ปีกว่า ๆ ของการประกาศใช้บังคับกฎหมายน้ำ หรือพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561  ที่จำแลงคําสั่งหัวหน้า คสช. 3 ฉบับ  ได้แก่  46/2560, 52/2560 และ 2/2561 มาเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ  โดยประสงค์จะรวมศูนย์การบริหารจัดการน้ำ  เพราะเห็นว่าที่ผ่านมาการแก้ไขปัญหาด้านน้ำกระทำโดยหลายหน่วยงานที่มีหน้าที่และอำนาจแตกต่างกันไปตามกฎหมายหลายฉบับ  จึงขาดความเป็นเอกภาพ  ดังเช่นความล้มเหลวของการบูรณาการและการประสานข้อมูลหลายหน่วยงานด้านแหล่งน้ำที่ไร้ทิศทางในการแก้ปัญหาน้ำท่วมใหญ่ปี 2554

รัฐบาลโดยการรัฐประหารของ คสช. จึงได้ดำเนินการจัดตั้งสามเสาหลักขึ้นมาเพื่อรวมศูนย์การบริหารจัดการน้ำ (Single Command)  โดยเสาแรกคือกฎหมายน้ำ  เสาที่สองคือแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ 20 ปี (พ.ศ.2561-2580)  และเสาที่สามคือสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาให้เป็นหน่วยงานหลักด้านนโยบายการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ  เพื่อให้มีเอกภาพเป็นหนึ่งเดียว  ลดความซ้ำซ้อนของหน่วยงานด้านน้ำที่มีอยู่กว่า 40 หน่วยงานใน 7 กระทรวง  เพื่อหวังว่าจะสามารถบริหารจัดการน้ำอย่างบูรณาการให้ประสบผลสำเร็จ 

จนบัดนี้ สทนช. ในฐานะหน่วยงานรวมศูนย์สูงสุดของการบริหารจัดการน้ำก็ยังเผชิญอยู่กับสถานการณ์หน้าสิ่วหน้าขวานว่าจะแก้ปัญหาภัยแล้งล้มเหลวสองปีติดต่อกันหรือไม่ อย่างไร (เพราะได้ประสบความล้มเหลวไปครั้งหนึ่งแล้วเมื่อครั้งภัยแล้งปีที่แล้ว)  แม้จะมีการตั้งศูนย์บัญชาการ  วางแผนและมาตรการรับมือแล้วก็ตาม  แต่ก็ยังเห็นภาวะภัยแล้งแพร่กระจายไปทั่ว  ส่งผลต่อความเป็นอยู่อย่างไม่เป็นปกติสุขของประชาชนจำนวนมากที่ต้องพึ่งพิงการใช้น้ำในชีวิตประจำวัน   

และปีนี้น่าจะเป็นภัยแล้งที่ค่อนข้างรุนแรงกว่าปีที่แล้ว  เพราะจากการคาดการณ์ของหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาควิชาการว่าปริมาณฝนตกตลอดปีนี้น่าจะน้อยกว่าปีที่แล้ว  ก็จะส่งผลให้น้ำในเขื่อน/อ่างเก็บน้ำ น้ำผิวดินในแม่น้ำลำคลองต่าง ๆ และน้ำใต้ดินเก็บน้ำได้น้อยลงสำหรับการย่างเข้าสู่ฤดูแล้งปีหน้า  จึงทำให้การวางแผนรับมือภัยแล้งรอบปีนี้จะคาบเกี่ยวภัยแล้งสองปี  คือภัยแล้งปีนี้และภัยแล้งปีหน้า   

