การจัดการ ‘อาหารกลางวัน’ โรงเรียนในชนบทยังมีปัญหา พบ มท. ให้งบ อปท.อุดหนุน ‘นม-อาหารกลางวัน’  ต่ำเตี้ย ครูและผู้รับเหมาต้องประกอบอาหารด้วยงบจำกัด งานศึกษา 1,619 โรงเรียน ชี้ว่าอาหารกลางวันโรงเรียนสังกัด สพฐ.-อปท. คุณค่าโภชนาการสู้โรงเรียนสังกัด ตชด. ไม่ได้ เนื่องจากโรงเรียน ตชด. มีโครงการในพระราชดำริสมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ และมีหน่วยงานกลางจัดการ-บริหารอย่างเป็นระบบ  ที่มาภาพประกอบ: สพป.นครปฐม เขต 1

เมื่อไม่นานนี้ สำนักโภชนาการ กรมอนามัย กระทรวงสาธารณะสุข ได้ทำการเก็บข้อมูลสุ่มเลือกจังหวัดเพื่อสังเกตพฤติกรรมการบริโภค 'นม' และ ‘อาหารกลางวัน’ ของนักเรียน พบว่าเด็กไทยบริโภคนมและผลิตภัณฑ์นมเพียง 194.7 มิลลิลิตรต่อคนต่อวัน จากเกณฑ์ขั้นต่ำที่เด็กต้องดื่มนมอย่างน้อย 200 มิลลิลิตรต่อคนต่อวัน รวมทั้งข้อมูลการสำรวจสภาวะสุขภาพโดยการตรวจร่างกายในประเทศไทย ครั้งที่ 2 (พ.ศ. 2539-2540) ได้สำรวจเด็กวัยเรียน 4,238 คน พบว่าเด็กร้อยละ 9.6 มีน้ำหนักต่ำกว่าเกณฑ์อายุ, ร้อยละ 13.5 คอนข้างผอม, ร้อยละ 19.3 มีภาวะผอม-ขาดสารอาหาร และยังพบว่าเด็กนอกเขตเทศบาลมีภาวะทุพโภชนาการมากกว่าเด็กในเขตเทศบาล  ต่อมาในการสำรวจสภาวะสุขภาพโดยการตรวจร่างกายในประเทศไทย ครั้งที่ 4 (พ.ศ. 2551-2552) พบว่าเด็กไทยอายุ 1-14 ปี ร้อยละ 4.4 (520,000 คน) มีภาวะเตี้ย, ร้อยละ 4.1 (480,000 คน) มีน้ำหนักน้อยกว่าเกณฑ์ และข้อมูล ‘รายงานอาหารเป็นพิษระหว่างปี 2550-2554’ ที่รวบรวมโดยสำนักระบาดวิทยา พบว่ามีจำนวนทั้งหมด 375 เหตุการณ์ ในจำนวนนี้ 107 เหตุการณ์ เป็นเหตุการณ์อาหารเป็นพิษที่เกิดขึ้นในศูนย์เด็กเล็กจนถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6

ปัญหาเหล่านี้เกี่ยวข้องกับคุณภาพของ ‘อาหารกลางวัน’ ที่เด็กรับประทานโดยตรง ซึ่งถ้าหากเป็นโรงเรียนของรัฐที่อยู่ในเขตเมือง โรงเรียนเอกชน หรือโรงเรียนนานาชาติ คงจะไม่เกิดขึ้น ต่างกับโรงเรียนในแขตชนบทที่ยังคงมีอุปสรรคในการยกระดับมาตรฐานและคุณภาพอาหารกลางวัน ดังที่ TCIJ จะนำเสนอในรายงานนี้

