เมื่อพูดถึงอำนาจรัฐและการปกครองส่วนท้องถิ่น สิ่งที่เรามักจะนึกถึงคือบทบาทของจังหวัด อำเภอ กำนันและผู้ใหญ่บ้าน มากกว่าจะนึกถึงบทบาทของเทศบาล เทศบาลดูจะเป็นหน่วยงานที่มีความเกี่ยวพันหรือสร้างผลกระทบต่อผู้คนในระดับที่น้อยกว่าองค์กรของรัฐอื่นๆอย่างเห็นได้ชัด ทั้งที่อำนาจหน้าที่ของเทศบาลดูจะผูกติดอย่างมากกับเมืองและการพัฒนาของเมือง แต่จนถึงปัจจุบันก็ยังคงมีเทศบาลจำนวนไม่กี่แห่งที่ประสบความสำเร็จในการเพิ่มบทบาทของตนในการพัฒนาท้องถิ่นให้มากขึ้น เช่น เทศบาลนครเชียงใหม่ เทศบาลนครขอนแก่น เทศบาลเมืองชลบุรี ฯลฯ 

คำถามคือ ทำไมเราจึงไม่เห็นหรือไม่เข้าใจว่าเทศบาลสำคัญต่อเราอย่างไร

“เทศบาล: พื้นที่ เมือง และกาลเวลา” โดยภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์เป็นงานที่พยายามอธิบายการเกิดขึ้นและความเปลี่ยนแปลงของเทศบาลภายในช่วงเวลาไม่กี่ทศวรรษหรือก่อนหน้าที่ประเทศไทยจะก้าวเข้าสู่ยุคพัฒนาในทศวรรษ 2500 โดยเป็นการอธิบายอำนาจและการจัดการพัฒนา “เมือง” ของเทศบาลในช่วงทศวรรษ 2470-2500 ผ่านมุมมองของพื้นที่ เนื้อหาในเล่มสามารถแบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่ 1.กำเนิดของสุขาภิบาลและเทศบาลในทศวรรษ 2475 2.เทศบาลในช่วงทศวรรษ 2490 และท้ายที่สุดคือ 3.เทศบาลในยุคสิ้นสุด “ประชาธิปไตย” ในช่วงทศวรรษ 2500 อาจกล่าวได้ว่างานชิ้นนี้ครอบคลุมขอบเขตเวลาเพียง 3 ทศวรรษ แต่กลับเป็นช่วงเวลา 3 ทศวรรษที่สำคัญยิ่งต่อการทำความเข้าใจพัฒนาการและความถดถอยของ “เทศบาล” ในประเทศไทย

หากอ้างอิงจากตำราเรียนประวัติศาสตร์ อาจกล่าวได้ว่าจุดกำเนิดของเทศบาลย้อนกลับไปถึงยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การตั้งสุขาภิบาลแห่งแรก คือ “สุขาภิบาลตลาดท่าฉลอม” ในปีพ.ศ.2488 ดูจะเป็นหมุดหมายสำคัญที่อ้างได้ว่าเป็นการกระจายอำนาจรัฐให้ท้องถิ่นจัดการตัวเองเป็นครั้งแรก หากภิญญพันธุ์กลับชี้ให้เห็นว่าการตั้งสุขาภิบาลตลาดท่าฉลอมไม่ได้มีจุดประสงค์เพื่อการกระจายอำนาจรัฐหรือให้ท้องถิ่นได้จัดการตนเอง หากเป็นการให้ท้องถิ่นได้ดูแลความเรียบร้อยและถูกสุขอนามัยมากกว่าที่จะเป็นเรื่องของการเมืองและกระจายอำนาจ ดังนั้นสุขาภิบาลที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวจึงเป็นคนละความหมายและมีหน้าที่ที่แตกต่างกับการเกิดขึ้นของเทศบาลในยุคต่อมา 

ในยุคของประชาธิปไตยในสยามหรือหลังการปฏิวัติปี 2475 คณะราษฎรพยายามที่จะกระจายอำนาจลงไปยังท้องถิ่นและเพื่อสนับสนุนให้ท้องถิ่นได้ปกครองตนเองในวิถีรัฐธรรมนูญภายใต้การสนับสนุนของปรีดี พนมยงค์ ในช่วงเวลานี้เกิดเทศบาลขึ้นเป็นจำนวนมาก ช่วงทศวรรษ 2470 มีการจัดตั้งเทศบาลมากถึง 80 แห่ง ซึ่งเทศบาลเหล่านี้สามารถแบ่งออกเป็น 3 ระดับ ได้แก่ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล นอกจากนี้ในการเลือกตั้งของเทศบาล ผู้ที่ได้รับเลือกก็มีความหลากหลายไม่ว่าจะเป็นกลุ่มพ่อค้า ชาวนาชาวไร่ ข้าราชการบำนาญ เป็นต้น ซึ่งล้วนแล้วแต่แสดงให้เห็นถึงความเติบโตของเทศบาลภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเป็นอย่างดี

