การจัดสรร "งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย" (Gender Responsive Budgeting: GRB) คืออะไร? มีประโยชน์อย่างไร?

จากงานวิจัย เสมอภาคสร้างได้ (การจัดทำงบประมาณที่คำนึงถึงมิติชายหญิง Gender responsive budgeting : GRB) โดยถวิลวดี บุรีกุล หัวหน้าโครงการ, สถาบันพระปกเกล้า ที่ได้ทำการศึกษาวิจัยการเสมอภาคสร้างได้ฯ ก่อให้เกิดการผลักดันแนวคิด GRB เพื่อนำมาซึ่งการปฏิบัติในการจัดทำงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย และเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้มีการบรรจุประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ GRB ไว้ในมาตรา 71 หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้อธิบายเรื่อง "งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย" (Gender Responsive Budgeting: GRB) ไว้ดังนี้

ที่มาของแนวคิดการจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย (Gender Responsive Budgeting: GRB)

การจัดทำงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย (GRB) ถือเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการจัดทำนโยบายเพื่อจัดการกับความแตกต่างระหว่างเพศ ทั้งในเรื่องของการวางแผน การจัดทำโครงการ และการจัดทำงบประมาณ โดยมีจุดมุ่งหมายที่จะส่งเสริมความเสมอภาคระหว่างหญิงชายให้เกิดขึ้น และที่สำคัญ GRB ยังเป็นการเติมเต็มถึงสิทธิของผู้หญิงอีกด้วย

ที่มาของแนวคิดการจัดทำงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายนั้น สืบเนื่องจากปัญหาความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในสังคม แนวคิดเรื่อง GRB นี้จึงได้ถูกริเริ่มทดลองใช้ในประเทศออสเตรเลียในปี 1984 โดยองค์กรสตรี และในปี 1997 รัฐบาลออสเตรเลียได้ดำาเนินการวิเคราะห์งบประมาณที่คำานึงถึงมิติหญิงชายในครั้งแรก จากนั้นในช่วงปี 2000 องค์การสหประชาชาติ ได้ดำเนินการโครงการเกี่ยวกับ GRB กว่า 60 โครงการทั่วโลก จนกระทั่งปี 2007 ประเทศเบลเยี่ยมได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการนำมุมมองด้านมิติหญิงชายเข้าสู่กระแสหลักของการพัฒนา (gender mainstreaming Act, 2007) ในระดับกรม โดยรัฐบาลในหลายประเทศ
ส่วนใหญ่ได้แสดงพันธะสัญญาต่อเป้าหมายแห่งความเท่าเทียมทางเพศและการนำมิติหญิงชายสู่กระแสหลัก แต่บ่อยครั้งก็มีช่องโหว่ระหว่างนโยบายและวิธีจัดสรรงบประมาณของรัฐบาล

การริเริ่มจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายหรือ GRB นั้น จึงสามารถช่วยอุดช่องโหว่เหล่านี้ได้ โดยการยืนยันว่าเงินสาธารณะจะได้รับการหามาและใช้อย่างมีประสิทธิภาพ และยังสามารถการันตีการทำาเป้าหมายแห่งความเท่าเทียมทางเพศให้เป็นจริงและพัฒนากฎเกณฑ์ของอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (CEDAW) อีกด้วย นอกจากนี้ยังสามารถช่วยสนับสนุนหน้าที่ที่แสดงความโปร่งใสด้านทรัพยากรสาธารณะของรัฐให้ประชาชนของประเทศได้รับรู้ โดยเฉพาะอย่างผู้หญิงที่ปกติแล้วมักจะถูกทำาให้เป็นชายขอบมากกว่าชายในด้านการตัดสินใจเกี่ยวกับเงินสาธารณะ ส่วนรัฐบาลท้องถิ่นก็จำาเป็นต้องเข้าใจลักษณะบทบาท ความรับผิดชอบ และความสัมพันธ์ที่ผู้หญิงมีเมื่อเกี่ยวโยงกับผู้ชายหรือเด็กหญิงมีกับเด็กชายและรัฐบาลท้องถิ่นมีหน้าที่ออกแบบให้งบประมาณและนำนโยบายและโครงการต่างๆ มาปฏิบัติเพื่อก้าวสู่การส่งเสริมความเท่าเทียมและการเสริมพลังของผู้หญิงในชุมชน

