ประเทศไทยมี ‘โครงสร้างเพื่อป้องกันไม่ให้ชายฝั่งทะเลถูกกัดเซาะ’ แต่น่าแปลกไหมที่โครงสร้างเหล่านั้นกลับเป็นต้นเหตุของการกัดเซาะชายฝั่งเสียเอง พบบางแห่งกลับมีโครงสร้างป้องกันทับซ้อนกันในพื้นที่เดียวกัน บางแห่งป้องกันได้เฉพาะพื้นที่แต่ไปสร้างปัญหาการกัดเซาะในพื้นที่ใกล้เคียงถัดไป พบในต่างประเทศนอกเหนือจากใช้โครงสร้างป้องกันแล้ว หลายประเทศหันมาให้ความสนใจกับมาตรการที่เป็นมิตรกับธรรมชาติ

ไทยเผชิญภัยจากการกัดเซาะชายฝั่งกว่า 705 กิโลเมตร

ชายฝั่งทะเลประเทศไทยใน 23 จังหวัด กำลังเผชิญกับภัยจากการกัดเซาะประมาณ 705 กิโลเมตร หรือคิดเป็น 22% ของชายฝั่งทะเลรวมกันทั้งหมดประมาณ 3,151 กิโลเมตร [1] โดยมีสาเหตุทั้งจากธรรมชาติและจากกิจกรรมของมนุษย์ ยิ่งมีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานริมชายฝั่งทะเลมากเท่าไหร่ ยิ่งส่งผลให้การเข้าถึงชายฝั่งทะเลนั้นยิ่งง่าย ส่งเสริมให้เกิดการตั้งถิ่นฐานอาศัยอยู่ริมชายฝั่งทะเลเพิ่มมากยิ่งขึ้น

ด้วยลักษณะเฉพาะของชายฝั่งทะเลที่เป็นรอยต่อระหว่างผืนน้ำทะเล ผืนดิน และอากาศ จึงเป็นแหล่งทรัพยากรที่อุดมสมบูรณ์ทั้งบนบกและในน้ำ มีความหลากหลายทางชีวภาพสูงซึ่งแตกต่างกันไปตามลักษณะของตะกอนบนชายหาดทั้งหาดหิน หาดโคลน และหาดทราย ทำให้เกิดแหล่งทรัพยากรธรรมชาติและแหล่งอาหารที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจมหาศาล สำหรับประเทศไทยมีใช้ผลประโยชน์ทางทะเลและชายฝั่งรวมมูลค่าถึง 7.5 ล้านล้านบาทต่อปี จากชายฝั่งทะเลกว่า 3,151 กิโลเมตร และพื้นที่ทางทะเลกว่า 323,490 ตารางกิโลเมตร หรือคิดเป็น 60% ของพื้นที่ทางบก [2] ผลกระทบจากชายฝั่งทะเลถูกกัดเซาะจึงเป็นปัญหาทั้งเชิงกายภาพที่ก่อให้เกิดการสูญเสียที่ดิน ตลอดจนผลกระทบที่เกิดขึ้นในเชิงเศรษฐกิจและสังคม

ปัจจัยที่ทำให้ชายฝั่งทะเลเกิดการกัดเซาะนั้นมีสองปัจจัยหลัก ได้แก่ กระบวนการทางธรรมชาติ เช่น มรสุม พายุ สึนามิ การเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเล การทรุดตัวของแผ่นดิน และ กิจกรรมของมนุษย์ เช่น การสร้างสิ่งปลูกสร้างรุกล้ำชายฝั่ง การขุดทรายชายฝั่ง การสร้างเขื่อนดักตะกอนในลำน้ำ

รูปที่ 1 ความเสียหายจากการกัดเซาะชายฝั่ง

พื้นที่ริมชายฝั่งทะเลส่วนหนึ่งจำเป็นต้องสงวนรักษาไว้ให้กระบวนการชายฝั่งทะเลตามธรรมชาติได้มีการปรับตัว เป็นต้นว่า ในช่วงฤดูมรสุม ชายหาดอาจถูกกัดเซาะหดหายไปบ้าง แต่คลื่นขนาดเล็กในช่วงปลอดมรสุมก็จะนำพาชายหาดเดิมกลับมาตราบเท่าที่กระบวนการทางธรรมชาตินี้ไม่ถูกแทรกแซง แต่ในความเป็นจริงก็คือ พื้นที่ส่วนนี้โดยมากมักถูกพัฒนาเป็นพื้นที่ที่มนุษย์สามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้ ดังนั้น เมื่อเกิดการทวงคืนของกระบวนการทางธรรมชาติ คลื่นขนาดใหญ่ช่วงมรสุมที่เคยกัดเซาะชายหาดให้หายไปเพียงชั่วคราวในพื้นที่ที่สงวนไว้ให้ชายหาดได้ปรับตัว แต่เมื่อมีการใช้ประโยชน์บนพื้นที่ดังกล่าวไปแล้ว การกัดเซาะชายฝั่งจึงส่งผลกระทบต่อการใช้ประโยชน์ของมนุษย์อย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก และหากปล่อยให้กระบวนการนี้เป็นไปตามธรรมชาติ จะยิ่งส่งผลกระทบต่อทั้งชีวิตและทรัพย์สินทั้งของรัฐและเอกชน (ดูตัวอย่างรูปที่ 1 ความเสียหายจากการกัดเซาะชายฝั่ง)

