งานศึกษาของ กมธ. การกฎหมาย ยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร พบปัญหาการบังคับใช้ ‘พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.2562’ ยังต้องอาศัยกฎหมายลำดับรองจำนวนมาก - ความไม่ชัดเจนของการกำหนดฐานภาษี - การคำนวณภาษีก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม - กระทบประชาชนที่มีรายได้น้อยแต่มีที่ดินเป็นทรัพย์สินเพื่อให้ครอบครัวได้ใช้สอยตามฐานานุรูป - การจัดเก็บรายได้ของ อปท. ลดลงอย่างมาก | ที่มาภาพประกอบ: chaingam990 (Pixabay License)

ตามกำหนดการเดิม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่ได้ประกาศไว้ในราชกิจจานุเบกษา ณ วันที่ 12 มี.ค. 2562 แทนที่กฎหมายภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 และภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2508 โดยมีจุดประสงค์เพื่อ ให้เข้ากับสถานการณ์ ประเทศไทยในปัจจุบันมากขึ้น และกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่น ลดการถือครองที่ดินเพื่อเก็งกำไร เป็นต้น โดยประเภทที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ต้องเสียภาษีมีดังนี้ 1.เกษตรกรรม 2.บ้านพักอาศัย 3.อื่น ๆ และ 4. ที่ดินรกร้าง จะเริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 31 ส.ค. 2563 นั้น [1]

แต่เมื่อช่วงเดือน มิ.ย. 2563 ที่ผ่านมานั้น ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ พ.ร.ฎ.ลดภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางประเภท พ.ศ.2563 โดยได้ปรับลดค่าภาษีที่ต้องชำระตามตัวอย่าง ดังนี้

1. กรณีที่ดินประกอบการเกษตร ถ้าเจ้าของเป็นบุคคลธรรมดา บทเฉพาะกาลของแห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2563 ได้กำหนดให้ 3 ปีแรก (ปี 2563-2565) จะได้รับยกเว้นจากการจัดเก็บภาษี แต่ถ้าเจ้าของเป็นนิติบุคคล สำหรับที่ดินมีมูลค่าราคาประเมินทุนทรัพย์ 5 ล้านบาท จะเสียภาษีในอัตราการใช้ประโยชน์ประกอบเกษตรกรรม 0.01% คิดเป็นค่าภาษี 500 บาท แต่เมื่อลดจำนวนภาษีตาม พ.ร.ฎ. ลดภาษีที่ดินฯ จะชำระภาษีเพียง 50 บาท
2. กรณีที่อยู่อาศัย สำหรับบ้านหลังหลักที่เจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นบุคคลธรรมดา และมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน จะได้รับยกเว้นมูลค่าฐานภาษีไม่เกิน 50 ล้านบาท และกรณีเป็นเจ้าของสิ่งปลูกสร้าง แต่ไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดิน จะได้รับยกเว้นมูลค่าฐานภาษีไม่เกิน 10 ล้านบาท สำหรับบ้านหลังอื่นหากมูลค่า ราคาประเมินทุนทรัพย์ 5 ล้านบาท จะเสียภาษีในอัตราที่อยู่อาศัย 0.02% คิดเป็นค่าภาษี 1,000 บาท แต่เมื่อลดจำนวนภาษีตาม พ.ร.ฎ. ลดภาษีที่ดินฯ จะชำระภาษีเพียง 100 บาท
3. กรณีที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรือที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์ประกอบการพาณิชยกรรม หรืออุตสาหกรรม มูลค่าราคาประเมินทุนทรัพย์ 5 ล้านบาท จะเสียภาษีในอัตรารกร้างว่างเปล่า/อัตราการใช้ประโยชน์อื่น 0.3% คิดเป็นค่าภาษี 15,000 บาท แต่เมื่อลดจำนวนภาษีตาม พ.ร.ฎ.ลดภาษีที่ดินฯ จะชำระภาษีเพียง 1,500 บาท เป็นต้น

การลดจำนวนภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตาม พ.ร.ฎ.ลดภาษีที่ดินฯ จะส่งผลกระทบต่อรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั่วประเทศที่จะนำไปดำเนินภารกิจในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ไม่เป็นไป ตามที่คาดการณ์ไว้ จำนวน 39,420 ล้านบาท แต่จะเป็นการช่วยบรรเทาผลกระทบให้แก่ประชาชนและภาคธุรกิจในพื้นที่ในช่วงเวลานี้ ซึ่งสอดคล้องกับมาตรการบรรเทาผลกระทบ เช่น มาตรการเลื่อนเวลาการยื่นแบบแสดงรายการนำส่ง และชำระภาษี มาตรการทางภาษีอากรและค่าธรรมเนียมเพื่อสนับสนุนการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ โครงการสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ โครงการสินเชื่อเพื่อผู้ที่ได้รับผลกระทบ เป็นต้น ที่รัฐบาลและกระทรวงการคลังได้ดำเนินการไปแล้ว ซึ่งจะส่งผลให้ประชาชนและผู้ประกอบการกลับมาดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและมีรายได้ดังเช่นปกติ

สำหรับกฎหมายลำดับรองตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 จำนวน 18 ฉบับ ได้ประกาศในราชกิจจุเบกษา และมีผลใช้บังคับครบแล้ว โดยเฉพาะประกาศกระทรวงการคลังและกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์เป็นที่อยู่อาศัย และ เรื่อง หลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม จำนวน 2 ฉบับ ซึ่งมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ว่าที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างลักษณะใดเป็นการใช้ประโยชน์เป็นที่อยู่อาศัย และลักษณะใดใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม เพื่อให้ อปท. สามารถดำเนินการจัดเก็บภาษีตาม พ.ร.บ. ภาษีที่ดินฯ เป็นไปด้วยความเรียบร้อย [2] [3]

ผลการศึกษา กมธ. การกฎหมายฯ พบอาจก่อให้เกิดความสับสนวุ่นวายต่อสังคมและผลกระทบต่อ อปท.อย่างรุนแรง

ข้อมูลจาก รายงานการพิจารณาศึกษาเรื่อง 'ปัญหาและผลกระทบจากการบังคับใช้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562' ของ คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร ที่เผยแพร่เมื่อช่วงเดือน ม.ค. 2563 ระบุว่าจากการที่ได้ให้คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการปฏิรูปกฎหมาย ทบทวนและแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ดำเนินการศึกษาหาข้อเท็จจริง ประเด็นทางกฎหมาย และแนวทางการแก้ไขปัญหาของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 โดยเชิญหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาร่วมประชุมและให้ศึกษาข้อมูล ข้อเท็จจริง ตลอดจนแสดงความคิดเห็น โดยคณะอนุกรรมาธิการมีข้อสรุปให้มีชะลอการบังคับใช้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ออกไป

ทั้งนี้ในรายงานฯ ระบุว่า พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างปี 2562 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 12 มี.ค. 2562 โดยมีผลบังคับใช้ วันที่ 1 ม.ค. 2563 ซึ่งจะมาแทนที่การจัดเก็บภาษีบารุงท้องที่และภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งจะถูกยกเลิกไป ต่อมาเมื่อวันที่ 11 ธ.ค. 2562 กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือขยายเวลาการบังคับใช้ออกไป เช่น เลื่อนการแจ้งประเมินภาษีจากเดือน ก.พ. 2563 เป็นภายในเดือน มิ.ย. 2563 และเลื่อนการชำระภาษีจากเดือน เม.ย. เป็นเดือน ส.ค. 2563 เนื่องจากกฎหมายลำดับรองซึ่งกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบยังดำเนินการไม่แล้วเสร็จ จึงต้องเลื่อนกาหนดการต่าง ๆ ออกไป พ.ร.บ.ฯ ฉบับนี้ มีวัตถุประสงค์หลักคือให้มีการใช้ประโยชน์ในที่ดินรกร้างว่างเปล่า แต่ในรายละเอียดกลับก่อให้เกิดความสับสนวุ่นวายต่อสังคมและเศรษฐกิจของประชาชนและผลกระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างรุนแรง อันเนื่องมาจากสาเหตุสำคัญ 2 ประการคือ ประการแรก ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติ และประการที่สอง หลักการคำนวณภาษีที่ไม่เป็นธรรม ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและผู้ปฏิบัติ คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ยังต้องอาศัยกฎหมายลำดับรองจำนวนมาก

การไม่มีกฎหมายลำดับรองจะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่เป็นไปด้วยความยากลำบากเนื่องจาก พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ให้หลักการกว้าง ๆ ความชัดเจนในการกำหนดการปฏิบัติงานจะอยู่ในกฎหมายลาดับรอง ปัจจุบันยังไม่สามารถออกกฎหมายลำดับรองทั้งหมดได้ทันกำหนดเวลา ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ทราบรายละเอียด หลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติที่ชัดเจนและไม่สามารถดำเนินการแจ้งบัญชีรายการที่ดินและสิ่งปลูกสร้างได้ถูกต้องครบถ้วน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงต้องประกาศขยายกำหนดเวลาการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกำหนดเวลาตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ความไม่ชัดเจนของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายลำดับรองนั้น นอกจากจะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้แล้ว ยังก่อให้เกิดความสับสนในหมู่ประชาชนที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายฉบับนี้ด้วย เพราะ ณ ปัจจุบัน การใช้ประโยชน์ในที่ดินในการประกอบเกษตรกรรมก็ยังไม่มีความชัดเจน เนื่องจากยังไม่มีประกาศในเรื่องดังกล่าว

เมื่อกฎหมายลำดับรองประกาศใช้ครบถ้วนแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังต้อง ดำเนินการตามหมวด 4 ของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 คือ ทำการสำรวจและจัดทำบัญชีรายการที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และส่งข้อมูลให้แก่ผู้เสียภาษีแต่ละราย ซึ่งผู้เสียภาษีอาจขอแก้ไขได้อีก ซึ่งกระบวนการทั้งหมดต้องใช้ระยะเวลาในการดำเนินการนาน จากการสอบถามผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ให้ข้อเท็จจริงว่ายังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกเป็นจานวนสองพันกว่าแห่งที่ยังไม่ได้ดำเนินการสำรวจตามกระบวนการข้างต้น

บทบัญญัติไม่มีความชัดเจน

ความไม่ชัดเจนของการกำหนดนิยาม “สิ่งปลูกสร้าง” ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 นิยามคำว่า “สิ่งปลูกสร้าง” ซึ่งเป็นคำที่สำคัญมากใน พ.ร.บ. ฉบับนี้ ได้ถูกให้ความหมายไว้ในมาตรา 5 ซึ่งมีความชัดเจนเพียงส่วนหนึ่ง คือ “โรงเรือน อาคาร ตึก ... ที่บุคคลอาจเข้าอยู่อาศัยหรือใช้สอยได้...” อย่างไรก็ตาม ยังมีอีกส่วนหนึ่งที่ไม่ชัดเจน คือ “...หรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่น ที่บุคคลอาจเข้าอยู่อาศัยหรือใช้สอยได้ หรือ ที่ใช้เป็นที่เก็บสินค้าหรือประกอบการอุตสาหกรรมหรือพาณิชยกรรม” ซึ่งปัจจุบัน เจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายได้มีการจัดทาคู่มือเพื่ออธิบายว่าสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่น มีความหมายอย่างไร และคืออะไร เช่น “กระท่อม” ซึ่งปลูกอยู่ในสวนหรือที่นาเพื่อใช้ในการประกอบเกษตรกรรม เป็นสิ่งปลูกสร้าง ชาวนาหรือชาวสวนที่เป็นเจ้าของกระท่อมซึ่งเป็นเพียงผู้เช่าที่นาหรือเช่าสวนก็เป็นผู้เสียภาษีตามราคาประเมินกระท่อม หรือ “เครื่องเล่นในสวนสนุก” ไม่ใช่สิ่งปลูกสร้าง แต่ “บ้านผีสิงในสวนสนุก” เป็นสิ่งปลูกสร้างตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562  ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้ว ทั้งสองกรณีควรจัดอยู่ในประเภทเดียวกันคือเป็นหรือไม่เป็นสิ่งปลูกสร้าง

