คจ.คส. ตั้งวงถกผลกระทบ CPTPP ต่อ “การจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐ” นักวิชาการกังวลข้อตกลงฯ ปิดทางประเทศใช้มาตรการ “ขอชดเชย” สินค้าที่อาจไม่ได้ใช้ประโยชน์ในระยะยาว ที่ประชุมหวั่นต่างชาติรุกตลาดภาครัฐ-ลดศักยภาพการแข่งขัน “สินค้า-บริการ-ยา” ของผู้ประกอบการไทย

เมื่อช่วงปลายเดือน ส.ค. 2563 ที่ผ่านมา คณะกรรมการสนับสนุนการศึกษาและติดตามการเจรจาการค้าระหว่างประเทศที่มีผลกระทบต่อสุขภาพและนโยบายสุขภาพ หรือ คจ.คส. (National Commission on International Trade and Health Studies: NCITHS) จัดเวทีเสวนาวิชาการความตกลง CPTPP ผลกระทบต่อสุขภาพและสังคมไทย ครั้งที่ 2 ในหัวข้อ “การจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐด้านเวชภัณฑ์และบริการสุขภาพ” เพื่อหารือในประเด็นข้อกังวลต่างๆ ของความตกลงที่ครอบคลุมและก้าวหน้าสำหรับหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (CPTPP) ที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

ผศ.ดร.ประมวล สุธีจารุวัฒน คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เปิดเผยว่า มีสินค้าบางรายการที่รัฐจัดซื้อมาแล้วแต่ไม่อยากใช้ประโยชน์ หรืออาจไม่ได้ใช้ประโยชน์เลยตลอดอายุการใช้งาน เช่น เครื่องบินรบ เรือดำน้ำ ยุทธภัณฑ์ เครื่องมือแพทย์ ยา หรือถังดับเพลิง ฯลฯ โดยสินค้าเหล่านี้ถือเป็นหลักประกันในกรณีที่ฉุกเฉิน ดังนั้น หลายประเทศจึงมีกระบวนการว่าจะทำอย่างไรให้ได้รับการชดเชยบางอย่างคืนมา เท่ากับเป็นความพยายามจัดซื้อให้เกิดประโยชน์สูงสุดเท่าที่เป็นไปได้

ทั้งนี้ ผู้ซื้อจึงมักมีการเจรจากับผู้ขายเพื่อต่อรองสิ่งที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศในระยะยาว เช่น ชดเชยโดยการตั้งโรงงานผลิตภายในประเทศผู้ซื้อ ใช้ชิ้นส่วนหรือวัตถุดิบที่ผลิตภายในประเทศผู้ซื้อ ไปจนถึงการให้ถ่ายทอดเทคโนโลยีแก่ผู้ซื้อ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม หนึ่งในเนื้อหาภายใต้ความตกลง CPTPP คือ การห้ามประเทศสมาชิกในการทำนโยบายชดเชย หรือ Offset Policy เรื่องนี้อาจเป็นประเด็นใหม่สำหรับสังคมไทย เพราะที่ผ่านมายังไม่เคยมีการดำเนินนโยบายนี้อย่างเป็นรูปธรรม และไม่รู้ว่าเป็นสิ่งที่มีประโยชน์ต่อประเทศมากน้อยเพียงใด

ผศ.ดร.ประมวล กล่าวว่า กรณีตัวอย่างจากประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซีย จากเดิมเมื่อ 30 ปีที่แล้ว มีการซื้อรถไฟมาใช้ แต่ปัจจุบันมีโรงงานผลิตรถไฟด้วยตัวเองจากการใช้นโยบาย Offset ในการจัดซื้อ ที่ทำให้เกิดการถ่ายทอดเทคโนโลยี และพัฒนาอุตสาหกรรมภายในประเทศ จนปัจจุบันขยายนโยบายดังกล่าวไปกว่า 12-13 อุตสาหกรรม ดังนั้น ประเทศไทยเองต้องกลับมาตั้งคำถามว่า อะไรคืออุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ของประเทศ