ให้งบ อปท. ต่ำเตี้ย ไม่ให้ชั้น ม. 1-3 ที่เข้าเรียนต่อในโรงเรียนขยายโอกาส

ปัจจุบันพบว่า การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างเข้มงวด ได้ส่งผลต่อโรงเรียนในชนบทที่ต้องการการอุดหนุนในด้านต่าง ๆ จาก อปท. อย่างเลี่ยงไม่ได้ เพราะแม้กระทั่งเงินอุดหนุน ‘อาหารกลางวัน’ และ ‘นม’ ก็มีกฎระเบียบตั้งเพดานงบประมาณไว้อย่างต่ำเตี้ย จากเอกสาร แนวทางประมาณการรายรับและจัดทำงบประมาณรายจ่ายรองรับเงินอุดหนุนทั่วไป ด้านการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย แนบท้ายหนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท. 0893.3/ว 3149 ลงวันที่ 5 มิ.ย. 2558 (ซึ่งยังคงใช้เป็นหลักเกณฑ์การให้เงินอุดหนุนด้านการศึกษาของ อปท. แก่โรงเรียนในพื้นที่ ในช่วงเวลาที่รายงานพิเศษชิ้นนี้เผยแพร่ ณ เดือน มิ.ย. 2560) ได้กำหนดเพดาน เงินอุดหนุนนม จัดสรรสำหรับเด็กเล็ก, เด็กอนุบาล และเด็ก ป.1-ป.6 ให้พิจารณาตั้งงบประมาณรองรับในอัตราคนละ 7.37 บาท ส่วน เงินอุดหนุนอาหารกลางวัน จัดสรรสำหรับเด็กเล็ก, เด็กอนุบาล และเด็ก ป.1-ป.6 ให้พิจารณาตั้งงบประมาณรองรับใน อัตรามื้อละ 20 บาท ต่อคนเท่านั้น (อ่านเพิ่มเติม ‘จับตา: อปท. อุดหนุนค่า ‘นม-อาหารกลางวัน’ ให้โรงเรียนเท่าไร ?’)

สำหรับโรงเรียนขนาดเล็ก อาจจะไม่มีปัญหาเท่ากับโรงเรียนขนาดใหญ่ที่เป็นโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา มีระดับชั้นมัธยมศึกษา 1-3 เพิ่มเติมมาจากระดับเด็กอนุบาล-ป.6 แต่ในหลักเกณฑ์ของกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ อปท. จัดสรรสำหรับงบอุดหนุนอาหารกลางวันให้เพียง เด็กเล็ก, เด็กอนุบาล และเด็ก ป.1-ป.6 เท่านั้น โดยไม่พิจารณาว่านักเรียนชั้น มัธยมศึกษา 1-3 ที่เข้าเรียนต่อในโรงเรียนขยายโอกาสก็เป็นเด็กที่ยากจนอยู่แล้ว หลายโรงเรียนพยายามช่วยเหลือด้านอาหารกลางวันแก่เด็กมัธยมเหล่านี้ โดยมักจะใช้วิธีเกลี่ยค่าอาหารกลางวันจากเด็กเล็ก, เด็กอนุบาล และเด็ก ป.1-ป.6 ซึ่งจะยิ่งทำให้ค่าอาหารกลางวันต่อหัวของนักเรียนทุกคนในโรงเรียนลดลงไปอีก ส่งผลต่อคุณภาพและคุณค่าทางโภชนาการของอาหารกลางวันโดยตรง

อนึ่ง อปท. สามารถให้เงินอุดหนุนอาหารกลางวันแก่โรงเรียนในสังกัดต่าง ๆ ในพื้นที่ของตนได้ดังนี้ (1) โรงเรียนสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) (2) โรงเรียนสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) (3) โรงเรียนสังกัดกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (ตชด.) (4) ศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) ที่ อปท. จัดตั้งขึ้นเองและรับถ่ายโอน (5) สถานศึกษาสังกัดกรมการศึกษานอกโรงเรียน (ศูนย์การเรียนรู้ชุมชนบนพื้นที่ราบสูง) และ (6) สถานศึกษาสังกัดกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ

อาหารกลางวันเด็กและเสียงผู้รับเหมา

ตัวอย่างอาหารกลางวันของโรงเรียนสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) แห่งหนึ่งในภาคเหนือ ที่ อปท. ให้เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันหัวละ 20 บาท โดยจ้างผู้รับเหมาภายนอกมาประกอบอาหาร

ตัวอย่างอาหารอาหารกลางวันของโรงเรียนศูนย์การเรียนรู้ชุมชนบนพื้นที่ราบสูงแห่งหนึ่งในภาคเหนือ ที่ อปท. ให้เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันหัวละ 20 บาท โดยใช้บุคลากรของโรงเรียนประกอบอาหารเอง

