การดำเนินยุทธศาสตร์ด้านการให้ความช่วยเหลือประเทศเพื่อนบ้านที่ไทยจะต้องให้ความสำคัญที่สุดคือ จะทำอย่างไรให้ผลประโยชน์จากการพัฒนาดังกล่าว สามารถกระจายไปสู่คนทุกกลุ่มอย่างเป็นธรรม รวมทั้งเป็นแรงขับเคลื่อนการพัฒนาและยกระดับการพัฒนาของประชาชนในประเทศเพื่อนบ้าน ไปสู่การลดช่องว่างด้านการพัฒนาของอาเซียน ซึ่งถือเป็นประเด็นสำคัญที่จะทำให้การก้าวเข้าสู่การเป็นประเทศรายได้สูงของไทยเป็นไปได้อย่างยั่งยืน

หลายปีที่ผ่านมา การที่ประเทศไทยให้ความช่วยเหลือต่อประเทศต่างๆ เริ่มเป็นที่คุ้นหูกันมากขึ้น โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศเพื่อนบ้านเช่น กัมพูชา สปป.ลาว เมียนมาร์ และเวียดนาม ไม่ว่าจะเป็นความช่วยเหลือด้านเงินกู้ยืมเพื่อนำไปใช้ก่อสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐาน เช่น โครงการก่อสร้างทางหลวงหมายเลข 67 (อันลองเวง-เสียมราฐ) ในกัมพูชา ที่เชื่อมโยงจากจุดผ่านแดนช่องสะงำ จังหวัดศรีสะเกษ ไปยังเมืองอันลองเวง จังหวัดอุดรเมียเจย เมืองวาริน และเมืองบันท้ายศรี จังหวัดเสียมราฐ โครงการพัฒนาเส้นทางสายห้วยโก๋น/เมืองเงิน-ปากแบ่ง สปป.ลาว ซึ่งเชื่อมโยงจากทางเหนือของไทยจากจังหวัดน่านสู่ สปป.ลาว และสามารถเชื่อมไปสู่ทางตอนเหนือของเวียดนาม เมืองเดียนเบียนฟู และทางตอนใต้ของจีน ไปจนถึงเงินช่วยเหลือเพื่อการศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ อาทิ โครงการฝึกอบรมหลักสูตรภาษาไทยระยะสั้นแบบเข้มข้นให้แก่นักศึกษาเวียดนาม และโครงการพัฒนาหมู่บ้านนำร่องพัฒนาคุณภาพชีวิตอยู่ดีมีสุข เป็นต้น

ข้อมูลจากกรมความร่วมมือระหว่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่าในปี 2548 - 2559 ประเทศไทยให้ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาแก่ต่างประเทศ (Official Development  Assistance: ODA) มูลค่า 32,942,071,029 บาท แบ่งเป็น ความร่วมมือทางวิชาการ มูลค่า 9,583,140,253 บาท คิดเป็น 29% เงินกู้ผ่อนปรน มูลค่า 14,997,244,146 บาท คิดเป็น 45.5 % และเงินอุดหนุนที่มอบให้แก่องค์การระหว่างประเทศ มูลค่า 8,361,686,630 บาท คิดเป็น 25% [1]

เห็นได้ชัดว่า มูลค่าความช่วยเหลือส่วนใหญ่ใช้ไปกับการให้เงินกู้แบบผ่อนปรน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโครงการเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้าน โดยมีหน่วยงานที่รับผิดชอบหลักคือสำนักงานความร่วมมือเพื่อการพัฒนาประเทศเพื่อนบ้าน (สพพ.) และกระทรวงคมนาคม เป็นต้น

เฉพาะปี 2559 ประเทศไทยจัดสรรงบประมาณให้ความช่วยเหลือประเทศเพื่อนบ้านในกลุ่ม CLMV ไปเป็นจำนวน 2,207,060,208.66 บาท หรือคิดเป็น 31% ของเงินช่วยเหลือที่ไทยมอบให้แก่ต่างประเทศอย่างเป็นทางการของปีดังกล่าว (7,104,201,724.37 บาท) และหากแบ่งออกมาเป็นรายประเทศพบว่า สปป.ลาว คือประเทศที่ได้รับการจัดสรรให้ความช่วยเหลือมากที่สุด ที่จำนวน 1,168,891,565.30 บาท รองลงมาคือเมียนมาร์ กัมพูชา และเวียดนาม เป็นต้น [2]

มูลค่าความช่วยเหลือที่ถูกส่งไปยังประเทศเพื่อนบ้านเหล่านี้ อาจทำให้ประชาชนไทยในประเทศอดสงสัยไม่ได้ว่า เพราะเหตุใดทางการไทยถึงจะต้องปล่อยเงินกู้จำนวนมากไปช่วยเหลือต่างประเทศ ทั้ง ๆ เม็ดเงินเหล่านั้นสามารถนำมาพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในประเทศได้อีกจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มคนยากจนและคนด้อยโอกาส ไปจนถึงความหวาดระแวงปนริษยาว่าการช่วยเหลือดังกล่าวจะยิ่งทำให้ประเทศเพื่อนบ้านก้าวแซงหน้าประเทศไทยไปเสียด้วยซ้ำ