นั่นเท่ากับว่า  มีความเป็นไปได้สูงถ้า สทนช. ยังไม่สามารถสร้างวัฒนธรรมองค์กรให้สามารถเตรียมการและรับมืออย่างไม่เท่าทันสถานการณ์ภาวะน้ำแล้ง/น้ำท่วมเหมือนปีที่แล้ว  การแก้ไขปัญหาภัยแล้งปีนี้ก็อาจจะล้มเหลวเป็นปีที่สองติดต่อกัน  และหากปีนี้ล้มเหลวซ้ำซ้อนอีก  ก็อาจจะส่งผลต่อความล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาภัยแล้งต่อไปในปีหน้าได้  ซึ่งจะเป็นการแก้ไขปัญหาภัยแล้งล้มเหลวสามปีติดต่อกัน (แต่ถ้านับภาวะภัยแล้งปี 2561 ในหลายพื้นที่ของภาคอีสานด้วย  เช่นหลายอำเภอของจังหวัดนครราชสีมา  ก็จะเป็นการเผชิญปัญหา รับมือและแก้ไขปัญหาล้มเหลวสี่ปีติดต่อกัน  แต่เนื่องจากปี 2561 เป็นปีที่เพิ่งเริ่มจัดตั้ง สทนช.  ยังไม่สามารถจัดตั้งหน่วยงานให้ปฏิบัติงานครบถ้วนสมบูรณ์ได้  จึงไม่นับรวมเหตุการณ์ภัยแล้งปี 2561 ไว้)

เป็นเรื่องยากพอสมควรสำหรับ สทนช. แม้จะมีอำนาจเต็มในการเป็นหน่วยงานรวมศูนย์สูงสุดของการบริหารจัดการน้ำ  แต่ก็ไม่สามารถตีฝ่าวัฒนธรรมเชื่องช้าและฉ้อฉลในการใช้งบประมาณภัยแล้ง/น้ำท่วมของหน่วยงานกรมกองของกระทรวงอื่นได้ (หรือ สทนช. มีวัฒนธรรมดังกล่าวเช่นเดียวกับหน่วยงานอื่นไปแล้ว)  ตราบใดที่วัฒนธรรมการใช้งบประมาณดังกล่าวยังมีลักษณะแก้ไขปัญหาล่าช้าไม่ทันท่วงที  แบบที่ว่าหลายพื้นที่เกิดภาวะภัยแล้งแล้วแต่ผู้นำราชการในท้องถิ่นบอกกับชาวบ้านว่า “อย่าเพิ่งแล้ง เพราะงบภัยแล้งยังไม่มา”  แต่พองบประมาณมาแล้ว  แม้พื้นที่นั้นไม่ประสบภาวะภัยแล้ง  ก็ต้องพยายามหาเหตุเขียนของบภัยแล้งเอาออกมาใช้ให้ได้ 

เพื่อจะได้เบิกจ่ายงบประมาณออกมาใช้ให้หมดตามคำสั่งของส่วนราชการที่บังคับบัญชา  เพราะหากใช้ไม่หมดก็จะถูกดึงงบคืน  ส่งผลต่อการพิจารณาให้งบประมาณภัยแล้งหรืองบประมาณส่วนอื่นของปีหน้าที่อาจจะได้รับการจัดสรรน้อยลง  เพราะขอและเบิกจ่ายงบประมาณไม่สมดุลย์กัน    

นี่คืออุปสรรคใหญ่ข้อหนึ่งที่ท้าทายสามเส้าทั้ง สทนช. แผนแม่บทฯและกฎหมายน้ำ  ในฐานะหน่วยงานและกฎหมายศักดิ์สิทธิ์ในการรวมศูนย์อำนาจการบริหารจัดการน้ำ  ซึ่งอุปสรรคดังกล่าวไม่ได้ส่งผลให้การรวมศูนย์อำนาจสูญเสียหรือไร้อำนาจในการรวมศูนย์  แต่ภาวะขัดกันของการรวมศูนย์อำนาจมันส่งผลให้ประชาชนเดือดร้อนทุกข์ยากจากการประสบภัยแล้ง

และยังมีอุปสรรคใหญ่อีกข้อหนึ่ง คือ ‘ค่าน้ำ’ ในกฎหมายน้ำ  จะทำให้เกิดอภิสิทธิ์และความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยถ่างกว้างยิ่งขึ้นไปอีก  หากถูกนำมาใช้จริงเมื่อยามเกิดภาวะภัยแล้งในอนาคตอันใกล้