ดังนั้นหน่วยงานที่รับผิดชอบจึงจำเป็นต้องเร่งหามาตรการเพื่อการแก้ไขปัญหา โดยทั่วไปแล้วมาตรการเพื่อแก้ไขปัญหามีสองประเภทใหญ่ๆคือ ‘การใช้โครงสร้างทางวิศวกรรม’ ตัวอย่างเช่น เขื่อนกันคลื่น รอดักทราย กำแพงกันคลื่น และ ‘ไม่ใช้โครงสร้างทางวิศวกรรม’ เช่น การเสริมความมั่นคงของสันทรายชายหาดโดยการปลูกป่า มาตรการทางกฎหมาย การกำหนดระยะถอยร่น การเวนคืนที่ดิน เป็นต้น

‘โครงสร้างป้องกันทางวิศวกรรม’ ยารักษาครอบจักรวาลของรัฐไทย

จากการตรวจสอบพบว่าภาครัฐนิยมใช้โครงสร้างทางวิศวกรรมหลากหลายรูปแบบเพื่อแก้ไขปัญหานี้ (ดูรูปที่ 2 ตัวอย่างโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง) เนื่องจากเป็นมาตรการที่จับต้องได้และมีความซับซ้อนน้อยกว่ามาตรการอื่นๆ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถเข้าใจได้ไม่ยากนักว่ารัฐกำลังพยายามดำเนินโครงการเพื่อป้องกันชายฝั่งทะเล เพราะเห็นโครงสร้างป้องกันเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม ในขณะที่มาตรการอื่นอาจใช้ระยะเวลานานกว่าจะเห็นผลลัพธ์ บางครั้งต้องใช้มาตรการทางสังคมและกฎหมายเข้าร่วมด้วยถึงจะประสบความสำเร็จ เช่น การใช้มาตรการถอยร่นของแนวชายฝั่ง การเวนคืนที่ดิน ทั้งที่ส่วนใหญ่แล้ว มาตรการที่ไม่ใช้โครงสร้างจะแก้ปัญหาการกัดเซาะในระยะยาวได้อย่างยั่งยืนมากกว่า และอาจใช้งบประมาณน้อยกว่า แต่ภาครัฐส่วนมากยังคงนิยมมาตรการใช้โครงสร้างป้องกันอย่างต่อเนื่อง

รูปที่ 2 ตัวอย่างโครงสร้างป้องกันชายฝั่งทะเลในปัจจุบัน

หน่วยงานที่รับผิดชอบเพื่อแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งในประเทศไทยนั้นมี 3 หน่วยงานหลัก แต่ละหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่ กฎหมาย และพื้นที่ขอบเขตอำนาจเป็นของตนเอง โดยหน่วยงานที่มีมุมมองแก้ไขปัญหากัดเซาะชายฝั่งที่เน้น ความมั่นคงของที่อยู่อาศัย โครงสร้างพื้นฐานและการใช้ประโยชน์ของประชาชน ได้แก่ กรมเจ้าท่า กระทรวงคมนาคม และกรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย ส่วนอีกหน่วยงานหนึ่งที่มีมุมมองแก้ไขปัญหาโดยเน้นถึงความสมบูรณ์ของทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งเป็นหลักคือ กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นอกจากนั้นยังมีหน่วยงานส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นที่สามารถเข้ามาแก้ไขปัญหาได้ในขอบเขตอำนาจของตนเองอีกด้วย

ทับซ้อนหลายหน่วยงาน – งบประมาณมหาศาล

จากการมีหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบว่าในบางแห่งมีการใช้โครงสร้างเพื่อป้องกันชายฝั่งทะเลทับซ้อนกันในพื้นที่เดียวกัน (ดูรูปที่ 3 การทับซ้อนกันของโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง) แสดงให้เห็นถึงความขาดเอกภาพในแก้ไขปัญหา ส่งผลให้เกิดการสูญเสียงบประมาณเพื่อการป้องกันชายฝั่งเป็นจำนวนมาก โดยที่โครงสร้างบางประเภทอาจลดทอนประสิทธิภาพของโครงสร้างอีกประเภทบริเวณใกล้เคียงกัน หรือไม่ก็ส่งผลให้โครงสร้างนั้นหมดประสิทธิภาพ