คำตอบเพื่อไขข้อสงสัยในข้างต้น ไม่ใช่เหตุผลเพียงแค่การให้ด้วยเหตุผลด้านมนุษยธรรมเพียงอย่างเดียว แต่เป็นเหตุผลความจำเป็นในเชิงยุทธศาสตร์ของการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคง ไปจนถึงมารยาทและวิถีปฏิบัติในการอยู่ร่วมในสังคมโลก เห็นได้จากเมื่อกลางปีที่ผ่านมารัฐบาลไทยได้ประกาศว่ากลุ่มประเทศ CLMV และไทย ที่รวมกันเรียกว่า CLMVT จะกลายเป็นแม่เหล็กสำคัญของเศรษฐกิจโลก เนื่องจากยังมีศักยภาพที่สามารถนำมาพัฒนาเพิ่มเติมได้อีกมาก [3]

รายละเอียดที่จะนำไปสู่การช่วยไขข้อสงสัยดังนี้

ที่มาและความจำเป็นในเชิงยุทธศาสตร์

นับตั้งแต่ช่วงสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองมาจนถึงช่วงต้นทศวรรษที่ 1960 ประเทศไทยเป็นประเทศรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศจำนวนมาก เนื่องจากเป็นช่วงเวลาที่ไทยต้องเร่งรัดการพัฒนาด้านโครงสร้างพื้นฐานและเทคโนโลยีจำนวนมาก ตามแนวทางแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504-2509)

ต่อมาในช่วงทศวรรษที่ 1990 ประเทศไทยเริ่มพัฒนาไปสู่การเป็นประเทศรายได้ปานกลาง ทำให้หลายประเทศทยอยยกเลิกความช่วยเหลือไป และในขณะเดียวกัน ประเทศไทยเริ่มแสดงบทบาทของการเป็นประเทศผู้ให้มากขึ้น โดยมุ่งเน้นการให้ความช่วยเหลือไปยังกลุ่มประเทศเพื่อนบ้าน เนื่องจากได้รับแรงขับดันจากนโยบายทางการเมืองของพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ ที่ประกาศ ‘นโยบายเปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้า’ ทำให้ประเทศไทยหันมาพัฒนาความสัมพันธ์อันดีกับประเทศเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะ กัมพูชา สปป.ลาว และเวียดนาม เพื่อสร้างโอกาสทางการค้าและการลงทุนระหว่างกัน

นอกจากนี้ ประเทศไทยยังยังตระหนักถึงความสำคัญของประเทศเพื่อนบ้านในเชิงยุทธศาสตร์ของการสร้างการบูรณาการในระดับอนุภูมิภาค ดังเห็นได้จากการที่ประเทศไทยมีบทบาทสำคัญในการริเริ่มกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (Greater Mekong Subregion Economic Cooperation: GMS) ในปี 2535 ต่อมาในปี 2539 ได้เริ่มมีการจัดตั้ง ’สำนักงานกองทุนให้ความช่วยเหลือพัฒนาเศรษฐกิจแก่ประเทศเพื่อนบ้าน’ ขึ้นเพื่อทำหน้าที่เป็นองค์กรในการจัดสรรเงินให้ความช่วยเหลือแก่ต่างประเทศอย่างเป็นระบบมากขึ้น โดยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง

ในต้นทศวรรษ 2000 หรือช่วงประมาณปี พ.ศ. 2543 เกิดจุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายการให้ความช่วยเหลือต่างประเทศ โดยเฉพาะการให้ความช่วยเหลือประเทศเพื่อนบ้าน เมื่อ ดร.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในช่วงเวลาดังกล่าว ได้ประกาศเปลี่ยนแปลงสถานะของประเทศไทยจาก ‘ผู้รับ’ เป็น ‘ผู้ให้’  อีกทั้งยังมีการเปลี่ยนแปลงสำคัญๆ ในเชิงสถาบันตามมาอีกจำนวนมาก อาทิ การจัดตั้งสำนักงานความร่วมมือเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศขึ้น โดยรับโอนภารกิจและเจ้าหน้าที่ของกรมวิเทศสหการ สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี ไว้มาในหน่วยงานดังกล่าว และให้เป็นหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงการต่างประเทศ เพื่อทำหน้าที่ดูแลและจัดการนโยบายด้านความร่วมมือเพื่อการพัฒนาและความช่วยเหลือต่อประเทศเพื่อนบ้านในปี พ.ศ.2547 และยกระดับสำนักงานกองทุนให้ความช่วยเหลือพัฒนาเศรษฐกิจแก่ประเทศเพื่อนบ้านขึ้นเป็น ‘สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (สพพ.)’ เพื่อเพิ่มความคล่องตัวในการระดมเงินทุนเพื่อการพัฒนาในประเทศ ที่เป็นเป้าหมายของการให้ความช่วยเหลือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศเพื่อนบ้าน เนื่องจากการดำเนินการในรูปแบบกองทุนภายใต้การบริหารระบบราชการไม่มีความคล่องตัวเท่ากับการจัดตั้ง สพพ. ที่มีสถานะเป็นองค์การมหาชน [4]