ข้อมูลข่าวสารจากรัฐและส่วนราชการเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาภัยแล้งปีนี้ก็ไม่ต่างจากปีที่แล้ว  และก็ไม่ต่างจากปีผ่าน ๆ มา  ตรงที่คนที่โดนเตือนถึงขั้นขู่ฟ้องคดีหากมีการลักลอบสูบน้ำจากแหล่งน้ำต่าง ๆ ที่เหลืออยู่เพียงน้อยนิดไปใช้โดยไม่ได้รับอนุญาต  มักเป็นเกษตรกรที่ทำนาปรังและปลูกพืชในฤดูแล้งฝ่ายเดียว  ไม่เห็นข่าวการเตือนให้โรงงานอุตสาหกรรมลดการใช้น้ำลดกำลังการผลิตบ้างเลย 

ดังเช่นภาวะภัยแล้งปี 2548  รัฐมนตรีที่เป็นหัวขบวนดูแลด้านเศรษฐกิจในยุคนั้น  ซึ่งเป็นคนคนเดียวกับรัฐมนตรีที่เป็นหัวขบวนดูแลด้านเศรษฐกิจในรัฐบาลนี้ป่าวประกาศทำนองว่า “จะลดกำลังการผลิตของโรงงานอุตสาหกรรมไม่ได้  เพราะส่งผลกระทบต่อจีดีพี” 

จึงทำให้แนวทางการจัดสรรน้ำในช่วงนั้น  โดยเฉพาะในพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก  เกษตรกรและครัวเรือนของประชาชนต้องเป็นผู้เสียสละ  ต้องจัดสรรน้ำที่มีอยู่ไว้เป็นต้นทุนให้แก่โรงงานอุตสาหกรรมเป็นลำดับแรก

การเกิดขึ้นของกฎหมายน้ำที่มีเงื่อนไขให้ต้องออกกฎหมายลูก/อนุบัญญัติเพื่อคิดค่าน้ำ (ปัจจุบัน สทนช. กำลังศึกษาหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคิดค่าน้ำตามกฎหมายน้ำอยู่ในขณะนี้  คาดว่าจะแล้วเสร็จภายในเดือนพฤษภาคมปีนี้  เพื่อจะนำไปสู่การออกเป็นกฎหมายลูกเพื่อคิดค่าน้ำต่อไปภายในปีนี้[1])  ประกอบกับภาวะภัยแล้งต่อเนื่องจากปีที่แล้วสู่ปีนี้  และอาจแผ่ขยายสู่ปีต่อไป  ทำให้รัฐพุ่งเป้าไปที่การกำหนดค่าน้ำในกิจกรรมต่าง ๆ เพราะมองเห็นว่าถ้าเอามาตรการค่าน้ำ/ด้านราคามาใช้จะทำให้แก้ภัยแล้งได้  เพราะเห็นว่าความต้องการใช้น้ำของประชากรมนุษย์ที่เพิ่มขึ้นในกิจกรรมต่าง ๆ เป็นเหตุผลสำคัญทำให้เกิดภัยแล้ง  ด้วยฐานคิดว่าในขณะที่มาตรการด้านการจัดหาแหล่งน้ำยังไม่เพียงพอต่อความต้องการใช้น้ำที่เพิ่มขึ้น  จึงจำเป็นต้องหามาตรการลดการใช้น้ำของภาคส่วนต่าง ๆ ด้วยการคิดค่าน้ำขึ้นมาแทน

ในหมวด 4 มาตรา 41 ของกฎหมายน้ำว่าด้วยการจัดสรรน้ำและการใช้น้ำ  แจงว่าการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการดํารงชีพ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อยังชีพ การอุตสาหกรรมในครัวเรือน การรักษาระบบนิเวศ จารีตประเพณี การบรรเทาสาธารณภัย การคมนาคม และการใช้น้ำในปริมาณเล็กน้อย  ไม่ต้องขอรับใบอนุญาตการใช้น้ำและไม่ต้องชําระค่าใช้น้ำ

ส่วนการใช้น้ำประเภทที่สอง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปาและกิจการอื่น  และการใช้น้ำประเภทที่สาม ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อกิจการขนาดใหญ่ที่ใช้น้ำปริมาณมาก หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามลุ่มน้ำ หรือครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวาง  ต้องขอรับใบอนุญาตการใช้น้ำและต้องชำระค่าใช้น้ำ