“ถ้าการจัดซื้อเรือดำน้ำ ไม่ได้เพียงได้เรือดำน้ำมาใช้ แต่มาพร้อมกับการถ่ายทอดเทคโนโลยี สอนให้เรารู้จักผลิตชิ้นส่วน สอนให้เราตั้งโรงงานได้ ซึ่งแนวความคิดเหล่านี้เป็นเรื่องสำคัญมากสำหรับประเทศด้อยพัฒนาหรือกำลังพัฒนา และควรมองเป็นการวางยุทธศาสตร์ของอุตสาหกรรม ยกระดับขึ้นไปเป็นแนวนโยบายของชาติ ในการใช้งบประมาณของรัฐที่จะก่อให้เกิดประโยชน์มากกว่าการซื้อตัวสินค้า” ผศ.ดร.ประมวล กล่าว

ผศ.ดร.ประมวล กล่าวอีกว่า โดยหลักการแล้วประเทศไทยสามารถเริ่มทำนโยบาย Offset ได้ โดยกำหนดเป็นเงื่อนไขเมื่อทำสัญญากับต่างชาติ อย่างไรก็ตามหากเข้าร่วมความตกลง CPTPP ซึ่งมีข้อกำหนดห้ามทำ Offset ไว้ จึงหมายความว่าจะเป็นการปิดโอกาสที่ประเทศไทยจะสามารถเรียนรู้เทคโนโลยีจากกลุ่มประเทศที่เป็นสมาชิกได้ ส่วนการจะไปขอผ่อนปรนในสิ่งที่ยังไม่เคยทำได้หรือไม่นั้น เป็นสิ่งที่ต้องมีการศึกษาต่อไป

ขณะที่ ภญ.ศิริกุล เมธีวีรังสรรค์ รองผู้อำนวยการองค์การเภสัชกรรม (อภ.) กล่าวว่า บทบาทหน้าที่ของ อภ. ในฐานะรัฐวิสาหกิจ คือ การสร้างความมั่นคงด้านยาให้กับประเทศด้วยการผลิตยาที่เพียงพอกับความต้องการ มีเสถียรภาพ รักษาระดับราคายาให้สามารถเข้าถึงได้ รวมถึงสนองนโยบายด้านยาและสาธารณสุขต่างๆ โดยพบว่าการดำเนินงานของ อภ. สามารถทำให้รัฐบาลประหยัดเงินได้กว่า 6,000-10,000 ล้านบาทในแต่ละปี

ภญ.ศิริกุล กล่าวว่า แม้จะเป็นรัฐวิสาหกิจแต่ อภ. ก็ไม่ได้ผูกขาดหรือผลิตยาทั้งหมด จากข้อมูลในปี 2561 พบว่า จากยาในบัญชียาหลักรวม 889 รายการของประเทศ อภ. ผลิตเพียง 145 รายการ หรือ 16% เท่านั้น โดยปัจจุบัน อภ. ผลิตยาในบัญชียาหลัก 167 รายการ และยานอกบัญชียาหลัก 35 รายการ หรือมีส่วนแบ่งการตลาดเพียง 2.5% ที่เหลือเป็นบทบาทจากอุตสาหกรรมยาภายในประเทศหรือจากต่างประเทศที่เข้ามาแข่งขัน

ภญ.ศิริกุล กล่าวต่อว่า ความตกลง CPTPP อาจสร้างผลกระทบต่อความมั่นคงด้านยาและการเข้าถึงยาของประชาชน โดยเฉพาะจากข้อบทที่ 15 การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ข้อบทที่ 17 รัฐวิสาหกิจ และข้อบทที่ 18 ทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่งโดยหลักการแล้วความตกลงนี้ไม่ต้องการให้ใครมีสิทธิพิเศษเหนือใคร ดังนั้นสิทธิพิเศษที่ให้กับหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ก็จะต้องลดลง เพื่อเปิดโอกาสให้ประเทศอื่นเข้ามาแข่งขัน

“การกำหนดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่จะสนับสนุนสนับสนุนนวัตกรรม ผลิตภัณฑ์ และบริการของประเทศไทยโดยใช้ตลาดภาครัฐก็อาจหายไป เพราะความตกลงนี้ไม่ต้องการให้ใครมีสิทธิประโยชน์เหนือกว่า ซึ่งในเรื่องยาการแข่งขันเราอาจสู้เขาไม่ได้ เพราะเป็นอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง รวมทั้งต้องใช้เวลาในการพัฒนา” ภญ.ศิริกุล กล่าว