แนวคิดพื้นฐานของการให้ความช่วยเหลือประเทศเพื่อนบ้านคือ ยิ่งประเทศเพื่อนบ้านมีระดับการพัฒนามากขึ้นเพียงใด ก็จะยิ่งเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาของประเทศไทยมากขึ้น เนื่องจากตามหลักการการบูรณาการในระดับภูมิภาค (Regional Integration) จะพบว่าหากประเทศที่มีอาณาบริเวณใกล้กันสามารถร่วมกันพัฒนาโครงการต่างๆ รวมไปถึงการมีนโยบายที่สอดคล้องในจุดแข็งที่แต่ละฝ่ายมีอยู่ จะยิ่งทำให้เกิดการส่งเสริมซึ่งกันและกันมากขึ้น อาทิ การช่วยเพิ่มโอกาสทางการค้าและการลงทุนทั้งในภูมิภาคและนอกภูมิภาค เนื่องจากเกิดความได้เปรียบเรื่องการประหยัดจากขนาด (Economy of Scale) จากตลาดและฐานการผลิตมีขนาดใหญ่ขึ้น ดังนั้นจึงคุ้มค่าต่อการผลิตของผู้ประกอบการ ขณะที่ผู้บริโภคได้สินค้าหรือบริการที่มีราคาถูกลง [5]

เหมือนดังเช่นกรณีที่ สพพ. ดำเนินโครงการพัฒนาเส้นทางสายห้วยโก๋น/เมืองเงิน-ปากแบ่ง ใน สปป.ลาว ซึ่งสามารถเชื่อมโยงเส้นทางจากจังหวัดน่านสู่ สปป.ลาว และทะลุออกไปเชื่อมโยงกับเมืองเดียนเบียนฟู ซึ่งอยู่ทางภาคเหนือของเวียดนาม ตลอดจนถึงพื้นที่ทางตอนใต้ของประเทศจีนได้ โครงการปรับปรุงและลาดยางผิวจราจรเส้นทางสายตราด-เกาะกง-สะแรอัมเปิล ซึ่งมีส่วนสำคัญต่อการส่งเสริมการค้าและการท่องเที่ยวของกัมพูชาและเวียดนาม ตามแนวระเบียงเศรษฐกิจตอนใต้เลียบชายฝั่งของ GMS และโครงการก่อสร้างเส้นทางเชียงราย-คุนหมิงผ่าน สปป.ลาว (R3) ซึ่งจะช่วยก่อให้เกิดความเชื่อมโยงระหว่างอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงกับพื้นที่ทางตอนใต้ของจีน เป็นต้น

ภาพโครงการพัฒนาเส้นทางสายห้วยโก๋น/เมืองเงิน-ปากแบ่ง (ซ้าย) และ โครงการก่อสร้างเส้นทางเชียงราย-คุนหมิงผ่าน สปป.ลาว (R3) (ขวา ที่มา: สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (องค์การมหาชน) (สพพ.)

ในทางกลับกัน หากประเทศหนึ่งมุ่งพัฒนาไปโดยไม่สนใจประเทศอื่น ท้ายที่สุดอาจทำให้ประเทศดังกล่าวกลายเป็นผู้ต้องแบกรับปัญหาของประเทศรอบบ้านไปเสียเอง เนื่องจากเมื่อเกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการพัฒนาขึ้น ย่อมเกิดปัญหาการหลั่งไหลของประชากรในประเทศ  เพื่อนบ้าน ที่ต้องการหลบหนีเข้ามาทำงานในประเทศที่มีระดับการพัฒนามากกว่า และนำไปสู่การสร้างปัญหาทางสังคมอื่น ๆ ตามมา อาทิ ปัญหาอาชญากรรม การค้ามนุษย์ โรคระบาด และการแพร่ระบาดของยาเสพติด เป็นต้น

ปัจจุบัน การที่ประเทศไทยตั้งเป้าหมายจะยกระดับไปสู่การเป็นประเทศรายได้สูง ภายในปี 2580 กลับยิ่งกลายเป็นแรงกระตุ้นทำให้ประเทศไทยมีความจำเป็นต้องมองหาแหล่งขุมกำลังใหม่เพื่อมาสนับสนุนภารกิจที่สุดแสนจะท้าทายดังกล่าวมากขึ้น เนื่องจากการยกระดับไปสู่การเป็นประเทศรายได้สูงจำเป็นที่ต้องใช้พลังในการขับเคลื่อนสูงมาก อาทิ การเร่งยกระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ให้ได้อย่างน้อย 5% ต่อปี จากปัจจุบันที่ขยายตัวอยู่ในช่วง 3.8-4% ซึ่งการจะทำเช่นนั้นได้ต้องอาศัย การเร่งยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศให้สูงขึ้น การมีทรัพยากรบุคคลและแรงงานที่มีประสิทธิภาพ และมีสภาพแวดล้อมทางโครงสร้างพื้นฐานและกฎระเบียบที่พร้อมส่งเสริมให้เกิดการสร้างสรรค์เทคโนโลยีและนวัตกรรมที่จะมาเป็นแรงขับเคลื่อนตัวใหม่ของประเทศ แต่ในปัจจุบันต้องยอมรับก่อนว่าประเทศไทยเองมีข้อจำกัดหลายประการ อาทิ จำนวนประชากรในวัยแรงงานที่มีแนวโน้มจะลดลงอย่างรวดเร็วในอนาคต ต้นทุนค่าแรงในประเทศที่มีแนวโน้มจะปรับตัวสูงขึ้น และทรัพยากรธรรมชาติที่มีจำกัด เป็นต้น

