เวทีการประเมินผลสัมฤทธ์ของกฎหมาย พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 แนะ เปลี่ยนคำนิยามจาก "ลูกจ้าง" เป็น "คนทำงาน" เพราะนิยามคำว่าลูกจ้างมีปัญหามากทำให้ไม่สามารถรวมกลุ่มแรงงานในปัจจุบันได้จริง

24 ส.ค. 2566 ที่โรงแรม เรดิสัน บลู พลาซ่า กรุงเทพ ได้มีการจัดเวที "การประเมินผลสัมฤทธ์ของกฎหมาย พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518" ดำเนินการโดย Solidarity Center, Migrant Working Group, คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย เชียงใหม่ และมูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา (มสพ.) ทั้งนี้ได้เชิญกลุ่มตัวแทนกลุ่มสหภาพแรงงานหลายภาคส่วนเข้าร่วม อาทิ กลุ่มแรงงานข้ามชาติ แรงงานแพลตฟอร์ม แรงงานสิ่งทอ แรงงานภาคเกษตร เพื่อสร้างกระบวนการประเมินผลสัมฤทธ์ของกฎหมาย พรบ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ว่ากฎหมายมีความสอดคล้องเหมาะสมกับบริบทผู้ใช้แรงงานในปัจจุบันหรือไม่

การเปิดประชุมครั้งนี้ เดวิด เวลช์ Solidarity Center ได้ชี้ให้เห็นประเด็นสำคัญของกฎหมายแรงงานทั่วโลก โดยเฉพาะเรื่องของการเกิดขึ้นของสหภาพแรงงาน ซึ่งในประเทศไทยต้องยอมรับว่า พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ยังมีหลายส่วนที่ยังไปไม่ถึงมาตรฐานสากล หรือหากประเมินแล้วสหภาพแรงงานในประเทศไทยยังมีขนาดเล็กที่สุดในภูมิภาคหรือในโลกเลยก็ว่าได้ โดยสาเหตุสำคัญคือกฎหมายยังไม่สนับสนุนหรืออนุญาตให้ยอมมีการรวมกลุ่มรวมตัวกัน อย่างกรณีของแรงงานข้ามชาตินั้นเป็นแรงงานจำนวนมากและเป็นฐานสำคัญในอุตสาหกรรม แต่ก็ยังไม่สามารถที่จะมีสหภาพแรงงานได้ทำให้กลุ่มแรงงานไม่มีพื้นที่ในการพูดคุยเรื่องสิทธิและการคุ้มครองแรงงานให้มีมนุษยธรรม

นอกจากนี้ พรบ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 มีปัญหาสำคัญที่ทำให้ไม่สอดคล้องตามหลักการเคารพสิทธิมนุษยชน เช่น การไม่บังคับให้นายจ้างต้องพบปะกับสหภาพแรงงาน หรือร่วมเจรจาต่อรอง อย่างที่เห็นในช่วงสถานการณ์โรคโควิดระบาด ธุรกิจหลายอย่างล้มลง ผู้ประกอบการใช้วิธีการเปลี่ยนชื่อ เปลี่ยนสถานที่ แต่ไม่มีการพูดถึงการเยียวยาหรือคุ้มครองแรงงาน คนงาน ในภาคธุรกิจ การไม่เคารพสิทธิมนุษยชน ไม่มีสหภาพแรงงาน หรือการรวมกลุ่มนั้นเป็นประเด็นที่สำคัญที่สุดเพราะจะเป็นเครื่องมือของแรงงานที่จะคุ้มครองสิทธิของพวกเขา การเปิดเวทีประชุมเพื่อทบทวน พรบ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 แต่ละมาตรา แต่ละหมวดอย่างละเอียด โดยมีความเห็นของกลุ่มสหภาพแรงงาน และแรงงานที่ยังไม่สามารถมีสหภาพได้ในประเทศไทยจึงมีความจำเป็นมาก เพราะหลังจากนี้ประเทศไทยกำลังมีรัฐบาลชุดใหม่และจะนำไปสู่การเจรจาเรื่องการค้าในหลายประเทศ ดังนั้น ถึงเวลาสำคัญที่จะต้องปฏิรูป พรบ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงของการจ้างงานและคุ้มครองแรงงานทุกคน เพราะคนทำงานทุกคนคือแรงงาน และต้องได้รับการคุ้มครอง

สรุปสาระสำคัญของการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย

ในเวทีนี้ เอกพงษ์ อินวิเชียร ตำแหน่งนักวิชาการแรงงานชำนาญการพิเศษ กลุ่มงานทะเบียนกลาง สำนักแรงงานสัมพันธ์ ได้เดินทางมาร่วมพูดคุยและได้อธิบายหน้าที่รับผิดชอบในส่วนของภาครัฐ ในประเด็นการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พรบ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 กล่าวโดยสรุปว่า ที่มาและสาระสำคัญของการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 และรวมถึงร่าง พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ ที่มีการปรับแก้ตั้งแต่ปี 2558 จนปี 2565 ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายตรวจเสร็จแล้ว แต่ติดปัญหาที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรไปก่อน สถานการณ์ที่ควรติดตามคือรัฐบาลชุดปัจจุบันนี้ดำเนินการหยิบยกกฎหมายขึ้นมาออกกฎหมายหรือไม่