การอธิบายนิยามคำว่า “สิ่งปลูกสร้าง” ตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่ปรากฏอยู่ในคู่มือนั้น เป็นเพียงการสร้างความเข้าใจให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้รับรู้ แต่ไม่มีผลบังคับตามกฎหมาย เมื่อไม่มีผลตามกฎหมายแล้ว การโต้แย้งระหว่างเจ้าหน้าที่กับประชาชนผู้เสียภาษีย่อมเกิดขึ้นได้อย่างแน่นอน และจะนำไปสู่การฟ้องร้องเป็นคดีต่อไป

ในรายงานศึกษาฯ ฉบับนี้ระบุว่าผู้แทนจากสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ชี้แจงในประเด็นการตีความขอบเขตของสิ่งปลูกสร้างตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 นิยามสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นเน้นบุคคลจะเข้าอยู่อาศัยใช้สอยได้ โดยท่าเทียบเรือ แผงโซล่าเซลล์ แผงกังหันลม เสาสัญญาณโทรศัพท์ ไม่มีภาระที่ต้องเสียภาษีตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ ซึ่งตามกฎหมายฉบับเดิมมีภาระภาษีเครื่องจักรที่ต้องเสียภาษี แต่ตามพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ไม่ครอบคลุมเครื่องจักรทำให้ไม่มีภาระภาษี แต่คณะอนุกรรมาธิการฯ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า เครื่องจักร แผงกังหันลม แผงโซล่าเซลล์เป็นอุปกรณ์ไม่ใช่สิ่งปลูกสร้างสามารถเคลื่อนที่ไปได้ แต่ในทางธุรกิจเครื่องจักร แผงกังหันลม แผงโซล่าเซลล์สามารถจดทะเบียนเป็นหลักประกันทางธุรกิจได้ตาม พ.ร.บ.หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. 2558

ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัตินั้น สามารถทำให้ชัดเจนและมีผลตามกฎหมายได้ดังตัวอย่างใน พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ซึ่งได้นิยามคาว่า “อาคาร” ไว้ให้หมายความว่า “ตึก บ้าน เรือน โรง ร้าน แพ คลังสินค้า สำนักงาน ... (5) สิ่งที่สร้างขึ้นอย่างอื่นตามที่กาหนดในกฎกระทรวง” เมื่อได้ตรากฎกระทรวงกาหนดว่าสิ่งใดเป็นอาคารแล้ว ย่อมมีสภาพบังคับเป็นกฎหมาย การโต้แย้งระหว่างเจ้าหน้าที่และประชาชนก็จะไม่เกิดขึ้น ดังนั้นจึงควรแก้ไขพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 โดยให้อำนาจออกกฎกระทรวงกาหนดคานิยามของคำว่า “สิ่งปลูกสร้าง” ทั้งนี้ เพื่อให้มีความชัดเจนเพื่อประโยชน์ของประชาชนและเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ตามกฎหมาย

ความไม่ชัดเจนของการกำหนดฐานภาษีเพื่อใช้ในการคำนวณภาษี

ในรายงานศึกษาฯ ฉบับนี้ยังระบุว่า กรณีตามมาตรา 35 วรรคแรกบัญญัติไว้ว่า “ฐานภาษีเพื่อการคานวณภาษีตามพระราชบัญญัตินี้ ได้แก่ มูลค่าทั้งหมดของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง” และมาตรา 38 บัญญัติไว้ว่า “ในกรณีที่ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างใดมีการใช้ประโยชน์หลายประเภท ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บภาษีตามสัดส่วนของการใช้ประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันประกาศกำหนด” กรณีมีประเด็นว่า หากที่ดินที่มีการใช้ประโยชน์หลายประเภทแต่ในการใช้งานแต่ละประเภทนั้นใช้ไม่เต็มสัดส่วนที่ดินทั้งหมด ในการคำนวณภาษีนั้น ฐานภาษีจะคิดคานวณจากมูลค่าทั้งหมดของที่ดิน ตามมาตรา 35 ทำให้ผู้เสียภาษีมีภาระภาษีเพิ่มมากขึ้นกว่าความเป็นจริง หรือคิดตามสัดส่วนการใช้ประโยชน์ตามมาตรา 38 