รูปที่ 3 การทับซ้อนกันของโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง

จากการตรวจสอบข้อมูลพบว่ากรมเจ้าท่าใช้งบประมาณเพื่อการป้องกันชายฝั่งทะเล 584 ล้านบาท ในช่วงงบประมาณประจำปี 2561 และมีแผนใช้ 478 ล้านบาท ในงบประมาณประจำปี 2562 โดยมีดัชนีชี้วัดความสำเร็จจากจำนวนโครงสร้างป้องกันที่สร้างแล้วเสร็จในแต่ละปี ส่วนกรมโยธาธิการและผังเมือง ที่เน้นการสร้างกำแพงกันคลื่นที่ประชิดชายฝั่งเป็นหลัก (ตัวอย่างแสดงดังรูปที่ 2 หาดปราณบุรี) พบการก่อสร้างกำแพงกันคลื่นริมชายฝั่งมีจำนวนเพิ่มมากขึ้น [3] (รวมทั้งจากประกาศการจัดซื้อจัดจ้างของกรมโยธาธิการและผังเมือง ในเว็บไซต์ของกรมฯ) ดังสถิติที่แสดงในรูปที่ 4 พบว่าช่วงเกือบ 10 ปีหลัง การสร้างกำแพงเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยต้องใช้งบประมาณต่อ 1 กิโลเมตร สูงถึง 117 ล้านบาท

รูปที่ 4 ข้อมูลโครงสร้างกำแพงกันคลื่นชายฝั่งทะเล

ป้องกันการกัดเซาะได้เพียงพื้นที่เป้าหมาย แต่ส่งผลกระทบต่อชายหาดข้างเคียง

อย่างไรก็ตาม แม้การใช้โครงสร้างทางวิศวกรรมจะสามารถบรรเทาปัญหาดังกล่าวได้ แต่สามารถป้องกันการกัดเซาะได้เพียงพื้นที่เป้าหมายเท่านั้น ซ้ำร้ายพบว่าโครงสร้างป้องกันดังกล่าวกลับส่งผลกระทบให้กับชายหาดข้างเคียงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ที่เป็นแบบนี้เนื่องมาจากโครงสร้างทางวิศวกรรมที่มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันชายฝั่งไม่ให้ถูกกัดเซาะ มีหลักการคือไปเปลี่ยนแปลงกระบวนการทางชายฝั่งทะเลบางอย่าง เป็นต้นว่า ลดทอนความสูงคลื่น เปลี่ยนแปลงทิศทางของกระแสน้ำชายฝั่ง ดักมวลทรายที่ไหลเลียบมาตามชายฝั่ง ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยต่อพื้นที่เป้าหมายที่โครงสร้างนั้นต้องการป้องกัน แต่ในขณะเดียวกัน ด้วยการที่ตัวโครงสร้างได้แทรกแซงกระบวนการธรรมชาติ ส่งผลให้กระบวนการชายฝั่งเดิมเสียสมดุลไป ก่อให้เกิดผลกระทบชิ่งไปถึงพื้นที่ข้างเคียง ‘ด้านท้ายน้ำ’ (Downdrift) ที่ไม่มีโครงสร้างป้องกัน จึงมักพบว่าแม้โครงสร้างจะสามารถป้องกันพื้นที่เป้าหมายบางส่วนไม่ให้เสียหายได้ แต่มักทำให้พื้นที่ข้างเคียงด้านท้ายน้ำ เกิดการกัดเซาะเพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้แล้วยังก่อให้เกิดการสูญเสียทัศนียภาพตลอดจนการใช้ประโยชน์พื้นที่ชายฝั่งและการเข้าถึงทรัพยากรชายฝั่งทะเลถูกปรับเปลี่ยนไป

นอกจากนี้ยังพบว่า งานป้องกันการกัดเซาะชายฝั่งโดยใช้โครงสร้างที่ผ่านมานั้น โดยมากเป็นการดำเนินงานเฉพาะพื้นที่ ทั้งที่จริงแล้วชายฝั่งทะเลเป็นเขตติดต่อที่ยาวต่อเนื่องกัน การดำเนินการในพื้นที่ใดย่อมส่งผลกระทบต่ออีกพื้นที่หนึ่งบริเวณใกล้เคียง พบว่าปัญหาการกัดเซาะที่เกิดขึ้นตลอดแนวชายฝั่งทะเลประเทศไทยส่วนใหญ่ต้นเหตุแห่งปัญหามาจากโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง ซึ่งแท้จริงแล้วมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันการกัดเซาะ แต่กลับกลายเป็นต้นเหตุแห่งปัญหาเสียเอง (ดูรูปที่ 5 ผลกระทบจากโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง) หากแก้โดยใช้โครงสร้างป้องกันต่อไป ก็จะเกิดปัญหากัดเซาะต่อเนื่องในแบบเดียวกันโดยไม่มีที่สิ้นสุด ตราบเท่าที่โครงสร้างตัวสุดท้ายด้านท้ายน้ำไม่ไปบรรจบกันลักษณะภูมิประเทศที่เป็น ‘หัวหาด’ (Head land) และชายหาดยังไม่เข้าสู่สภาวะสมดุล