ดูเหมือนดีที่กฎหมายน้ำรับรองให้การใช้น้ำในกิจวัตรประจำวันของประชาชนตามการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งไม่ต้องเสียค่าน้ำ  แต่กฎหมายน้ำไม่ได้รับรองว่าแหล่งน้ำสำหรับเก็บน้ำแหล่งใดเป็นของประชาชนบ้าง 

และมาตรา 40 ของกฎหมายน้ำไม่ได้ลำดับความสำคัญของการจัดสรรน้ำไว้ว่า  การใช้น้ำเพื่ออุปโภคบริโภคของประชาชนตามการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งกับการใช้น้ำเพื่ออุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมตามการใช้น้ำประเภทที่สองและสาม  อย่างไหนควรเป็นความสำคัญลำดับแรก  อย่างไหนควรเป็นความสำคัญลำดับหลัง  มันจึงทำให้เกิดความเสี่ยงที่จะไม่ปกป้องและคุ้มครองแหล่งน้ำสำหรับเก็บน้ำไว้เพื่อความต้องการใช้ของประชาชนเป็นลำดับแรก  ไม่ว่าจะเป็นแหล่งน้ำจากเขื่อน อ่างเก็บน้ำ  แหล่งน้ำผิวดินในแม่น้ำลำคลองต่าง ๆ  และแหล่งน้ำใต้ดิน

ดังนั้นเอง  แม้จะบัญญัติเพื่อรับรองการใช้น้ำของประชาชนว่าไม่ต้องเสียค่าน้ำ  แต่เมื่อไม่ได้บัญญัติเพื่อปกป้องและคุ้มครองแหล่งน้ำสำหรับเก็บน้ำไว้เพื่อความต้องการใช้ของประชาชนเป็นลำดับแรก  มันจึงทำให้แนวทางของการบริหารจัดการน้ำในกฎหมายน้ำมีลักษณะ ‘ผู้ครอบครองแหล่งน้ำคือผู้ครอบครองน้ำ’  แนวทางเช่นนี้มันจึงสามารถเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจซื้อมากกว่าตามการใช้น้ำประเภทที่สองและสามมีอำนาจหันปลายท่อน้ำออกจากบ้านเรือนและไร่นาของประชาชนไปสู่ภาคการผลิตตามการใช้น้ำสองประเภทดังกล่าวได้โดยง่าย

แม้ว่าในหลายมาตราของกฎหมายน้ำ เช่น มาตรา 45, 46, 47 จะบัญญัติให้การอนุญาตใช้น้ำประเภทที่สองและสามต้องเป็นไปด้วยความรอบคอบ  คำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ  สมดุลของน้ำในทรัพยากรน้ำสาธารณะ  และลุ่มน้ำที่เกี่ยวข้องเพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อภาพรวมความสมดุลของลุ่มน้ำก็ตาม  ก็ไม่ช่วยให้เกิดความปลอดภัยและชัดเจนว่าการใช้น้ำประเภทที่สองและสามจะไม่แย่งน้ำและแหล่งน้ำตามการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง  เพราะสัดส่วนขององค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ  ซึ่งมีคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.)  และคณะกรรมการลุ่มน้ำที่มีนักการเมืองและหน่วยงานราชการส่วนใหญ่เป็นองค์ประกอบ  มักมีพฤติกรรมเข้าข้างนายทุนผู้มีอำนาจซื้อแทบทุกเรื่องราวในการบริหารพัฒนาประเทศ