และแม้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 จะให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะออกข้อบัญญัติกาหนดอัตราภาษีได้สูงกว่าอัตราที่ประกาศใช้เป็นการทั่วไปโดยพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 37 วรรคหก

แนวความคิดเรื่องการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีอิสระในการปกครองตนเอง โดยให้ท้องถิ่นมีอานาจจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่ท้องถิ่นนั้น ๆ เพื่อใช้ในการดาเนินกิจการอันเป็นประโยชน์ของท้องถิ่น ซึ่งแนวความคิดดังกล่าวนั้นเป็นแนวความคิดที่ถูกต้อง แต่แนวความคิดนี้ต้องอาศัยกลไกทางกฎหมายที่ถูกต้องด้วย เพื่อให้เกิดความเชื่อมั่นของประชาชน ผู้ลงทุน และเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายมาตรา 37 วรรคหนึ่งแห่ง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ได้กำหนดอัตราภาษีขั้นสูงสุดไว้ และในวรรคห้าของมาตรา 37 ให้อำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดอัตราภาษีเพื่อใช้บังคับเป็นการทั่วไป โดยต้องกำหนดในอัตราที่ไม่เกินอัตราภาษีขั้นสูงสุดตามวรรคหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ในวรรคหกของมาตรา 37 กลับให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะกำหนดอัตราภาษีสูงกว่าอัตราที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราขั้นสูงสุดตาม พ.ร.บ. หลักการในบทบัญญัตินี้ นามาสู่ประเด็นทางกฎหมายหลายประการ กล่าวคือ ประการแรก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอิสระในการจัดเก็บภาษีเพื่อปกครองตนเอง ท้องถิ่นไม่สามารถประกาศเพื่อเก็บภาษีในอัตราภาษีที่ต่ำกว่าอัตราที่ได้ประกาศในพระราชกฤษฎีกาท้องถิ่นจะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่แตกต่างกันได้ต่อเมื่อท้องถิ่นต้องการจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราภาษีตามพระราชกฤษฎีกา ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ประการที่สอง การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจออกข้อบัญญัติเพื่อจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกานั้น ย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนในท้องถิ่นนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเชื่อมั่นต่อกลุ่มผู้ลงทุน ซึ่งความมั่นคงในบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการภาษีอากรเป็นเรื่องสำคัญ เพราะเป็นต้นทุนที่จะต้องนำไปใช้คำนวณในแผนธุรกิจ เมื่อบทบัญญัติของกฎหมายไม่ก่อให้เกิดความแน่นอนแล้ว ในทางธุรกิจผู้ประกอบการจึงต้องปิดความเสี่ยงด้วยการนำอัตราภาษีขั้นสูงสุดตาม พ.ร.บ. มาคำนวณเป็นต้นทุนของสินค้า ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อราคาสินค้า และประการที่สาม การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถออกข้อบัญญัติกำหนดอัตราภาษีได้สูงกว่าอัตราภาษีที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกานั้น เป็นหลักการที่ไม่ถูกต้อง