ข้อจำกัดของไทยในข้างต้นกลับเป็นสิ่งที่ประเทศเพื่อนบ้านของไทย อาทิ สปป.ลาว กัมพูชา เมียนมาร์ และเวียดนาม ยังมีอยู่อย่างเต็มเปี่ยม เนื่องจากประเทศเหล่านี้ยังคงอุดมไปด้วยทรัพยากรทั้งกำลังแรงงานที่อยู่ในวัยหนุ่มสาวจำนวนมาก ต้นทุนค่าแรงงานที่ยังไม่สูงมาก ความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรธรรมชาติ และความต้องการบริโภคสินค้าและบริการที่มีคุณภาพจากไทย

ในทางกลับกัน สิ่งที่เป็นข้อจำกัดของประเทศเพื่อนบ้านโดยเฉพาะความต้องการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐาน กลับเป็นสิ่งที่ประเทศไทยเองก็มีความพร้อมมากพอที่จะให้ความช่วยเหลือได้ โดยเห็นได้จากความเข้มแข็งสถานะทางการคลังของประเทศที่มีหนี้สาธารณะในสัดส่วนที่ค่อนข้างต่ำ โดยข้อมูล ณ เดือน ก.ค. 2561 หนี้สาธารณะคงค้างของรัฐบาล อยู่ที่ 6,557,290 ล้านบาท หรือคิดเป็น 40.88% ของ GDP ประเทศ และหนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศ [6]

การให้ความช่วยเหลือเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานแก่ประเทศเพื่อนบ้าน [7] ช่วยต่อยอดการพัฒนาในระดับพื้นที่ของไทยและเพื่อนบ้าน เนื่องจากเป็นการนำจุดแข็งที่แต่ละฝ่ายมีอยู่มาเติมเต็มระหว่างกัน เพื่อก่อให้เกิดผลประโยชน์การพัฒนาร่วมระหว่างกัน โดยเฉพาะในประเทศ สปป.ลาว กัมพูชา เมียนมาร์ ที่มีพรมแดนติดต่อกับไทยโดยตรง รวมไปถึงเวียดนาม เนื่องจากการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้านย่อมสามารถช่วยต่อจิ๊กซอว์ภาพระบบโครงข่ายการคมนาคมและการขนส่งของไทยออกไปเชื่อมโยงกับภายนอกประเทศมากขึ้น รวมทั้งอาจไปไกลถึงขนาดการเชื่อมกับประเทศนอกภูมิภาค เช่น โครงการถนนมอเตอร์เวย์ ไทย เมียนมาร์ อินเดีย และการเชื่อมโยงตามแนวระเบียงเศรษฐกิจ (Economic Corridor) ในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงที่สามารถเชื่อมต่อไปยังประเทศจีนตอนใต้ได้ เป็นต้น

ขณะเดียวกัน นับตั้งแต่การปรับเพิ่มของฐานค่าแรงขั้นต่ำครั้งใหญ่ในปี 2554 ผนวกกับการก้าวเข้าสู่การเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 ประเทศไทยได้เริ่มขยับสถานะไปสู่ประเทศส่งออกการลงทุนทางตรง (Outward Foreign Direct Investment: OFDI) ไปต่างประเทศมากขึ้น โดยมีประเทศ CLMV [8] เป็นฐานการลงทุนสำคัญ โดยข้อมูลธนาคารแห่งประเทศไทยระบุว่าในไตรมาส 4 ของปี 2559 มูลค่าการลงทุนของไทยได้ เพิ่มขึ้น เป็น 7,594.2 ล้านบาท ในปี 2559 จาก 4,976.4 ล้านบาท ในปี 2555 ซึ่งนับเป็นมูลค่าการลงทุนที่เพิ่มขึ้นถึง 65.5% [9]

นอกจากนี้ ในแง่ของยุทธศาสตร์ด้านเศรษฐกิจ ไทยให้ความสำคัญต่อกลุ่มประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาก อาทิ การประกาศใช้ยุทธศาสตร์การส่งเสริมการลงทุนในระยะ 7 ปีของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนในปี 2558-2564 ที่กำหนดให้ภารกิจการส่งเสริมการลงทุนไทยในต่างประเทศเป็นหนึ่งในภารกิจสำคัญขององค์กร โดยเน้นประเทศเพื่อนบ้านเป็นกลุ่มเป้าหมาย พร้อมทั้งระบุชัดเจนว่าเป็นส่วนหนึ่งของภารกิจสำคัญของการนำพาประเทศไทยให้หลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง [10] ขณะที่กระทรวงพาณิชย์ได้เริ่มหันมาให้ความสำคัญกับตลาด CLMV มากขึ้น นับตั้งแต่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ.2552 ซึ่งส่งผลให้ภาคส่งออกของไทยที่พึ่งพาตลาดส่งหลักจาก จีน สหรัฐฯ ยุโรป และญี่ปุ่นซบเซา