อำนาจในการจัดหาและคัดเลือกผู้ประกอบอาหารกลางวัน อยู่ในดุลยพินิจของผู้อำนวยการโรงเรียน โดยรูปแบบการจัดอาหารกลางวันมีทั้งการใช้บุคลากรของโรงเรียน เช่น ครูและนักเรียน, การจ้างแม่ครัว (จ่ายเป็นค่าแรงรายวัน แต่โรงเรียนเป็นผู้จัดหาวัตถุดิบ) และการจ้างผู้รับเหมาภายนอก (จ่ายเหมาต่อหัวรวมทั้งค่าแรงและค่าวัตถุดิบ) เป็นต้น ซึ่งในการใช้บุคลากรของโรงเรียนพบว่ายังขาดแคลนครูที่จบการศึกษาทางด้านโภชนาการโดยตรง รวมทั้งครูที่มีประสบการณ์ในการจัดอาหารกลางวันนั้นก็มีน้อยมาก

แน่นอนว่า การใช้บุคลากรของโรงเรียนหรือการจ้างแม่ครัวมาทำอาหาร จะทำให้ความคุ้มทุนต่อหัวมีมากกว่าการจ้างผู้รับเหมา แต่หลายโรงเรียนครูต้องแบกภาระหน้าที่หลายอย่าง ทำให้ไม่มีเวลาดูแลเรื่องอาหารกลางวันได้ รวมทั้งไม่มีคณะกรรมการอาหารกลางวันที่มีการดำเนินการอย่างจริงจัง การจ้างผู้รับเหมาจากภายนอก จึงเป็นอีกทางเลือกหนึ่งที่โรงเรียนต่าง ๆ นิยมใช้

ผู้ประกอบการรับเหมาอาหารกลางในโรงเรียนแห่งหนึ่งในภาคเหนือระบุว่า เธอเคยเป็นแม่ครัวรับจ้างทำอาหารกลางวันให้โรงเรียนได้วันละ 300 บาท มาก่อนในโรงเรียนอีกแห่ง แต่หลังจากนั้นครูในโรงเรียนแห่งนั้นก็รับเหมาเองแล้วให้คนในครอบครัวมาประกอบอาหาร ต่อมาเธอได้รับการติดต่อให้เป็นผู้รับเหมาทำอาหารกลางวันจากผู้อำนวยการโรงเรียนปัจจุบันที่เธอรับเหมาอยู่ ทางโรงเรียนจ่ายเงินต่อหัวที่ได้รับการอุดหนุนมาหัวละ 20 บาท (เงินที่ได้รับการอุดหนุนจาก อปท. ในพื้นที่) ให้เธอเป็นรายวัน และโรงเรียนแห่งนี้ยังมีนักเรียนมัธยมที่เป็นนักเรียนขยายโอกาส ผู้อำนวยการได้ขอความร่วมมือเธอให้จัดอาหารกลางวันให้นักเรียนมัธยมกลุ่มนี้ด้วยงบประมาณจำนวนเดิมที่ได้รับการจัดสรรมาจาก อปท. ซึ่งเมื่อมาเกลี่ยเงินต่อหัวกันจริง ๆ แล้ว นักเรียนทุกคนในโรงเรียน (เด็กเล็ก-ม.3) ก็จะได้ไม่ถึงหัวละ 20 บาท

เธออธิบายว่าวัตถุดิบในการทำอาหารกลางวันเพิ่มขึ้นทุกปี โรงเรียนที่เธอรับเหมาทำอาหารกลางวันอยู่นั้นก็ไม่มีโครงการเลี้ยงสัตว์หรือเพาะปลูกพืชผักเพื่อให้เธอซื้อมาเป็นวัตถุดิบทำอาหารกลางวันในราคาถูก วัตถุดิบต่าง ๆ เธอต้องซื้อจากตลาดทั่วไปในราคาปกติ เธอระบุว่าหากโรงเรียนยังเหมาจ่ายหัวละ 20 บาทอยู่แบบนี้ ปีต่อ ๆ ไปก็อาจจะมีปัญหาขึ้นมาได้ เพราะปัจจุบันราคาสินค้าขยับขึ้นไปเรื่อย ๆ ทั้งนี้รายได้อีกส่วนหนึ่งก็คือการได้ขายขนมและเครื่องดื่มในโรงเรียนพ่วงไปด้วย จึงทำให้เธอพออยู่ได้