การริเริ่มด้าน GRB นั้นมุ่งเป้าสนับสนุนระบบที่เมื่อรัฐบาลร่วมมือกับผู้ออกกฎหมาย กลุ่มประชาสังคม และองค์กรเพื่อการพัฒนาอื่นๆ แล้ว จะสามารถนำการวิเคราะห์ด้านมิติหญิงชาย (gender analysis) เข้าสู่นโยบายด้านงบประมาณและการจัดสรรงบประมาณได้

ความหมายของการจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย (Gender Responsive Budget) และการจัดทำงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายแบบมีส่วนร่วม (Gender Responsive Participatory Budgeting)

การจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย (Gender Responsive Budget หรือ GRB) คืองบประมาณที่ให้ความสำคัญกับรูปแบบของมิติหญิงชายในสังคมหรือชุมชน และจัดสรรงบประมาณเพื่อจัดทำนโยบายและโครงการต่างๆ ที่จะเปลี่ยนรูปแบบของมิติหญิงชายนี้ไปในทางที่ทำให้สังคมมีความเสมอภาคระหว่างหญิงชายมากขึ้น การริเริ่มด้านงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับมิติหญิงชาย มีจุดมุ่งหมายเพื่อขับเคลื่อนรัฐบาลระดับชาติหรือท้องถิ่นไปในแนวทางของการจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายต่อไป

GRB นั้นไม่ใช่งบประมาณที่แยกเพื่อผู้หญิงโดยเฉพาะ ไม่ใช่การดูว่ามีงบอยู่เท่าใดที่จัดสรรให้ผู้หญิงและเด็กหญิงในโครงการเกี่ยวกับมิติหญิงชายไม่ใช่การดูว่ามีผู้หญิงผู้ชายทำงานอยู่มากเพียงใดและอยู่ระดับใด เงินเดือนเท่าใดในภาครัฐ และไม่ได้เกี่ยวกับจำนวนของธุรกิจที่มีผู้ประกอบการเป็นผู้หญิงที่ได้สัญญาจากภาครัฐ แต่ GRB เป็นความพยายามที่จะแยกแยะและวิเคราะห์ผลกระทบของค่าใช้จ่ายและรายได้รัฐ หรือวิธีหารายได้ของรัฐ โดยอิงกับผลกระทบที่แตกต่างที่มีต่อหญิงและชาย เด็กหญิงและเด็กชาย ด้วยมุมมองด้านมิติหญิงชาย การวิเคราะห์นี้กำลังกลายเป็นการเคลื่อนไหวระดับโลกเพื่อสร้างความน่าเชื่อถือต่อนโยบายของชาติในด้านภาระความรับผิดชอบของรัฐที่มีต่อผู้หญิง

GRB ไม่ได้เกี่ยวกับ 50% สำหรับผู้ชาย และ 50% สำหรับผู้หญิงเนื่องจากอัตราส่วน 50:50 นั้น “เท่าเทียม” แต่บางครั้งไม่ยุติธรรม GRB เกี่ยวกับการตัดสินใจว่าความต้องการของชายและหญิงเหมือนหรือต่างตรงไหนอย่างไร และเมื่อต่างกัน การจัดสรรปันส่วนก็ควรจะต่างกันด้วย

แนวคิดด้าน GRB พัฒนามาจากความเข้าใจว่านโยบายด้านเศรษฐศาสตร์มหัพภาค (macroeconomic policy) สามารถทำาให้ช่องโหว่ด้านมิติหญิงชายในด้านต่างๆ กว้างหรือแคบลงได้ ไม่ว่าจะเป็นด้านรายได้ สุขภาพ การศึกษา โภชนาการ และยังทำให้มาตรฐานชีวิตของกลุ่มหญิงและชายต่างๆ ดีขึ้นหรือแย่ลงได้ คำถามสำคัญคือ มาตรการด้านงบประมาณนี้มีผลกระทบต่อความเสมอภาคมิติหญิงชายอย่างไร มาตรการนี้ลดหรือเพิ่มความเสมอภาคมิติหญิงชายหรือไม่ อย่างไร หรือทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใดๆ ต่อกลุ่มผู้หญิงที่เสียผลประโยชน์หรือไม่ นับได้ว่า GRB เป็นการนำาเข้าสู่กระแสหลัก (mainstreaming) โดยการทำให้แน่ใจได้ว่ามีความตระหนักรู้ทางมิติหญิงชายอยู่ในนโยบายและงบประมาณทั้งหมดของรัฐบาล