จึงเป็นเครื่องยืนยันชัดเจนว่า การพัฒนาของประเทศเพื่อนบ้านที่ดีขึ้นย่อมหมายถึงโอกาสทางการค้าและการลงทุนของไทยที่จะได้ประโยชน์ตามไปด้วย ซึ่งจะนำไปสู่การเพิ่มขีดความสามารถในแข่งขันของไทยเพื่อถีบตัวเองให้พ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางสู่ประเทศรายได้สูง โดยอาศัยความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านเป็นสปริงบอร์ด ขณะเดียวกันเป็นการพัฒนาเพื่อนบ้านให้ได้พัฒนาไปพร้อมๆ กัน ซึ่งจะนำไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำในระดับอนุภูมิภาค [11]

สถานะบนเวทีระหว่างประเทศที่เปลี่ยนไป

ผลจากการที่ประเทศไทยได้รับการเลื่อนสถานะจากการเป็นประเทศรายได้ปานกลางขั้นต่ำ (Lower Middle Income) ไปเป็น ‘ประเทศรายได้ปานกลางขั้นสูง (Upper Middle Income)’ [12] โดยธนาคารโลก (World Bank) เมื่อปี 2554 ทำให้บริบทและเงื่อนไขในการวางตัวของประเทศไทยในเวทีระหว่างประเทศต้องเปลี่ยนไป เนื่องจากการที่ประเทศไทยสามารถพัฒนาตัวเองได้มากขึ้น ย่อมหมายถึงความสามารถในการดูแลและพึ่งพาตนเองที่มากขึ้นเช่นกัน ดังนั้นหลายประเทศที่เคยมีโครงการให้ความช่วยเหลือต่อไทย โดยเฉพาะเหล่าประเทศมหาอำนาจ ก็ได้ออกมายุติโครงการให้ความช่วยเหลือต่อไทย พร้อมทั้งเริ่มเรียกร้องให้ประเทศไทยแสดงบทบาทในการเป็นผู้ให้ความช่วยเหลือ โดยเฉพาะต่อกลุ่มประเทศที่มีระดับการพัฒนาที่น้อยกว่า

เห็นได้จากการที่ประเทศไทยได้เข้าร่วมเป็นหนึ่งใน 45 ประเทศผู้ให้เงินช่วยเหลือแก่กองทุนสมาคมพัฒนาระหว่างประเทศ (International Development Assistance) ของธนาคารโลกในปี 2557 ทั้งนี้ ประเทศไทยเคยรับเงินช่วยเหลือจากกองทุนดังกล่าวเพื่อนำมาใช้ในโครงการพัฒนาด้านการศึกษา การเกษตร และชลประทาน ในช่วงปี 2516 – 2522 มาแล้ว [13]

ปัจจุบัน การให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศอื่นๆ ยังถือเป็นอีกหนึ่งเครื่องมือของนโยบายการต่างประเทศเพื่อสร้างความรู้สึกที่ดีต่อประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ หรือในทางวิชาการเรียกว่าอำนาจแบบอ่อน (Soft Power) ที่หลายประเทศทั่วโลกทั้งในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาต่างก็ใช้เหมือนกัน

ความสำเร็จของการดำเนินโครงการให้ความช่วยเหลือที่ผ่านมา

ที่ผ่านมา โครงการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศเพื่อนบ้าน มีส่วนสำคัญที่ทำให้การทำธุรกิจ ทั้งการค้าและการลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านในกลุ่ม CLMV ได้รับความสะดวกยิ่งขึ้น เนื่องจากเมื่อระบบโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะระบบการขนส่งและคมนาคมดีขึ้น ย่อมทำให้การขนถ่ายและกระจายสินค้าไปสู่ตลาดใหม่ๆ ในประเทศเพื่อนบ้านทำได้ง่ายขึ้น และยิ่งประกอบกับการที่ประชาชนในประเทศเพื่อนบ้านนิยมบริโภคสินค้าของไทยเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว ยิ่งทำให้ภาคธุรกิจของไทยได้รับประโยชน์มากขึ้น