“สมมติเราเหมามาหัวละ 20 เราอาจจะเอากำไรหัวละ 2-3 บาท ก็พออยู่ได้ แต่นี่ยังต้องเกลี่ยเงินต่อหัวไปให้เด็กมัธยมอีก ก็แทบจะอยู่ไม่ได้ ถ้าจะเอากับข้าวมากกว่า 1 อย่าง เราจึงต้องต่อรองทางโรงเรียนขอให้เราได้ขายขนมและเครื่องดื่มในโรงเรียนด้วย จะได้กำไรจากส่วนนั้นมาช่วย” ผู้รับเหมารายนี้กล่าว

โรงเรียนสังกัด สพฐ.-อปท.  อาหารกลางวันสู้โรงเรียนสังกัด ตชด. ไม่ได้

จากงานศึกษาโรงเรียนจำนวน 1,619 โรงเรียน สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (ตชด.) พบว่าโรงเรียนสังกัด ตชด. สามารถจัดบริการอาหารกลางวันที่มีคุณค่าทางโภชนาการมากกว่าสังกัดอื่น ที่มาภาพประกอบ: ASTV ผู้จัดการออนไลน์

จากงานศึกษาเรื่อง 'ปัจจัยที่มีผลต่อการจัดอาหารในโรงเรียนประถมศึกษาจังหวัดเชียงใหม่ เลย นนทบุรี และภูเก็ต' โดย จิราพร ขีดดี, ทักษพล ธรรมรังสี และวิลาวัลย์ เอื้อวงศ์กูล เผยแพร่เมื่อปี 2557 ได้ทำการสำรวจโรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (ตชด.) ใน 4 จังหวัดตัวอย่างจำนวน 1,619 โรงเรียน พบว่าโรงเรียนส่วนใหญ่ได้รับการสนับสนุนจากผู้บริหาร ชุมชน ผู้ปกครอง และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น หน่วยงานราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในด้านค่าใช้จ่ายที่เป็นค่าอาหารกลางวันพบว่าเฉลี่ยแล้วอยู่ที่ 13.50 ± 1.58 บาท/คน ต่ำสุด 10 บาท/คน สูงสุด 20 บาท/คน โดยมีงบประมาณที่สมทบเพิ่มขึ้นอีกประมาณ 13 บาท ต่อคน (ข้อมูลปี 2556)

ในด้านบุคลากรที่ทำการจัดอาหารกลางวัน พบว่าผู้รับผิดชอบจัดการเรื่องอาหารในโรงเรียนทั้ง 3 สังกัดส่วนมากเป็นครูเพศหญิง โรงเรียนสังกัด สพฐ. เป็นครูเพศหญิง ร้อยละ 88.24 สังกัด อปท. ร้อยละ 96.77 และสังกัด ตชด. ร้อยละ 62.50 ส่วนใหญ่มีการศึกษาระดับปริญญาตรีมากกว่าร้อยละ 80 แต่จบการศึกษาทางด้านโภชนาการโดยตรง ในสังกัด สพฐ. และ อปท. ไม่ถึงร้อยละ 10 ส่วนบุคลากรที่ทำการจัดอาหารกลางวันในสังกัด ตชด. ไม่มีบุคลากรจบการศึกษาทางด้านโภชนาการโดยตรงเลย แต่เมื่อพิจารณาในเรื่องการอบรมด้านอาหารและโภชนาการและประสบการณ์การจัดหาอาหารในโรงเรียน พบว่าบุคลากรสังกัดโรงเรียน ตชด. กลับมีประสบการณ์เฉลี่ยมากที่สุด 9 ปีส่วนบุคลากรสังกัด อปท. มีประสบการณ์เฉลี่ยน้อยที่สุด 5.5 ปี

งานศึกษายังพบว่าสังกัดและขนาดของโรงเรียนมีความสัมพันธ์กับคุณค่าอาหารกลางวันอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ โดยโรงเรียนสังกัด ตชด.อาหารกลางวันจะมีคุณค่าทางโภชนาการมากกว่าโรงเรียนในสังกัด สพฐ.และ อปท. เพราะว่าโรงเรียนในสังกัด ตชด. มีการจัดการอาหารกลางวันในโรงเรียนได้อย่างเป็นระบบ ภายใต้ ‘โครงการเกษตรเพื่ออาหารกลางวัน’ ซึ่งเป็นโครงการในพระราชดำริสมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ มีโครงสร้าง ระบบ นโยบาย และแผนการดำเนินงานที่ชัดเจนในทุกระดับ มีหน่วยงานกลางในการบริหารจัดการระบบ มีการบริหารการจัดงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ มีการให้ความรู้บุคลากร การผลิตวัตถุดิบในการประกอบอาหารได้เอง รวมทั้งมีกระบวนการถ่ายทอดนโยบายและการบูรณาการระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ

ในด้านขนาดของโรงเรียนนั้น พบว่าโรงเรียนเล็กจัดอาหารกลางวันมีคุณค่ามากกว่าโรงเรียนขนาดกลางและขนาดใหญ่ อาจเนื่องมาจากโรงเรียนสังกัด ตชด. ส่วนใหญ่เป็นโรงเรียนขนาดเล็ก อีกทั้งโรงเรียนขนาดใหญ่ (สังกัด สพฐ. และ อปท.) เป็นโรงเรียนขยายโอกาสซึ่งมีนักเรียนในระดับมัธยมศึกษารวมด้วย ซึ่งงบประมาณในการบริการอาหารกลางวันนั้นจะสนับสนุนเฉพาะเด็กประถมศึกษาเท่านั้น ไม่ได้ครอบคลุมให้เด็กทั้งหมดในโรงเรียนขยายโอกาส นอกจากนี้ยังพบว่าโรงเรียนส่วนน้อยที่มีการสำรวจความต้องการของนักเรียนในการจัดเมนูอาหาร และมีโรงเรียนส่วนน้อยที่มีคู่มือแนวทางโปรแกรมโภชนาการในการช่วยจัดอาหาร

เมื่อพิจารณาในด้านคุณค่าทางโภชนาการที่ได้จากอาหารกลางวันและอาหารว่างจากตาราง ‘ค่าเฉลี่ยคุณค่าทางโภชณาการและค่าเฉลี่ยร้อยละของเป้าหมายอาหารกลางวันและอาหารว่างในโรงเรียน’ และ ‘ค่าเฉลี่ยคุณค่าทางโภชนาการอาหารกลางวันของโรงเรียนแยกตามสังกัด สพฐ. อปท. และ ตชด.’ พบว่าเป้าหมายคุณค่าทางโภชนาการ มีความสัมพันธ์กับสังกัดโรงเรียนและการใช้วัตถุดิบในการประกอบอาหารในพื้นที่อย่างมีนัยยะสำคัญทางสถิติ ทั้งนี้ในภาพรวมพบว่าโรงเรียนสังกัด ตชด. สามารถจัดบริการอาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการมากกว่าสังกัดอื่น และสามารถเป็นต้นแบบที่ดีได้ แต่ว่าโรงเรียนสังกัด ตชด. ควรปรับปรุงเรื่องความปลอดภัยของอาหาร

ซึ่งในประเด็นความปลอดภัยของอาหารนั้น แม้โรงเรียนส่วนมากมีการจัดการเรื่องความปลอดภัยของอาหารในโรงเรียน แต่จากงานศึกษาฯ พบว่าประมาณ 2 ใน 3 มีการจำหน่ายอาหารที่มีไขมัน น้ำตาลและโซเดียมสูง และโรงเรียนที่มีการจัดการความปลอดภัยของอาหาร ก็เป็นเพียงเรื่องการใช้ภาชนะที่ปลอดภัยและการตรวจสุขภาพบุคลากรประกอบอาหารเท่านั้น มีเพียงโรงเรียนส่วนน้อยที่มีการตรวจสอบการปนเปื้อนของสารเคมีด้วยชุดตรวจสอบ เช่น ชุดตรวจสอบขององค์การอาหารและยา (อย.) หรือการตรวจสอบการปนเปื้อนจุลินทรีย์ด้วยชุดของกรมวิทยาศาสตร์การแพทย์

อ่านเรื่องเกี่ยวข้อง
จับตา: อปท. อุดหนุนค่า ‘นม-อาหารกลางวัน’ ให้โรงเรียนเท่าไร?
‘เปิดเส้นทาง ‘งบโครงการอาหารกลางวัน’ ใกล้ปิดเทอม-แต่เงินยังไปไม่ถึง'โรงเรียน' คลังประเมิน 4 ด้านไม่ผ่านเกณฑ์มาแล้ว 3 ปี’