รูปที่ 5 ผลกระทบจากโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง

สิทธิของประชาชนกับพื้นที่ชายฝั่งทะเล

หากพิจารณาในแง่สิทธิของประชาชนกับพื้นที่ชายฝั่งทะเล ในประเด็นนี้ ผศ.ดร.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่าการใช้โครงสร้างป้องกันมิได้เป็นมาตรการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองสิทธิในการได้และใช้ประโยชน์จากพื้นที่ชายฝั่งทะเลของประชาชนอย่างแท้จริง เพราะแม้ตัวโครงสร้างจะช่วยป้องกันปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งทะเลไว้ได้ แต่ก็เป็นไปเฉพาะที่เฉพาะส่วน ซึ่งเท่ากับเป็นการรักษาไว้ซึ่งชีวิตทรัพย์สินและสิทธิในการใช้ประโยชน์จากพื้นที่ชายฝั่งทะเลของบุคคลเฉพาะกลุ่มในบริเวณที่มีการสร้างโครงสร้างป้องกันอยู่เท่านั้น ซ้ำร้ายโครงสร้างเหล่านี้ได้ทำให้เกิดปัญหาการกัดเซาะในพื้นที่ใกล้เคียงถัดไป และส่งผลให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตทรัพย์สิน ก่อให้เกิดการละเมิดสิทธิและทรัพย์สินของชุมชนชายฝั่งและของประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศในการเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากพื้นที่ชายฝั่ง นอกจากนี้ ประเทศมิได้มีงบประมาณมากพอที่จะซ่อมสร้างโครงสร้างป้องกันชายฝั่งตลอดแนวชายฝั่งของประเทศไทยกว่า 3,000 กิโลเมตร

ส่วน ดร.อารยา สุขสม คณะมนุษย์ศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฎสงขลา ได้ให้ความเห็นว่าหากพิจารณาถึงการก่อสร้างโครงสร้างป้องกันชายฝั่งในมิติทางเศรษฐกิจและสังคม จะพบว่าโครงสร้างดังกล่าวมีประโยชน์ต่อการป้องกันการกัดเซาะและคุ้มครองประโยชน์ในชีวิตและทรัพย์สินของบุคคลในบางพื้นที่เท่านั้น ในทางกลับกันโครงสร้างนั้นเองจะส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของบุคคลที่อาศัยในพื้นที่ใกล้เคียง เป็นต้นว่า การขาดพื้นที่รองรับทำการประมงพื้นบ้าน การทำกิจกรรมร่วมกันของผู้คนในชุมชน การขาดพื้นที่อันเป็นแหล่งเรียนรู้ธรรมชาติชายฝั่งนอกห้องเรียนของพลเมืองเยาวชนที่สนใจ ทั้งยังกระทบต่อการเข้าถึงและใช้ประโยชน์ในพื้นที่ชายฝั่งเพื่อการท่องเที่ยวและพักผ่อนหย่อนใจของบุคคลทั่วไปอีกด้วย จึงเห็นได้ว่า การก่อสร้างโครงสร้างป้องกันชายฝั่งเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการสร้างความมั่นคงในพื้นที่บางส่วน แต่ในขณะเดียวกันกลับส่งผลกระทบทั้งในเชิงเศรษฐกิจและสังคมเป็นวงกว้าง

นอกจากนี้ ชาวบ้านชุมชนริมชายฝั่งทะเลแห่งหนึ่งใน จ.สงขลา ที่ได้รับผลกระทบจากโครงการป้องกันชายฝั่ง ได้เล่าให้ฟังว่าในอดีตเคยเห็นด้วยกับการสร้างโครงสร้างป้องกันเพราะไม่มีความรู้ความเข้าใจ จึงคิดว่าส่งผลดีต่อพื้นที่ชายฝั่งทะเล แต่พบในภายหลังว่าหน่วยงานที่รับผิดชอบมิได้บอกถึงผลกระทบทั้งหมดอย่างกระจ่าง อีกทั้งเมื่อได้แลกเปลี่ยนเรียนรู้กันในเครือข่ายของชุมชนชาวประมงที่อาศัยอยู่ในพื้นที่อื่น จึงได้พบว่า การเกิดขึ้นของโครงสร้างป้องกันชายฝั่ง อาจส่งผลให้พื้นที่ข้างเคียงที่ไม่มีโครงสร้างเกิดการกัดเซาะอย่างต่อเนื่อง โดยรัฐจะเข้ามาสร้างโครงสร้างต่อไปเรื่อยๆ และเมื่อสิ้นสุดโครงสร้างตัวสุดท้าย ชายหาดก็จะกัดเซาะแบบเดียวกับที่เคยเกิดขึ้น แล้วเกิดแบบนี้ต่อไปเรื่อยๆ คิดว่าเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณ นอกจากนี้ การที่หาดถูกกัดเซาะจะส่งผลให้เรือประมงที่เคยลากขึ้นมาจอดบนชายหาดไม่สามารถทำได้อีกต่อไป ต้องนำเรือประมงไปจอดที่หาดอื่น ทำให้ชาวประมงมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นจากเดิม ส่งผลกระทบกับสภาพเศรษฐกิจในครัวเรือน