โดยที่มาตรา 175 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอานาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย” อัตราภาษีที่กาหนดอยู่ในพระราชกฤษฎีกาจึงเป็นอัตราภาษีที่ทำให้ผู้เกี่ยวข้องกับ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 มีความเชื่อมั่นอย่างสูง เพราะเป็นอัตราภาษีที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์สูง แต่บทบัญญัติมาตรา 37 วรรคหกแห่ง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 กลับบัญญัติให้ข้อบัญญัติท้องถิ่นซึ่งเป็นกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์ต่ำกว่าและบังคับใช้เฉพาะในเขตการปกครองของท้องถิ่นนั้น ๆ สามารถกำหนดอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราตามพระราชกฤษฎีกาได้ การจะให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการจัดเก็บภาษีที่แตกต่างกันไปในแต่ละท้องถิ่นนั้น สามารถกระทำโดยกลไกของกฎหมายแต่ไม่ใช่ตามกลไกที่บัญญัติอยู่ตามมาตรา 37 วรรคหกดังกล่าว

การคำนวณภาษีฯ สร้างผลกระทบต่อประชาชน-องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในรายงานศึกษาฉบับนี้ระบุว่า การประเมินภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้ก่อให้เกิดภาระภาษีแก่ประชาชนเป็นอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับการประเมินภาษีตามกฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือนและที่ดินหรือกฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ มีประชาชนจำนวนมากที่มีรายได้เพื่อยังชีพไม่มาก แต่มีที่ดินเป็นทรัพย์สินเพื่อให้ครอบครัวได้ใช้สอยตามฐานานุรูป ประชาชนกลุ่มนี้ไม่มีความสามารถในการชาระภาษีที่ดินตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้ ดังข้อเท็จจริงดังต่อไปนี้

จากตัวอย่างสองรายข้างต้น จะเห็นได้ว่าประชาชนมีภาระภาษีเพิ่มมากขึ้นอย่างมาก และผู้แทนกระทรวงการคลังได้ชี้แจงว่าภาระภาษีที่เพิ่มมากขึ้นนั้นเนื่องจากว่ากฎหมายภาษีบำรุงท้องที่นั้นไม่ได้มีการปรับปรุงราคาประเมินที่ดินมาตั้งแต่ พ.ศ. 2521 แล้ว อย่างไรก็ตาม การที่ประชาชนเกิดภาระภาษีเพิ่มขึ้นจากเดิมในอัตรามากกว่าสิบเท่าในหนึ่งปีนั้น เป็นการบริหารการเปลี่ยนแปลงที่ไม่ถูกต้องอย่างยิ่งจากภาครัฐ

สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีรายได้ลดลงอย่างมากซึ่งย่อมส่งผลกระทบต่อแผนงานโครงการต่าง ๆ ที่ท้องถิ่นได้จัดเตรียมหรืออนุมัติไว้ ตัวอย่างเช่น การประเมินภาษีตามหลักการของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ทำให้รายได้จากการจัดเก็บภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลดน้อยลงอย่างมาก กรุงเทพมหานครและเทศบาลนครแหลมฉบังได้ให้ข้อมูลดังนี้

ตารางเปรียบเทียบภาษีปี 2562 - 2563 ของสำนักงานเขต 50 เขตของกรุงเทพมหานคร

ตารางเปรียบเทียบค่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกับภาษีโรงเรือนและที่ดินของเทศบาลนครแหลมฉบัง

ทั้งนี้ในรายงานศึกษาฯ ฉบับนี้มีข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธิการฯ ระบุว่าสมควรอย่างยิ่งที่ฝ่ายบริหารจะชะลอการบังคับใช้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ออกไปก่อน [4]

ข้อมูลอ้างอิง
[1] พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 (ราชกิจจานุเบกษา, 12 มี.ค. 2562)
[2] พ.ร.ฎ.ลดภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางประเภท พ.ศ. 2563 (ราชกิจจานุเบกษา, 10 มิ.ย. 2562)
[3] ภาษีที่ดินสิ่งปลูกสร้าง 2563 ลด 90% เสียเท่าไหร่ คำนวณที่นี่ (ฐานเศรษฐกิจ, 2 มิ.ย. 2563)
[4] รายงานการพิจารณาศึกษาเรื่อง 'ปัญหาและผลกระทบจากการบังคับใช้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562' (คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร, ม.ค. 2563)