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือ โครงการก่อสร้างเส้นทางเชียงราย-คุนหมิง ผ่าน สปป.ลาว (R3) ระยะทาง 195 กิโลเมตร ที่ก่อนเริ่มต้นโครงการฯ การเดินทางต้องใช้ระยะเวลาประมาณ 8 ชั่วโมง แต่ภายหลังจากดำเนินโครงการไปแล้วลดระยะเวลาเดินทางลงมาเหลือ 3.5 ชั่วโมง ขณะที่โครงการพัฒนาเส้นทางห้วยโก๋น/เมืองเงิน-ปากแบ่ง ใน สปป.ลาว ระยะทาง 52.03 กิโลเมตร ที่ก่อนเริ่มต้นโครงการฯ การเดินทางต้องใช้ระยะเวลาประมาณ 4 ชั่วโมง แต่ภายหลังจากดำเนินโครงการไปแล้วลดระยะเวลาเดินทางลงมาเหลือ 1 ชั่วโมง และโครงการปรับปรุงและลาดยางผิวจราจรเส้นทางสายตราด-เกาะกง-สะแรอัมเปิล (เส้นทางหมายเลข 48) ในกัมพูชา ระยะทาง 152.00 กิโลเมตร ที่ก่อนเริ่มต้นโครงการฯ การเดินทางต้องใช้ระยะเวลาประมาณ 5 ชั่วโมง แต่ภายหลังจากดำเนินโครงการไปแล้วลดระยะเวลาเดินทางลงมาเหลือ 2.5 ชั่วโมง [14]

ข้อมูลที่บ่งชี้ถึงความสะดวกด้านการคมนาคมในเส้นทางที่มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์การค้าและการลงทุนของไทย ยังสอดคล้องกับทิศทางของปริมาณการค้าข้ามแดนและการค้าผ่านแดนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ที่ส่วนใหญ่ไทยเป็นฝ่ายได้ดุลทางการค้า รวมไปถึงการเดินทางผ่านเข้าออกของบุคคลบริเวณพรมแดน ซึ่งสะท้อนถึงปริมาณการใช้ประโยชน์ของประชาชนและนักท่องเที่ยว

ข้อมูลจากด่านศุลกากรเชียงของ จังหวัดเชียงราย ซึ่งเป็นด่านศุลกากรที่อยู่บนเส้นทางของโครงการก่อสร้างเส้นทางเชียงราย-คุนหมิง ผ่าน สปป.ลาว (R3) ระบุว่าในปี 2556 มีมูลค่าการค้ารวม 4,477.44 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2550 ซึ่งอยู่ที่ 1,621.79 ล้านบาท ขณะที่ด่านตรวจคนเข้าเมืองเชียงของ จังหวัดเชียงราย รายงานว่าในปี 2556 มีปริมาณคนเดินทางเข้าออกจำนวน 353,557 คน เพิ่มขึ้นจากปี 2550 ที่ 141,905 คน

ขณะที่ด่านศุลกากรทุ่งช้าง จังหวัดน่าน ซึ่งเป็นด่านศุลกากรที่อยู่บนเส้นทางของโครงการพัฒนาเส้นทางห้วยโก๋น/เมืองเงิน-ปากแบ่ง ใน สปป.ลาว ระบุว่าในปี 2556 มีมูลค่าการค้ารวม 4,393.44 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2550 ที่ 432.83 ล้านบาท ขณะที่ด่านตรวจคนเข้าเมือง จังหวัดน่านรายงานว่าในปี 2556 มีปริมาณคนเดินทางเข้าออกรวม 119,360 คน เพิ่มขึ้นจากปี 2550 ที่ 8,249 คน

ข้อมูลจากด่านศุลกากรคลองใหญ่ จังหวัดตราด ซึ่งเป็นด่านศุลกากรที่อยู่บนเส้นทางของโครงการปรับปรุงและลาดยางผิวจราจรเส้นทางสายตราด-เกาะกง-สะแรอัมเปิล (เส้นทางหมายเลข 48) ในกัมพูชา ระบุว่าในปี 2556 มีมูลค่าการค้ารวม 26,825.81 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2550 ที่ 14,824.35 ล้านบาท ขณะที่ด่านตรวจคนเข้าเมือง จังหวัดตราด รายงานว่าในปี 2556 มีปริมาณคนเข้าออกรวม 357,167 คน เพิ่มขึ้นจากปี 2550 ที่ 153,253 คน

ดูเพิ่มเติมใน จับตา: ‘มูลค่าการค้าชายแดน’ และ ‘การเดินทางเข้า-ออกพื้นที่’ ที่ไทยมีโครงการให้ความช่วยเหลือ

อุปสรรคด้านกฎระเบียบ

แม้ความช่วยเหลือจากไทย จะมีส่วนสำคัญต่อการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้านให้ดีขึ้น รวมทั้งทำให้ภาคเอกชนไทยได้มีโอกาสทางการค้าและการลงทุนมากขึ้น แต่ต้องยอมรับว่ายังมีอีกหลายโครงการที่พัฒนาไปจนเสร็จสิ้นแล้ว ก็ยังคงไม่สามารถทำให้เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างที่ตั้งใจไว้ได้ เนื่องจากความไม่พร้อมด้านกฎระเบียบของทั้งในประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้าน ทำให้การคมนาคมขนส่งข้ามแดนหรือผ่านแดนไปยังประเทศที่สามหรือสี่ที่ ยังไม่สามารถก่อให้เกิดกิจกรรมตามแนวระเบียงเศรษฐกิจขึ้นได้