ครึ่งหลังของทศวรรษ 2480 สภาวะสงครามโลกส่งผลให้รัฐบาลประชาธิปไตยสั่นคลอน ความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาลและการขาดแคลนงบประมาณส่งผลกระทบต่อการดำรงอยู่ของเทศบาลอย่างมาก ในช่วงเวลานี้เองที่บทบาทของคนจีนได้ก้าวเข้ามาสัมพันธ์กับเทศบาลและการปกครองส่วนท้องถิ่น ก่อนหน้านี้คนจีนจะกระจุกตัวอยู่ตามจังหวัดที่มีเติบโตทางการค้าหรือตามจังหวัดใหญ่ แต่นับตั้งแต่รัฐบาลจอมพลป.พิบูลสงครามกับนโยบายชาตินิยมในช่วงทศวรรษ 2480 ได้เกิดการกระจายตัวของคนจีนไปตามจังหวัดเล็กๆมากขึ้น อันเนื่องมาจากการควบคุมของรัฐบาลที่ต้องการจำกัดบทบาทของชาวจีนในด้านการค้า มีการประกาศ “เขตหวงห้ามทางยุทธศาสตร์” โดยมีจุดประสงค์เพื่อควบคุมคนต่างด้าวตามจังหวัดต่างๆที่มีความสำคัญทางการทหาร เช่น ลำปาง เชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน การออกกฎหมายนี้ทำให้ชาวจีนต้องอพยพย้ายถิ่นไปตามจังหวัดที่ไม่ได้มีการควบคุม กฎหมายฉบับนี้จึงเป็นการสนับสนุนให้เกิดการกระจายตัวของชาวจีนทั่วประเทศไทยไปโดยปริยาย

สิ่งสำคัญที่เกิดขึ้นคือ คนจีนเหล่านี้เป็นพ่อค้าที่สะสมความมั่งคั่งจากภาวะสุญญากาศที่เกิดขึ้นช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 พ่อค้าจีนจำนวนมากได้กำไรจากการค้าขายช่วงสงครามและกลายมาเป็นเศรษฐีสงครามและผลที่ตามมาคือ กลุ่มพ่อค้าจีนเหล่านี้ได้เข้ามาเป็นกำลังหลักในการช่วยข้าราชการท้องถิ่นฟื้นฟูพื้นที่ในเขตเทศบาลตั้งแต่ทศวรรษ 2490 เป็นต้นมา เนื่องจากการขาดแคลนงบประมาณของรัฐที่จะลงมาในระดับท้องถิ่น ข้าราชการฝ่ายปกครองในยุคนั้นหากจะเรียกได้ว่าประสบความสำเร็จในการบริหารงาน จะต้องเป็นผู้ที่สามารถพัฒนาท้องถิ่นของตนโดยไม่ต้องอิงกับงบประมาณของรัฐหรืออิงให้น้อยที่สุด ดังนั้นการร่วมมือกันระหว่างอำนาจของข้าราชการท้องถิ่นกับอำนาจทุนของพ่อค้าชาวจีนจึงเกิดขึ้นมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

การเพิ่มขึ้นของบทบาทชาวจีนในเขตเทศบาลก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงหลายด้าน เขตเมืองอันเป็นที่ตั้งของสถานที่ราชการอยู่ใกล้กับร้านกาแฟและร้านค้าต่างๆที่เปิดโดยคนจีน ส่งผลให้พื้นที่เหล่านี้หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะกลายมาเป็นสถานที่พบปะของพ่อค้าจีนและข้าราชการท้องถิ่น ยังไม่นับรวมถึงสมาคมคนจีนที่มีการรวมตัวกันอย่างเข้มแข็ง ไม่ว่าจะเป็นสมาคมที่เกี่ยวกับการค้า สมาคมแซ่ โรงเรียนจีน ฯลฯ ทำให้อำนาจการต่อรองของกลุ่มคนจีนที่มีต่อข้าราชการท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น เขตในเมืองในทัศนะของภิญญพันธุ์จึงกลายมาเป็นพื้นที่ของการกระจุกตัวของอำนาจทั้งของรัฐและเอกชนจีน รวมทั้งยังเป็นการเกิดขึ้นของพื้นที่ “ในเมือง-ในตลาด/ นอกเมือง-นอกตลาด” และเป็นเส้นแบ่งชัดเจนของ “พ่อค้าชาวจีนในตลาด” และ “ราษฎรชาวนา”