ดั่งที่เห็นและเป็นอยู่ในพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก  ที่กรมชลประทานนำอ่างเก็บน้ำหลายแห่งที่ก่อสร้างโดยภาษีประชาชนด้วยวัตถุประสงค์ส่งเสริมและสนับสนุนให้เกษตรกรมีน้ำใช้สำหรับทำการเกษตร  ไปให้แก่บริษัทเอกชนบริหารจัดการน้ำตามนโยบายการแปรรูปของรัฐ  จนส่งผลให้เกษตรกรและประชาชนในแถบถิ่นนั้นขาดน้ำใช้ทำการเกษตรและในครัวเรือน  เพราะถูกแย่งน้ำในแหล่งน้ำไปใช้ประโยชน์อื่นเสียแล้ว  แม้กฎหมายน้ำจะรับรองการใช้น้ำของประชาชนว่าไม่ต้องเสียค่าน้ำ  แต่กลับเอาแหล่งน้ำไปให้เอกชนบริหารจัดการน้ำเพื่อประโยชน์อุตสาหกรรมเป็นลำดับแรก (ซึ่งกฎหมายน้ำก็ไม่ได้จำกัดเฉพาะแหล่งน้ำที่เป็นเขื่อนหรืออ่างเก็บน้ำเท่านั้นที่จะนำไปแปรรูปให้เอกชนบริหารจัดการน้ำได้  ส่วนที่เป็นแหล่งน้ำผิวดินในแม่น้ำลำคลองและแหล่งน้ำใต้ดินก็มีโอกาสที่จะถูกนำไปให้เอกชนบริหารจัดการน้ำในอนาคตอันใกล้เช่นเดียวกัน)  จึงทำให้ประชาชนขาดแคลนน้ำใช้อยู่เสมอในยามวิกฤติ 

โดยธรรมชาติของ ‘น้ำ’ ต้องการ ‘แหล่งน้ำ’ อาศัยอยู่  ทั้งน้ำที่อาศัยอยู่ในเขื่อนและอ่างเก็บน้ำ  น้ำผิวดินที่อาศัยอยู่ในแม่น้ำลำคลองต่าง ๆ  และน้ำที่อาศัยอยู่ใต้ดิน  คำถามจึงมีว่าในกฎหมายน้ำระบุว่าการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งของประชาชนไม่ต้องเสียค่าน้ำนั้น  น้ำดังกล่าวอาศัยอยู่ในแหล่งน้ำใด ? 

ถ้าเป็นน้ำฝนที่ตกลงมาบนผืนดินของประชาชน  โดยส่วนหนึ่งเป็นน้ำผิวดินอาศัยอยู่ในสระ  และอีกส่วนหนึ่งกลายเป็นน้ำอาศัยอยู่ใต้ดิน  ก็คงไม่ต้องเสียค่าน้ำหากไม่เก็บกักและใช้เกินความจำเป็นและเอาเปรียบที่ดินข้างเคียง  ซึ่งน้ำเหล่านี้จำเป็นต้องได้รับการเติมจากน้ำในแหล่งน้ำอื่นนอกผืนดินของตนในยามขาดแคลน  และผู้คนส่วนใหญ่อีกส่วนหนึ่งที่ไม่ได้อยู่ในภาคเกษตร  จำเป็นต้องใช้น้ำที่อาศัยอยู่ในท่อน้ำประปาเพื่อดำรงชีวิตโดยจ่ายค่าน้ำด้วย  ถ้าหากแหล่งน้ำทั้งหลายแหล่ถูกหันปลายท่อน้ำไปให้กับผู้มีอำนาจซื้อมากกว่าในภาคอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมตามการใช้น้ำประเภทที่สองและสาม  บ้านเมืองเราคงประสบภาวะอภิสิทธิ์ชนและความเหลื่อมล้ำรูปแบบใหม่จาก ‘น้ำ’ เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อย่างแน่นอน 

รูปแบบของการบริหารจัดการน้ำโดยบริษัทเอกชนตามนโยบายการแปรรูปของรัฐที่เริ่มต้นขึ้นในพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก  กำลังจะลุกลามไปทั่วทุกภูมิภาคของประเทศโดยมีกฎหมายน้ำเป็นเครื่องมือและกลไกสำคัญ

[1] ข่าว Voice Online ‘สทนช. ทำ ก.ม. ลูก ‘พ.ร.บ. น้ำ’ ตั้งสูตรคิดราคา ยืนยันไม่กระทบเกษตรกรรายย่อย’. Jan 19, 2020
(Last update Jan 19, 2020 12:55). คัดลอกเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2563

ที่มาภาพ: Yahya Rifandaru (CC0 Public Domain)