ดร.อารยา ขยายความต่อในเชิงกฎหมายว่า นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 เป็นต้นมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้ให้ความคุ้มครองสิทธิของบุคคลและชุมชนร่วมกับรัฐเพื่อจัดการ บำรุงรักษาและใช้ประโยชน์จากพื้นที่ชายฝั่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคุ้มครองสิทธิในเชิงป้องกันจากการดำเนินโครงการที่อาจส่งผลกระทบคุณภาพสิ่งแวดล้อม หรือที่เรียกว่า ‘หลักระวังไว้ก่อน’ (Precautionary Principle) ซึ่งได้รับการรับรองชัดเจนมาตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปีพ.ศ. 2540 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน หลักการดังกล่าวได้เรียกร้องให้การดำเนินโครงการดังกล่าวจะต้องผ่านระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม กระบวนนี้เองจะเป็นตัวคัดกรองว่าโครงการที่รัฐต้องการดำเนินการนั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสิทธิของประชาชนที่มีส่วนได้เสียมากน้อยเพียงใด ซึ่งถือเป็นการคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ภายใต้หลักการนี้เองรัฐจึงต้องระมัดระวังที่จะเลือกมาตรการใดมาใช้เพื่อการแก้ไขปัญหากัดเซาะชายฝั่ง โดยต้องคำนึงว่า มาตรการหรือโครงการนั้นจะบรรลุวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งได้หรือไม่ และเมื่อชั่งน้ำหนักแล้วโครงการดังกล่าวจะต้องส่งผลกระทบในลักษณะที่ก่อให้เกิดผลดีมากกว่าผลเสีย หากรัฐไม่แน่ใจถึงผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นแล้ว รัฐต้องไม่ควรดำเนินโครงการดังกล่าวเพราะผลที่เกิดขึ้นต่อทรัพยากรชายฝั่งอาจเสียหายจนยากจะเยียวยาให้กลับคืนสู่สภาพเดิมได้

ตัวอย่างในต่างประเทศ หลายประเทศหันมาให้ความสนใจกับมาตรการที่เป็นมิตรกับธรรมชาติ

ประมาณ 50% ของชายฝั่งทะเลในเมืองใหญ่ๆ ทั่วโลก ถูกป้องกันโดยใช้โครงสร้าง แต่ก็มิได้จำกัดอยู่เฉพาะเมืองใหญ่ๆ เท่านั้น ในประเทศสหรัฐอเมริกามีชายฝั่งประมาณ 14% (22,000 กิโลเมตร) ที่ใช้โครงสร้างป้องกัน และมากกว่า 15,000 กิโลเมตร หรือประมาณ 50% ของชายฝั่งในยุโรปถูกกัดเซาะและใช้โครงสร้างป้องกัน และสำหรับประเทศที่ประสบภัยพิบัติทางทะเลค่อนข้างมากอย่างญี่ปุ่นที่มีชายฝั่งทะเลยาว 34,500 กิโลเมตร ถูกป้องกันด้วยโครงสร้างทางวิศวกรรมประมาณ 27% [4]

ประเทศที่มีดินแดนติดชายฝั่งหลายประเทศ โดยเรียนรู้จากบทเรียนเดิมที่เคยเกิดขึ้นว่า มาตรการใช้โครงสร้างป้องกันชายฝั่งนั้นมีข้อจำกัดทั้งเรื่องงบประมาณที่ต้องใช้เพื่อการก่อสร้างและบำรุงรักษาที่นับวันจะมีมูลค่าสูงขึ้นเรื่อยๆ [5] รวมถึงผลกระทบต่อพื้นที่ข้างเคียงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ กลายเป็นว่ายิ่งสร้างโครงสร้างป้องกันยิ่งจะส่งผลให้ต้องสร้างต่อไปเรื่อยๆ เพราะชายหาดที่ไม่ถูกป้องกันจะถูกกัดเซาะเป็นโดมิโน่ (Domino effect) แนวโน้มของการแก้ไขปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งในปัจจุบันจึงได้พยายามปรับเปลี่ยนวิธีการ จากการตรึงชายฝั่งให้อยู่กับที่ “Hold the line” โดยใช้โครงสร้างป้องกัน มาเป็นใช้มาตรการที่ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ข้างเคียงน้อยที่สุด รวมถึงมาตรการไม่ใช้โครงสร้างแทน