ในช่วงทศวรรษ 2500 รัฐบาลส่วนกลางภายใต้การปกครองเผด็จการทหารนิยมได้เปลี่ยนแนวทางในการพัฒนาระดับท้องถิ่นไปอย่างสิ้นเชิง บริบทของสงครามเย็นและการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ก่อให้เกิดการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางโดยไม่เน้นไปที่การกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นอีกต่อไป ทั้งยังมุ่งเน้นไปที่การพัฒนาเมืองหลักหรือพัฒนาในระดับภูมิภาค โดยเชื่อว่าหากมีการพัฒนาระดับภูมิภาค ระดับท้องถิ่นก็จะเติบโตตามมา ดังนั้นการวางแผนนโยบายต่างๆจึงเป็นการกระทำผ่านผู้เชี่ยวชาญของสำนักงานโยธาธิการและผังเมืองและหน่วยงานอื่นๆที่มาจากส่วนกลาง อำนาจที่เหนือกว่านี้ทำให้เทศบาลแคระแกร็น และลดบทบาทของตนเองไปโดยปริยาย การพัฒนาของเมืองหรือท้องถิ่นจึงเป็นไปเพื่อตอบสนองต่อการพัฒนาศูนย์กลางของประเทศและจังหวัดหัวเมืองของภูมิภาค มากกว่าที่จะเป็นการพัฒนาท้องถิ่นเพื่อตอบสนองต่อคนในท้องถิ่น 

ประเด็นน่าสนใจประเด็นหนึ่งจากงานชิ้นนี้ คือ การอธิบายพื้นที่ในเมือง-ในตลาด ที่เป็นขั้วตรงข้ามกับพื้นที่นอกเมือง-นอกตลาด พื้นที่ในตลาดมักจะเป็นพื้นที่ของชาวจีน/ลูกจีน/ลูกเจ๊ก และมีเส้นแบ่งที่ชัดเจนระหว่างเด็กในเมือง/เด็กในตลาด เชื่อว่ามีหลายคนที่คุ้นเคยกับคำเรียกดังกล่าวและน่าสงสัยว่าเส้นแบ่งเหล่านี้ส่งผลมากน้อยเพียงใดกับการก่อร่างเครือข่ายที่ตามมาในอนาคต นอกจากนี้การแบ่งขั้วในลักษณะนี้ยังสามารถอธิบายต่อไปได้ถึงความขัดแย้งในการใช้ทรัพยากรของรัฐและอาจเป็นคำอธิบายถึงสภาวะการเมืองไทยที่มีการแบ่งขั้วในปัจจุบัน

อีกประเด็นหนึ่ง คือ เรื่องของการใช้พื้นที่และการได้รับการวางแผนโดยส่วนกลาง มากกว่าที่จะเป็นการตัดสินใจของเทศบาลท้องถิ่น ในปัจจุบันจะเห็นได้ว่ามีหลายจังหวัดที่มีปัญหาเกี่ยวกับการจัดการท้องถิ่นอันเนื่องมาจากการขยายตัวของเมือง ไม่ว่าจะเป็น ปัญหาขนส่งมวลชน ปัญหาการวางผังเมือง การควบคุมการก่อสร้างอาคาร หรือแม้แต่ปัญหายิบย่อยอื่นๆ ตรงนี้เองที่ทำให้เห็นถึงอำนาจการตัดสินใจของเทศบาลที่ไม่ได้อิงอยู่กับความต้องการของชุมชนหรือท้องถิ่นมากเท่ากับความต้องการที่จะตอบสนองนโยบายจากส่วนกลาง ดังนั้นการทำความเข้าใจอำนาจเทศบาลผ่านมุมมองเรื่องพื้นที่ จึงไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของอำนาจรัฐที่ตัดตอนอำนาจส่วนท้องถิ่น ที่ส่งผลให้อำนาจท้องถิ่นหมดบทบาท แต่ยังควรตระหนักถึงเรื่องความรู้ความเข้าใจที่มีอยู่จำกัดของเทศบาลที่ส่งผลต่อการจัดการพื้นที่ต่อความคิดและความรู้สึกของคนที่อยู่ในเขตเทศบาลอีกด้วย

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความรู้และความเข้าใจในการพัฒนาท้องถิ่นจึงเป็นสิ่งสำคัญที่หน่วยงานเทศบาลควรจะมี เพื่อสามารถเพิ่มบทบาทและความเข้มแข็งของตนเองให้มากกว่าการเป็นเพียงหน่วยงานที่รองรับนโยบายจากส่วนกลางเท่านั้น

ที่มา: ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์. เทศบาล: พื้นที่ เมือง และกาลเวลา. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ศยาม, 2560