งบประมาณเป็นเครื่องมือทางนโยบายที่สำาคัญที่สุดของรัฐ เนื่องจากหากปราศจากงบประมาณแล้ว รัฐบาลจะไม่สามารถนำานโยบายใดๆ มาปฏิบัติให้สำเร็จได้ รัฐอาจมีนโยบายที่ดีมากในด้านสุขภาวะทางเพศ ความรุนแรงที่มีพื้นฐานมาจากมิติหญิงชาย หรือเอดส์ แต่หากรัฐไม่จัดสรรงบประมาณที่จำาเป็นในการนำนโยบายเหล่านี้มาปฏิบัติ นโยบายเหล่านี้ก็ไม่มีคุณค่ามากไปกว่ากระดาษที่ใช้เพื่อเขียนมัน ดังนั้นการประยุกต์ใช้แนวคิด GRB สู่ระบบการจัดการกองทุนสาธารณะมีส่วนช่วยให้การจัดการด้านงบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้น นอกจากนี้ GRB ทำให้เกิดการพัฒนาที่มีความสมดุล โดยได้พิจารณาถึงผลประโยชน์และความต้องการของทั้งผู้หญิงและผู้ชาย รวมถึงกลุ่มที่มีความหลากหลายในสังคมด้วย นอกจากนี้ยังดูว่าลักษณะที่แตกต่างกันเหล่านี้ตัดผ่านกันและมีความสัมพันธ์กันต่อกันอย่างไร กล่าวโดยรวมแล้ว GRB พิจารณาผลกระทบของงบประมาณต่อกลุ่มผู้เสียเปรียบ ซึ่งปัจจุบันคือผู้หญิง คนจน คนชนบท ฯลฯ

ความเข้าใจนี้หมายความว่า GRB จะไม่สนับสนุนบางสิ่งเพียงเพราะว่ามัน “ดีสำหรับผู้หญิง” เนื่องจากบางอย่างที่ในตอนแรกดู “ดีสำหรับผู้หญิง” นั้นถือว่าดีสำหรับกลุ่มผู้หญิงที่มีสิทธิพิเศษบางกลุ่มเท่านั้น เช่น การยกเลิกภาษีนำเข้าผ้าอนามัยในประเทศยากจนถือว่าไม่ประสบผลสำเร็จด้านความยุติธรรมเนื่องจากผู้หญิงยากจนส่วนมากแทบจะไม่ต้องการใช้จ่ายเงินเพียงเล็กน้อยเพื่อซื้อผ้าอนามัย เพราะมีความต้องการอื่นที่เร่งด่วนและสำคัญมากกว่า

การจัดทำงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายแบบมีส่วนร่วม (Gender Responsive Participatory Budgeting) เป็นการจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายแบบมีส่วนร่วม โดยใช้กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ เข้ามาประกอบในการจัดสรรทรัพยากรคู่ไปกับการพิจารณามิติหญิงชายด้วย

ความสำคัญของการจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายความไม่เท่าเทียมทางมิติหญิงชายทำให้ไม่เกิดประสิทธิภาพ และเกิดผลเสียต่อผู้หญิง ผู้ชาย เด็กหญิง และเด็กชาย โดยแสดงให้เห็นผ่านการใช้ชีวิตแบบแก่งแย่ง และระดับความเป็นอยู่ที่ไม่ดี Diane Elson ผู้เชี่ยวชาญด้าน GRB กล่าวว่า “ถ้าผู้หญิงมีความสามารถควบคุมทรัพยากรต่างๆ ได้มากขึ้นก็จะทำให้สังคมโดยรวมได้รับผลประโยชน์ไปด้วย แต่ถ้ายังมีความไม่เท่าเทียมทางมิติหญิงชายอยู่ ก็จะทำให้สังคมทั้งหมดสูญเสียอย่างต่อเนื่อง” การมีงบประมาณของชาติที่ให้ความสำคัญกับมิติหญิงชายนั้นตระหนักถึงความไม่เท่าเทียมระหว่างหญิงและชาย และแก้ไขโดยการจัดสรรงบประมาณสาธารณะ นอกจากนี้ GRB ยังไม่ได้มองผู้หญิงในฐานะกลุ่มที่ต้องได้รับการช่วยเหลือจากรัฐ แต่ในฐานะผู้ถือสิทธิอันชอบธรรมที่รัฐบาลมีพันธะต้องเสริมพลังและปกป้อง