แนวคิด ‘Work with nature’ เป็นแนวคิดที่หลายประเทศหันมาให้ความสนใจกับมาตรการที่เป็นมิตรกับธรรมชาติ อย่างมาตรการ ‘Living shoreline’ เป็นการป้องกันชายฝั่งโดยใช้ธรรมชาติสู้กับธรรมชาติ อย่างการเสริมความมั่นคงของป่าชายหาด พืชคลุมดิน สันทรายชายหาด ให้ได้เจริญเติบโตเพื่อเป็นปราการธรรมชาติให้กับชายฝั่ง [4] (รูปที่ 6 มาตรการ Living shoreline) อย่างไรก็ตามมาตรการนี้ควรถูกใช้เพื่อการป้องกันการกัดเซาะในระยะยาว หมายความว่า ควรใช้ในกรณีที่ชายฝั่งมีแนวโน้มจะถูกกัดเซาะ หรือยังไม่ถูกกัดเซาะ แต่หากว่าชายฝั่งนั้นถูกกัดเซาะไปแล้ว จำเป็นต้องปรับใช้มาตรการอื่นๆ ร่วมด้วย

รูปที่ 6 มาตรการ Living shoreline (ซ้าย: เกาะ Dhigurah ประเทศ Maldives, ขวา: Western Australia ประเทศ Australia)

มาตรการอื่นที่อาจปรับใช้ร่วมกันกับแนวคิด ‘Work with nature’ อาจเป็นการสร้างโครงสร้างเพื่อป้องกันชายฝั่งเพียงชั่วคราว เนื่องจากชายฝั่งทะเลส่วนใหญ่ถูกกัดเซาะเฉพาะในช่วงฤดูมรสุม พายุ หากเราใช้โครงสร้างป้องกันแบบถาวร ครั้งเมื่อหมดฤดูมรสุมและพายุผ่านพ้นไปแล้ว การมีอยู่ของโครงสร้างจะส่งผลต่อพื้นที่ข้างเคียงตามที่ได้กล่าวมาแล้ว หากเป็นโครงสร้างชั่วคราวก็จะสามารถรื้อถอนโครงสร้างนั้นเมื่อหมดประโยชน์ ซึ่งจะทำให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของโครงสร้างเพื่อการป้องกันชายฝั่งทะเล และไม่เกิดผลกระทบต่อเนื่องกับพื้นที่ข้างเคียงอีกด้วย โดยโครงสร้างที่รื้อถอนออกไปนั้น สามารถนำกลับมาเวียนใช้ใหม่ได้ยามจำเป็น

ผศ.ดร.จันทจิรา ได้ยกตัวอย่างการจัดการปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งในประเทศฝรั่งเศส ว่ามีการกำหนดรัฐบัญญัติชายฝั่งทะเลในปี 1986 เพื่อการบริหารจัดการชายฝั่งโดยมีเป้าหมายเพื่อ สร้างสมดุลระหว่างการอนุรักษ์ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมชายฝั่งทะเลกับการใช้ประโยชน์จากชายฝั่งเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศควบคู่กันไป ซึ่งขณะนั้นเกิดความเสื่อมโทรมของทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งอย่างหนักในประเทศอันเนื่องมาจากกิจกรรมของมนุษย์ โดยมีหลักการสำคัญที่เน้นการไม่เข้าไปแทรกแซงกระบวนการทางธรรมชาติของชายฝั่งทะเล เช่น การจำกัดการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างที่ประชิดชายฝั่ง การกำหนดระยะถอยร่น การคำนึงถึงความสามารถในการรองรับของพื้นที่ชายฝั่งทะเล

สำหรับประเทศไทยแล้วยังไม่มีกำหนดมาตรการการจำกัดการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างที่ประชิดชายฝั่ง หรือการกำหนดระยะถอยร่นชายฝั่งทะเล มีเพียงระยะถอนร่นตามกฎหมายผังเมืองเท่านั้น แต่จากการศึกษาถึงผลกระทบที่เกิดจากการกัดเซาะชายฝั่ง พบว่าความเสียหายมักเกิดขึ้นกับพื้นที่ที่มีการใช้ประโยชน์ในระยะประชิดกับชายฝั่งทะเลมากเกินไป [6] ตามหลักแล้วควรต้องมีการสงวนพื้นที่ชายฝั่งทะเลไว้เป็นระยะทางจำนวนหนึ่งเพื่อรองรับและเป็นกันชนของอิทธิพลคลื่นลม น้ำขึ้นน้ำลง กระบวนการชายฝั่งที่มีการเปลี่ยนแปลงตามฤดูกาล ตลอดจนภัยธรรมชาติที่อาจเกิดขึ้นบริเวณชายฝั่งทะเล ที่อาจก่อภัยอันตรายให้แก่ชีวิต ทรัพย์สินและสวัสดิภาพของประชาชน การอนุญาตให้บุคคล ชุมชน หน่วยงาน ตลอดจนผู้ประกอบการเอกชนเข้าใช้ประโยชน์ในระยะประชิดชายฝั่งมากเกินไปจะก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิตและความเสียหายต่อทรัพย์สินของประชาชน มาตรการระยะถอยร่นจึงเป็นอีกหนึ่งมาตรการที่หลายประเทศนำมาใช้เพื่อป้องกันระวังเหตุที่จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน

ผศ.ดร.จันทจิรา ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่าประเทศฝรั่งเศส มีการจัดตั้งหน่วยงานที่เข้ามาจัดการชายฝั่งทะเลโดยเฉพาะที่เรียกว่า ‘องค์การอนุรักษ์พื้นที่ชายฝั่งทะเลและทะเลสาบ’ (CELRL) ซึ่งเป็นองค์การมหาชนระดับชาติ นอกจากหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายแห่งชาติแล้ว ยังมีหน้าที่เวนคืนที่ดินที่มีการกัดเซาะชายฝั่ง แล้วนำมาฟื้นฟูให้กลับคืนสภาพดีแล้วโอนกลับไปให้ท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องดูแลรักษาต่อไป นับว่าเป็นหน่วยงานที่มีบทบาทสำคัญในการจัดการทรัพยากรชายฝั่งทะเลของประเทศฝรั่งเศสเป็นอย่างมาก

เริ่มแล้วในประเทศไทย

สำหรับหน่วยงานในประเทศไทย ยังไม่มีระเบียบรองรับการเวนคืนที่ดินมาเพื่อทำการฟื้นฟูกรณีที่โครงสร้างป้องกันก่อให้เกิดหาดกัดเซาะในพื้นที่ถัดไป มีแต่การเวนคืนพื้นที่เพื่อการก่อสร้างเท่านั้น อย่างไรก็ตาม หน่วยงานที่รับผิดชอบเริ่มมีแนวคิดที่จะไม่ใช้สิ่งก่อสร้างเพื่อป้องกันชายฝั่งเพราะคำนึงถึงผลกระทบที่ตาม ดังจะเห็นได้จากการใช้มาตรการเติมทรายชายหาด ณ หาดชลาทัศน์ จ.สงขลา ในปี 2555 ระยะทางประมาณ 450 เมตร ดำเนินการโดยเทศบาลนครสงขลาร่วมกับกรมเจ้าท่า ซึ่งนับเป็นครั้งแรกของประเทศไทยที่นำมาตรการเติมทรายชายหาดมาใช้เพียงอย่างเดียว โดยไม่พ่วงด้วยมาตรการใช้โครงสร้างแบบที่เคยเกิดขึ้นในหลายที่ เช่น หาดแสงจันทร์ จ.ระยอง ในปัจจุบัน (มิ.ย.2562) กรมเจ้าท่ากำลังดำเนินการเติมทรายชายหาดชลาทัศน์อีกรอบ โดยเพิ่มพื้นที่ชายหาดที่กว้างและยาวครอบคลุมตลอดแนวชายหาดร่วม 5 กิโลเมตร โดยมีแผนแล้วเสร็จในปี 2562 นี้

นอกจากนี้ยังพบว่า การเติมทรายชายหาด มีประโยชน์หลักที่เห็นเด่นชัดคือเพิ่มพื้นที่สาธารณะประโยชน์เพื่อการพักผ่อนหย่อนใจ เสริมสร้างเกราะป้องกันชายฝั่งโดยไม่ส่งผลให้เกิดการกัดเซาะในพื้นที่ถัดไปเหมือนการใช้โครงสร้างป้องกัน นอกจากนั้นยังมีผลกระโยชน์แฝงอื่น เช่น เสริมสร้างความสมบูรณ์ของระบบนิเวศน์ริมชายหาด เพิ่มศักยกภาพการเข้าถึงพื้นที่ชายหาด และไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลในอนาคต [7] แม้มาตรการนี้จำเป็นต้องดำเนินการเติมทรายซ้ำอย่างต่อเนื่องตามวาระที่ได้ออกแบบไว้ เช่นทุก 3-5 ปี แต่เพราะส่งผลดีต่อทัศนียภาพของชายหาด จึงเป็นที่นิยมใช้อย่างแพร่หลายสำหรับชายหาดท่องเที่ยว เช่น ไมอามี่ ไวกิกิ ในประเทศสหรัฐอเมริกา รวมถึงหาดพัทยา จ.ชลบุรี กรมเจ้าท่าได้ใช้วิธีการเติมทรายชายหาดร่วมกับการฝังกระสอบทรายเพื่อเพิ่มความมั่นคงให้กับชายหาด ตลอดระยะทาง 2.8 กิโลเมตร แล้วเสร็จเมื่อกุมภาพันธ์ 2562 (รูปที่ 7 การเติมทรายชายหาดพัทยา)

รูปที่ 7 การเติมทรายชายหาดพัทยา ก่อนการเติมทรายปี 2556 และหลังการเติมทรายปี 2562 (ที่มาภาพด้านซ้าย: ประชาไท)