ด้าน ดร.จักรพันธ์ คงคาประสิทธิ์ นักวิชาการคลังชำนาญการ กรมบัญชีกลาง กล่าวว่า เดิมทีในความตกลงการค้าเสรี (FTA) เราอาจไม่เคยได้ยินข้อบทที่เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง เพราะการเจรจา FTA นั้นข้อบทการจัดซื้อจัดจ้างจะมุ่งเน้นไปที่ความโปร่งใสและการแลกเปลี่ยนข้อมูล หากแต่ CPTPP นั้นมุ่งเน้นไปที่การเปิดตลาด คือเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการต่างชาติเข้ามาแข่งขันการจัดซื้อจัดจ้างกับหน่วยงานภาครัฐได้อย่างเสรี

ดร.จักรพันธ์ กล่าวว่า ดังนั้นในแง่ประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นจากการเข้าร่วม CPTPP คือ เมื่อเพิ่มการแข่งขันแล้วจะทำให้รัฐได้สินค้าที่มีคุณภาพดี สินค้าและบริการของไทยเองสามารถเพิ่มโอกาสในการขายไปยังตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของสมาชิกประเทศอื่นด้วย รวมถึงสร้างโอกาสในการพัฒนาปรับปรุงประสิทธิภาพการแข่งขันภายในประเทศ เช่น มาตรฐานอุตสาหกรรม และการเรียนรู้เทคโนโลยีจากต่างประเทศ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ข้อห่วงกังวลหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น คือ การเปิดตลาดนั้นอาจทำให้งบประมาณในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐต้องสูญเสียให้กับต่างประเทศ ลดทอนอำนาจรัฐในการใช้นโยบายจัดซื้อจัดจ้างเพื่อการพัฒนาประเทศ ส่งผลกระทบต่อการใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจจากการใช้จ่ายเงินภาครัฐ ซึ่งไม่สามารถใช้แต้มต่อหรือการให้สิทธิพิเศษในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และอาจทำให้ผู้ประกอบการไทยเสียเปรียบผู้ประกอบการจากต่างชาติในการแข่งขันได้

“จากข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของส่วนราชการ ปี 2561 พบว่า สินค้าที่มีการจัดซื้อมากที่สุดอันดับหนึ่งคือ วัสดุครุภัณฑ์วิทยาศาสตร์และการแพทย์ ซึ่งหากประเทศไทยจะเข้าเป็นสมาชิก CPTPP ก็ต้องยอมรับทั้งข้อบททั้งหมด ไม่สามารถแก้ไขรายละเอียดได้ แต่สามารถต่อรองหรือใส่ข้อสงวนไว้ได้ในหนังสือยินยอมท้ายบท หรือ Side Letter อย่างไรก็ตาม ในหลักการเจรจาการค้าแล้ว โอกาสที่สมาชิกใหม่จะได้สิทธิประโยชน์เท่าเทียมกับผู้ก่อตั้งคงจะเป็นไปได้ค่อนข้างยาก” ดร.จักรพันธ์ กล่าว

ดร.จักรพันธ์ กล่าวทิ้งท้ายว่า ส่วนแนวทางการรองรับผลกระทบหากมีการเข้าร่วมความตกลงนั้นคือ การเจรจามูลค่าขั้นต่ำและระยะเวลาปรับตัวที่เหมาะสม เพื่อให้ผู้ประกอบการไทยมีเวลาในการปรับตัวให้รองรับการแข่งขัน โดยการเจรจาให้มีการใช้มาตรการเพื่อปรับตัว เช่น การให้สิทธิพิเศษด้านราคา การใช้ Offset ในการจัดซื้อจัดจ้าง จัดทำข้อสงวนในสาขาที่ไทยมีความอ่อนไหวในการเปิดตลาด พัฒนาศักยภาพการแข่งขันของผู้ประกอบการไทย เพิ่มมาตรการเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการ SMEs ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ รวมถึงปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง