บ้านโพธิ์ศรีสำราญ อ.เมือง จ.หนองบัวลำภู ตั้งข้อสังเกตว่า โครงการของทหารพัฒนาจะเข้ามาในรูปแบบต่าง ๆ ที่ทับซ้อนกันกับหน่วยงานอื่น เช่น โครงการขุดบ่อเก็บน้ำ ก็จะมีโครงการคล้ายกันกับกรมทรัพยากรฯ แต่ข้อจำกัดของทหารพัฒนา คือ ตัวโครงการจะเป็นแบบแผนที่ไม่สามารถปรับเปลี่ยนได้ ยกตัวอย่าง ขุดสระน้ำบางโครงการต้องมีพื้นที่ 30 ไร่ขึ้นไป ถ้าชุมชนนั้นมีพื้นที่สาธารณะไม่พอก็ไม่เข้าหลักเกณฑ์ ต้องรอโครงการใหม่ อีกอย่างหนึ่งคือความรับผิดชอบของหน่วยทหารพัฒนา ในเขตจังหวัดหนองบัวลำภูไม่มี ต้องไปขอโครงการจากจังหวัดเลยที่มีหน่วยบัญชาการทหารพัฒนาเคลื่อนที่ 23 ผ่านทางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นคนคัดเลือกส่งเข้าไปขอที่ทหารพัฒนาอีกที

ผู้ใหญ่ประดับ ยังตั้งข้อสังเกตเพิ่มถึงโครงการบางประเภทของทหารที่เข้ามาในชุมชน เช่น โครงการปั่นโอ่งต้านภัยแล้ง ไม่เห็นด้วยที่มีโครงการแบบนี้ ตนคิดว่าเป็นการใช้งบประมาณที่สิ้นเปลืองมาก เพราะความจริงชาวบ้านเลิกใช้โอ่งหันไปใช้ถังพาสติกแทนแล้ว แต่ทหารกลับมาทำโครงการส่งเสริมการปั่นโอ่ง ตนเสียดายงบประมาณในส่วนนี้ที่น่าจะเอาไปใช้ประโยชนย์อย่างอื่นได้   

ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ จากสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง นักวิชาการที่ทำงานศึกษาเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย ระบุถึงภารกิจของหน่วยทหารพัฒนากับ อปท. ว่า เมื่อดูภารกิจของหน่วยทหารพัฒนาแล้วนั้นครอบจักรวาลมาก ยกตัวอย่างเช่น การสร้างถนน แจกจ่ายน้ำดื่ม สร้างฝาย ขุดลอกคลอง สร้างอาคารโรงเรียน เปลี่ยนประตู ทาสีห้องน้ำ และอื่น ๆ อีกมากมาย ซึ่งหลายสิ่งที่หน่วยทหารพัฒนาทำนั้นซ้อนทับกับภารกิจขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยตรง ข้อสังเกตที่สำคัญก็คือ มีความรวดเร็วในการเข้าไปปฏิบัติหน้าที่ดำเนินโครงการต่าง ๆ ได้เลยเมื่อมีคำสั่ง ซึ่งต่างจาก อปท. ที่ต้องมีกลไกผ่านสภาท้องถิ่นรวมถึงมีการตรวจสอบจากหน่วยงานจากภายนอก เช่น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) แต่หน่วยทหารพัฒนาไม่ติดขัดในเรื่องเหล่านี้ รวมถึงได้รับการจัดสรรงบประมาณอย่างมหาศาล

รวดเร็วฉับไวใครๆก็ชอบ แต่ต้องตรวจสอบได้

จาก รายงานการตรวจสอบดำเนินงานด้านจัดหาแหล่งน้ำกินน้ำใช้ หน่วยงานบัญชาการทหารพัฒนา กระทรวงกลาโหม ปีงบประมาณ พ.ศ. 2543-2545 ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตรวจสอบกรณีเพื่อให้ทราบว่ามีการใช้ประโยชน์จากแหล่งน้ำตามวัตถุประสงค์ของงาน มีการจัดสรรแหล่งน้ำในพื้นที่ไม่ขาดแคลนหรือไม่ ข้อตรวจสอบพบว่า บ่อบาดาลทั้งหมด 199 แห่ง เป็นบ่อบาดาลที่มีประโยชน์ 111แห่ง บ่อบาดาลที่มีประโยชน์น้อยหรือใช้ได้ไม่เต็มที่ 41แห่ง และบ่อบาดาลที่ไม่มีประโยชน์ 47แห่ง

ข้อเสนอแนะในรายงานฉบับนี้ คือให้ประสานงานบูรณการกับกรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และข้อเสนอต่างๆ สะท้อนให้เห็นว่าหน่วยงานทหารพัฒนายังไม่มีความยืดโยงต่อระบบการตรวจสอบ และการประสานงานระหว่างหน่วยงานอื่นอยู่

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่สังคมให้ความสนใจและตั้งคำถามถึง ‘ทหารพัฒนา’ ที่เข้าไปรับงานกรณีพิเศษตามที่ สำนักข่าวอิศรารายงานว่า หน่วยบัญชาการทหารพัฒนาและกรมทางหลวงทิ้งงานรับจ้างก่อสร้างสนามกีฬาจังหวัดในปี 2554 (อ่านเพิ่มเติม: เจาะแฟ้มประชุมกมธ.ไขปริศนากรมทางหลวงโผล่รับงานส.กีฬาจว.-ทหารทิ้งงาน?) ทิ้งคำถามให้สังคมว่า ในกรณีนี้ ทหารพัฒนาเข้าไปอยู่ส่วนไหนของการบริหารงานส่วนราชการและทำไมถึงสามารถรับงานก่อสร้างข้ามหน่วยงานได้

ดร.ณัฐกร ให้ความเห็นต่อเรื่องนี้ว่า แม้แต่ในช่วงที่การเมืองเป็นประชาธิปไตย นักการเมืองเองก็เลือกใช้กลไกนี้ในแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนด้วยเช่นกัน แทนหน่วยงานอื่นที่มักจะมีอุปสรรคและล่าช้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนหนทางในป่าดอย อย่างในสมัยรัฐบาลทักษิณ ถือว่าตำแหน่งนี้มีความสำคัญมาก จึงได้แต่งตั้งเพื่อนร่วมรุ่นเตรียมทหารคือ พลตรียุทธพงษ์ พวงทอง (ยศตอนนั้น) ให้เข้ามาดูแลพื้นที่ภาคเหนือ หรือกับ พลตรีอินทรัตน์ ยอดบางเตย ที่ใช้ประสบการณ์ทำงานส่วนนี้สร้างชื่อเสียงให้ตนเอง ก่อนที่ผันตัวไปทำงานการเมืองในเวลาต่อมา

“คำถามคือ บทบาทหลักของทหารต้องเน้นเรื่องความมั่นคง ส่วนเรื่องการพัฒนาในแต่ละด้านนั้นมีหน่วยงานรัฐอื่นที่รับผิดชอบเต็มไปหมดอยู่แล้ว โดยเฉพาะกับองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นที่มีภารกิจกว้างขวางรอบด้านในระดับพื้นที่ ทหารพัฒนายังเหมาะสมหรือไม่ ? ภายใต้บริบทกระจายอำนาจ”

ขณะที่ผู้ใหญ่บ้านประดับเห็นว่า ทหารพัฒนายังจำเป็นในการแก้ไขปัญหาโครงการที่สร้างไม่เสร็จหรือล่าช้า เพราะรู้สึกว่าถ้าทหารลงมาทำโครงการ ทุกหน่วยงานจะให้ความร่วมมือและไม่มีปัญหา แต่โครงการต้องยึดโยงกับประชาชน ส่วนโครงการประเภทที่ไม่มีประโยชน์กับชาวบ้านก็ควรจะปรับเปลี่ยน หรือให้งบประมาณแก่หน่วยงานอื่นมารับผิดชอบแทน

*ดลวรรฒ สุนสุข  เกษตรกรและผู้สื่อข่าวอิสระ

ทาง TCIJ ขออภัยในความผิดพลาดทางข้อมูลและได้แก้ไขเนื้อหาเมื่อวันที่ 1 ส.ค. 2560

จากข้อความเดิม "ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐประหารปี 2549 โดยคณะความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) งบประมาณกระทรวงกลาโหมปี 2549 มีเพียง 8.5 หมื่นล้านบาท ส่วนงบประมาณในปี 2561 กระทรวงกลาโหมได้งบประมาณ 2.2 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้นถึง 270% ขณะที่งบประมาณรายจ่ายรวมประจำปีทั้งหมด ในปี 2549 มีงบประมาณทั้งสิ้น 2.4 ล้านล้านบาท แต่ในปี 2561 มีงบประมาณ 2.9 ล้านล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นเพียง 20% เท่านั้น"

เป็น "ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐประหารปี 2549 โดยคณะความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) งบประมาณกระทรวงกลาโหมปี 2549 มีเพียง 8.5 หมื่นล้านบาท ส่วนงบประมาณในปี 2561 กระทรวงกลาโหมได้งบประมาณ 2.2 แสนล้านบาท ขณะที่งบประมาณรายจ่ายรวมประจำปีทั้งหมด ในปี 2549 มีงบประมาณทั้งสิ้น 1.36 ล้านล้านบาท แต่ในปี 2561 มีงบประมาณ 2.9 ล้านล้านบาท"

อ่านเรื่องที่เกี่ยวข้อง
จับตา: งบประมาณกลาโหม 2560-2561 แยกตามหน่วยงาน