ปรับมุมมองใหม่ ในการต่อรองและอยู่ร่วมกับธรรมชาติ

ผลกระทบของโครงสร้างป้องกันที่มีต่อชายหาดข้างเคียงตามที่ได้กล่าวมาแล้วนั้น เป็นประเด็นที่หน่วยงานที่รับผิดชอบตระหนักดี และพยายามหาวิธีการป้องกันแก้ไข แต่ด้วยข้อจำกัดหลายด้าน หนึ่งในนั้นคือระบบงบประมาณ จึงทำให้การของบประมาณเพื่อป้องกันชายฝั่งนั้นทำได้เพียงพื้นที่จำกัด หากต้องป้องกันตลอดทั้งแนวของชายหาดที่ต่อเนื่องกันจนถึงหัวหาดเพื่อลดผลกระทบ จะเป็นโครงการใหญ่และงบประมาณประจำปีมีไม่เพียงพอ จึงนำมาซึ่งในแบ่งงบประมาณก่อสร้างเป็นส่วนๆ เฉพาะพื้นที่ โดยโครงสร้างตัวสุดท้ายจะเหนี่ยวนำให้เกิดการกัดเซาะในพื้นที่ถัดไป แล้วใช้งบประมาณก้อนถัดไปเพื่อโครงการแก้ไขปัญหาชายฝั่งทะเลถูกกัดเซาะจากผลกระทบของโครงสร้างป้องกันที่สร้างโดยงบประมาณก้อนที่ใช้ไปก่อนหน้า จะเห็นได้ว่าเป็นการดำเนินงานแบบวนซ้ำ ซึ่งเกิดขึ้นมาแล้วในหลายพื้นที่ และจากตัวอย่างข้อมูลเพียงสองหน่วยงานหลักที่กล่าวมาแล้วข้างต้น พบว่าหน่วยงานต้องใช้งบประมาณเพื่อป้องกันชายฝั่งทะเลจำนวนมาก หากมีการก่อสร้างโครงสร้างป้องกันไปเรื่อยๆแบบที่เคยดำเนินการมา ประเทศจะต้องสูญเสียทั้งพื้นที่ริมชายฝั่งจากผลกระทบของตัวโครงสร้างป้องกันเอง และงบประมาณเพื่อการป้องกันเพิ่มมากขึ้นอย่างมิอาจคาดเดาได้ในอนาคต

สุดท้ายแล้ว หากเรายังคงเดินตามแนวทางปฏิบัติเดิมๆ เพื่อการต่อสู้กับธรรมชาติ ยิ่งสร้างโครงสร้างป้องกัน ชายฝั่งก็ยิ่งกัดเซาะลุกลามไปในพื้นที่อื่น มิใช่เพียงจะต้องสูญเสียพื้นที่ชายฝั่งและงบประมาณอย่างมหาศาลเท่านั้น แต่ผลกระทบที่มีต่อสภาพเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะยิ่งทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะในยุคนี้ที่ธรรมชาติทั่วโลกเกิดความผันผวนอย่างที่มิอาจคาดเดาได้

บางทีมาตรการที่เหมาะสมในการต่อสู้กับธรรมชาติ อาจต้องให้ธรรมชาติต่อสู้กันเอง แล้วเอามนุษย์ออกจากพื้นที่นั้น หันมาจัดการกับการใช้ประโยชน์ของมนุษย์อาจเป็นวิถีทางที่เหมาะสม ที่จะสามารถต่อรองและอยู่ร่วมกับธรรมชาติได้อย่างยั่งยืน

เอกสารอ้างอิง
[1] กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง, การประมวลข้อมูลสถานการณ์การกัดเซาะชายฝั่งปี 2560, กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง, 2561.
[2] จันทจิรา เอี่ยมมยุรา, อารยา สุขสม และสมปรารถนา ฤทธิ์พริ้ง, การฟ้องคดีปกครองเกี่ยวกับการกระทำของหน่วยงานของรัฐที่ก่อให้เกิดการกัดเซาะชายหาดในประเทศไทย, มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2562.
[3] เอกสารคำให้การโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง ส่งศาลปกครองเพชรบุรี คดีหมายเลขดำที่ ส.6/2559, 2559.
[4] Donna M. Bilkovic, Molly M., Megan L. Peyre and Jason D. Toft, Living Shorelines: The Science and Management of Nature-Based Coastal Protection, Taylor&Francis Group, 2017.
[5] Luciana S. Esteves, Managed Realignment: A Viable Long-Term Coastal Management Strategy?, Springer, UK, 2014.
[6] สมปรารถนา ฤทธิ์พริ้ง, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์เรื่องการเปลี่ยนแปลงของชายฝั่งทะเลภาคใต้ สาเหตุและผลกระทบ, เสนอ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ภายใต้แผนงานสร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดม ศึกษาไทย เพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี, 2554.
[7] สมปรารถนา ฤทธิ์พริ้ง, การเติมทรายชายหาดเพื่อป้องกันชายฝั่งทะเล, วิศวสารลาดกระบัง, Vol.31, No.4, น.7-12, 2557.

แหล่งอ้างอิงจากเว็บไซต์
https://www.md.go.th/intranet/joomlatools-files/docman-files/งานบัญชีและงบประมาณ/report2561.pdf https://www.md.go.th/intranet/joomlatools-files/docman-files/งานบัญชีและงบประมาณ/plan2562.pdf
https://prachatai.com/journal/2013/05/46566
http://www.dpt.go.th/eprocurement_v3