เหมือนในกรณีของการขนส่งข้ามพรมแดนไปยังจีนกับเวียดนามที่ยังมีปริมาณน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากเกิดปัญหาความล่าช้าในการบังคับใช้ความตกลงขนส่งผ่านแดนในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง หรือ GMS Transportation Agreement (GMS CBTA) และกรอบความตกลงอาเซียนว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการขนส่งสินค้าผ่านแดน (ASEAN Framework Agreement on the Facilitation of Goods in Transit) ซึ่งทำให้การขนส่งสินค้าไปยังประเทศใกล้เคียง เป็นไปด้วยความยากลำบากและสร้างภาระต้นทุนสูง ทั้งๆ ที่โอกาสในการขนส่งสินค้าผ่านแดนไปยังจีนและเวียดนามมีปริมาณความต้องการที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่องและรวดเร็ว

ประเด็นที่ต้องร่วมกันขบคิดต่อ

ถึงแม้ว่าการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้าน จะมีส่วนสำคัญต่อการอำนวยความสะดวกการค้าและการลงทุนของไทยกับประเทศเพื่อนบ้านมากขึ้น แต่ประเด็นสำคัญที่ต้องนำพิจารณาต่อไปคือจะทำอย่างไรให้ผลประโยชน์ที่ได้รับกลับมาจากการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้าน มีการกระจายไปสู่คนทุกกลุ่มได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ขณะเดียวกันจะพัฒนาระบบการประเมินและติดตามการเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นให้เป็นระบบได้อย่างไร

รศ.ดร.พีระ เจริญพร อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ข้อสังเกตว่า ผู้ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่คือกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ที่เป็นบรรษัทข้ามชาติและธุรกิจรายใหญ่ของไทย เนื่องจากมีความพร้อมทั้งเรื่องเงินทุนและเทคโนโลยีที่จะขยายธุรกิจเข้าไปในกลุ่มประเทศเพื่อนบ้านได้ง่าย ขณะที่กลุ่มธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก (เอสเอ็มอี) ซึ่งเป็นธุรกิจในพื้นที่กลับมีสัดส่วนน้อยมากที่ใช้ประโยชน์จากการมีระบบโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้านในกลุ่ม CLMV เนื่องจากมีทรัพยากรทุนและเทคโนโลยีจำกัด

ประการต่อมา ประชาชนและผู้ประกอบการการค้าชายแดนที่เคยได้รับประโยชน์จากระบบการค้าชายแดน อาจกลายเป็นผู้เสียประโยชน์จากทิศทางการพัฒนารูปแบบใหม่ดังกล่าว เนื่องจากจากเดิมที่เมืองการค้าชายแดนเคยเป็นจุดพักรถหรือจุดพักสินค้าที่สำคัญ แต่เมื่อระบบคมนาคมและขนส่ง รวมไปถึงกฎระเบียบที่เอื้ออำนวยมากขึ้น อาจทำให้ประโยชน์จากการเป็นจุดพักรถหรือพักสินค้าก่อนเข้าสู่ประเทศเพื่อนบ้านหายไป จนกลายเป็นแค่เมืองทางผ่านของรถบรรทุกสินค้า

นอกจากนี้ ประเทศไทยยังขาดการติดตามและตรวจสอบเพื่อประเมินผลประโยชน์จากการเข้าไปช่วยเหลือหรือลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้านอย่างเป็นระบบ จึงทำให้ไม่มีข้อมูลที่แน่ชัดว่าเงินมูลค่าหลายหมื่นล้านบาทที่ไทยลงทุนไปให้เพื่อนบ้านใช้กู้ยืม สุดท้ายแล้วประเทศไทยได้รับประโยชน์อะไรกลับมาอย่างเป็นรูปธรรม ส่วนการวัดผลจากมูลค่าการค้าชายแดน/ผ่านแดน ไปจนถึงการเดินทางเข้าออกระหว่างพรมแดนนั้น ก็ไม่ใช่ตัวชี้วัดที่ดีเพียงพอจะสามารถนำมาอ้างอิงเป็นความสำเร็จได้

“ตัวเลขการการค้าชายแดนที่เพิ่มขึ้นไม่ได้บ่งบอกว่าใครคือผู้สร้างมูลค่าเพิ่ม (Value Added) ในห่วงโซ่การผลิตสินค้าเหล่านั้น ซึ่งผู้ที่ทำกิจกรรมช่วยสร้างมูลค่าเพิ่มในห่วงโซ่การผลิตสินค้านั้น ๆ ถือเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการค้าชายแดนที่เพิ่มขึ้นมากที่สุด”  รศ.ดร.พีระ กล่าว
พร้อมเสริมว่า ส่วนแบ่งที่ไทยได้รับจากการค้าชายแดนที่เพิ่มขึ้น อาจเป็นเพียงแค่อัตราค่าแรงเพียงเล็กน้อยที่บรรษัทข้ามชาติจ่ายให้เท่านั้น
แต่รัฐบาลไทยกลับต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และมอบสิทธิประโยชน์ทางภาษีให้