ในหลายประเทศและชุมชน ผู้หญิงและเด็กหญิงเป็นทรัพยากรมนุษย์ที่มีค่าสำหรับการพัฒนาในทุกสาขา พวกเธอยังเป็นปัจเจกบุคคลที่ได้รับอำนาจผ่านรัฐธรรมนูญและโครงสร้างทางกฎหมายอื่นๆ เพื่อสนับสนุนความเสมอภาคและการเสริมพลัง แต่อย่างไรก็ตาม มีอุปสรรคที่มีที่มาจากด้านมิติหญิงชายจำนวนหนึ่ง ที่ขัดขวางไม่ให้ผู้หญิงและเด็กหญิงได้เข้ามีส่วนแบ่งตามสิทธิอันชอบธรรมในสินค้าและบริการสาธารณะงบประมาณด้านมิติหญิงชายอิงกับแนวคิดสมัยใหม่ว่างบประมาณนั้นไม่ได้เป็นเพียงเรื่องเกี่ยวกับบัญชีเท่านั้น แต่เป็นกุญแจสำคัญของกระบวนการวางแผนและนำภาคปฏิบัติ

ประโยชน์ของการจัดสรรงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย

การจัดสรรงบประมาณที่คำานึงถึงมิติหญิงชายสามารถให้ผลประโยชน์ที่สำคัญหลายประการผ่านเครื่องมือและเทคนิคที่หลากหลาย ประโยชน์ของ GRB รวมถึงความพยายามต่างๆ ได้แก่

• ตระหนักรู้ ปรับปรุง และตีค่าผลประโยชน์และความเป็นผู้นำที่ผู้หญิงทำให้กับตลาด เศรษฐกิจ และในพื้นที่ส่วนตัว (ที่ถูกมองข้ามและไม่ให้ค่า) ของการดูแลครอบครัว ซึ่งซึมซับผลกระทบของทางเลือกเศรษฐศาสตร์มหภาคที่นำาไปสู่การลดทอนเรื่องสุขภาพ ความเป็นอยู่ และงบประมาณด้านการศึกษา

• สนับสนุนความเป็นผู้นำของผู้หญิงในพื้นที่สาธารณะและพื้นที่สร้างสรรค์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ในรัฐสภา ธุรกิจ สื่อ วัฒนธรรม สถาบันศาสนา สหภาพแรงงาน และสถาบันประชาสังคม

• ส่งเสริมกระบวนการเปลี่ยนแปลงให้ความต้องการของคนยากจนและไร้อำนาจได้รับการมองเห็นและพิจารณา

• สร้างความสามารถในการสนับสนุนประเด็นด้านเศรษฐศาสตร์มหภาคในองค์กรเพื่อผู้หญิง

นอกจากนี้ การริเริ่มด้านงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายยังมีผลระยะยาวในด้านประสิทธิภาพของเป้าหมายอื่นๆ นอกจากความเสมอภาคระหว่างหญิงและชายด้วย เช่น การวิเคราะห์ด้านมิติหญิงชายแสดงให้เห็นว่าจำเป็นต้องวัดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับทั้งหญิงและชายโดยตรง ถึงแม้ทั้งคู่จะอยู่ในครัวเรือนเดียวกันก็ตาม และการวิเคราะห์ด้านมิติหญิงชายยังแสดงให้เห็นอีกว่า มีความเป็นไปได้ที่มาตรการลดค่าใช้จ่ายของภาครัฐอาจเปลี่ยนแปลงค่าใช้จ่ายที่แท้จริง กล่าวคือ มีผลต่อผู้หญิงที่ทำหน้าที่อภิบาล ดูแลสมาชิกในครอบครัว ซึ่งการกระทำเช่นนี้จะทำให้เกิดผลกระทบต่อผู้หญิง ทำให้งานในครัวเรือนของผู้หญิงไม่ถูกรวมเข้ากับงานที่ก่อให้เกิดรายได้และลดทอนคุณค่าทางการผลิตของผู้หญิง.