ปัจจุบัน หน่วยงานภาครัฐยังขาดการคิดเชิงกลยุทธ์เพื่อส่งเสริมให้เอสเอ็มอีสามารถเจาะตลาดและเข้าไปตั้งฐานการผลิตในกลุ่มประเทศ CLMV ในทางตรงกันข้าม ประเทศกับญี่ปุ่นซึ่งประสบความสำเร็จในการขยายฐานการลงทุนออกไปในหลายประเทศ กลับมีการวางกลยุทธ์เพื่อสนับสนุนการลงทุนในต่างประเทศอย่างเป็นระบบ อาทิ  การมีหน่วยงานส่งเสริมการลงทุนแบบ องค์การส่งเสริมการค้าต่างประเทศของญี่ปุ่น (เจโทร) ที่เข้าไปช่วยสร้างและเตรียมความพร้อมบุคลากร และเครือข่ายธุรกิจในระดับท้องถิ่นไว้ล่วงหน้า องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (ไจก้า) ที่ทำหน้าที่สนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน นอกจากนี้ ยังมีภาคธุรกิจขนาดใหญ่ที่ทำธุรกิจแบบ Trading Company มีบทบาทสำคัญในการเข้าไปบุกเบิกตลาดให้แก่ธุรกิจเอสเอ็มอีก่อน

รศ.ดร.พีระ ให้ข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องการกระจายผลประโยชน์จากการพัฒนาอย่างไม่ทั่วถึง โดยได้หยิบยกรูปแบบการจัดการของสหภาพยุโรป (EU) มาเป็นแนวทาง เนื่องจากปัจจุบัน EU มีการจัดตั้งกองทุนพิเศษขึ้นมาชื่อว่า European Regional Development Fund เพื่อปรับระดับการพัฒนาแก่ผู้ที่สูญเสียหรือได้ประโยชน์จากการพัฒนาน้อย ซึ่งนับเป็นการอุดช่องว่างจากการกระจายผลประโยชน์ที่เกิดจากการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่ไม่เท่าเทียม ในขณะที่ในภูมิภาคอาเซียนหรือในระดับอนุภูมิภาคยังไม่มีกลไกแบบนี้เช่นเดียวกับ EU  

ขณะเดียวกัน หน่วยงานภาครัฐที่ทำหน้าที่ส่งเสริมการลงทุนในต่างประเทศ ตลอดจนหน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลยุทธศาสตร์ด้านการให้เงินกู้
เพื่อพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานในประเทศเพื่อนบ้าน ควรให้ความสำคัญกับการพัฒนาระบบการติดตามและประเมินผลให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เนื่องจากจะช่วยทำให้หน่วยงานและสาธารณชนสามารถนำข้อมูลดังกล่าวไปใช้ปรับปรุงการทำงานให้ดีขึ้นได้    

ถึงแม้ว่ายังมีอีกหลายประเด็นที่ต้องพัฒนาแนวทางการช่วยเหลือประเทศเพื่อนบ้านของไทยเพิ่มเติม แต่สิ่งสำคัญที่สุดของคือประเทศไทยจะทำอย่างไรเพื่อให้ผลประโยชน์จากการพัฒนาดังกล่าวสามารถกระจายไปสู่คนทุกกลุ่มได้อย่างเป็นธรรม รวมทั้งเป็นแรงขับเคลื่อนการพัฒนาเพื่อยกระดับการพัฒนาของประชาชนในประเทศเพื่อนบ้าน ไปสู่การลดช่องว่างด้านการพัฒนาของอาเซียน ซึ่งถือเป็นประเด็นสำคัญที่จะทำให้การก้าวเข้าสู่การเป็นประเทศรายได้สูงของไทยเป็นไปได้อย่างยั่งยืน

ข้อมูลอ้างอิง
[1] http://www.tica.thaigov.net/main/th/other/7590
[2] http://tica.thaigov.net/main/th/other/7349
[3] https://www.thaiquote.org/content/15221
[4] ศิริพร วัชชวัลคุ, ประเทศผู้ให้รายใหม่: ประเทศไทย
[5] World Development Report 2009: Winner without Borders http://siteresources.worldbank.org/INTWDRS/Resources/477365-1327525347307/8392086-1327528510568/WDR09_17_Ch09web.pdf
[6] https://www.mof.go.th/home/Press_release/News2018/132.pdf
[7] ร่างแผนยุทธศาสตร์ชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12
[8] ชื่อย่อของกลุ่มประเทศ กัมพูชา สปป.ลาว เมียนมาร์ และเวียดนาม
[9] สรุปสถานการณ์การลงทุนของไทยใน CLMV ไตรมาสที่ 4 ปี 2559
[10] http://www.boi.go.th/upload/content/2_2557_64939.pdf
[11] Asian Development Bank (ADB): ADB’s Approach to Regional Cooperation and Integration
[12] หมายถึง ประเทศที่ประชากรมีรายได้เฉลี่ย 3,976 – 12,275 เหรียญสหรัฐฯ (ประมาณ 118,662 - 366,337 บาท)
[13] http://www.borgenmagazine.com/donees-turned-donors-foreign-aid/
[14] รายงานประเมินผลการดำเนินงานตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย โดยบริษัท ควอลิตี้ โฟกัส จำกัด เสนอต่อสำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (องค์การมหาชน)

เรื่องที่เกี่ยวข้อง
จับตา: ‘มูลค่าการค้าชายแดน’ และ ‘การเดินทางเข้า-ออกพื้นที่’ ที่ไทยมีโครงการให้ความช่วยเหลือ