หากกล่าวถึงเฉพากฎหมายแรงงาน ปัจจุบันมีทั้งหมด 15 ฉบับ ปัญหาสำคัญ คือ ประเทศไทยมีกฎหมายมากเกินไป ปัจจุบันรวมทั้งสิน 1,074 ฉบับ หลักเกณฑ์นี้มาสู่การยกร่างว่าควรกฎหมายเท่าที่จำเป็น นำมาสู่ มาตรา 77 ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยความมุ่งหมาย คือ “เราไม่ควรมีกฎหมายเกินความจำเป็น และต้องมีการให้ประชาชนมีส่วนร่วม การประเมินผลสัมฤทธิ์กฎหมาย” หน้าที่ของหน่วยงานรัฐที่ใช้กฎหมายนั้นๆจึงจะต้องประเมินว่ากฎหมายนั้นหมดความจำเป็น ล้าสมัย ไม่สอดคล้องกับสังคมหรือไม่? และจะดำเนินการอย่างไรต่อไป ถ้าเกิดความไม่เป็นธรรมต่อประชาชน จะต้องพิจารณาปรับปรุงยกเลิกแก้ไข หลักเกณฑ์สำคัญๆ โดยภาคประชาสังคม ต้องติดตามกำกับ และหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ประเมินผลสัมฤทธิ์ คือหน่วยงานที่รับผิดชอบกฎหมายนั้นๆ ถ้ามีหน่วยงานเดียว คือหน่วยงานนั้นจะต้องรับผิดชอบ แต่ถ้าหลายหน่วยงานที่ใช้กฎหมายฉบับนั้นจะต้องร่วมกันรับผิดชอบในการประเมิน โดยการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมายจะต้องมีกลไกกำกับดูแล ติดตาม กรณีที่ไม่มีหน่วยงานเฉพาะดูแลกฎหมาย จะต้องเป็นนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่ โดยมีประชาชนทำหน้าที่เป็นกลไกกำกับติดตาม และมีคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ทำหน้าที่แนะนำ กำกับ ดูแล เพื่อประเมินผลสัมฤทธิ์

เป้าหมายสำคัญของการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย คือ

1. เพื่อการมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น โดยยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น ล้าสมัย หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน
2. กฎหมายต้องสอดคล้องกับหลักสากล และพันธกรณีระหว่างประเทศ
3. ความซ้ำซ้อนและความขัดแย้งของกฎหมาย ไม่ควรที่หน่วยงานจะใช้กฎหมายซ้ำซ้อนหลายฉบับ ขัดแย้งกัน
4. ลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรม กฎหมายต้องพัฒนาเพื่อก่อให้เกิดความเป็นธรรมเท่าเทียมกันในสังคม
5. เพื่อการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

สำนักงานคณะคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้เผยแพร่ว่า กฎหมายที่จะต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ คือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด และประกาศหรือคำสั่งบรรดาที่มีผลบังคับเช่นเดียวกับกฎหมาย เช่น ประกาศของคณะปฏิวัติและประกาศหรือคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติบางฉบับ นอกจากกฎหมายแล้ว หน่วยงานจะต้องประเมินผลสัมฤทธิ์กฎบางลักษณะด้วย โดยกฎที่จะต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ คือ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ขอบัญญัติทองถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายใหใช้บังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ และที่มีผลให้เกิดภาระแก่ประชาชนหรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิหรือกระทบต่อสถานะของบุคคล เช่น กฎกระทรวงที่ตราขึ้นเพื่อกำหนดประเภทของกิจการที่อยู่ในบังคับของกฎหมาย และประกาศ กระทรวงที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขออนุญาต เป็นต้น สำหรับวิธีการประเมิน ผลสัมฤทธิ์ของกฎนั้น ในกรณีทั่วไปให้หน่วยงานประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎรวมไปกับการประเมิน ผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายที่ให้อำนาจในการออกกฎ เว้นแต่กรณีที่หน่วยงานเห็นว่าเป็นกฎที่ก่อให้เกิดภาระแก่ประชาชนหรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิหรือกระทบต่อสถานะของบุคคลอย่างร้ายแรง ให้หน่วยงานประเมินกฎนั้นเป็นการเฉพาะ

ความเห็นบางส่วนของตัวแทนแรงงาน ต่อ พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518

- ปัญหา พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 การแก้ปัญหาไม่ควรแก้แบบปะผุ คำนิยามของ ‘ลูกจ้าง’ ควรเปลี่ยนเป็น ‘คนทำงาน’ พี่น้องจ้างงานแพลตฟอร์ม พี่น้องแม่บ้าน นิยามคำว่าลูกจ้างมีปัญหามากทำให้ไม่สามารถรวมกลุ่มแรงงานในปัจจุบันได้จริง เพราะยังมีพี่น้องแรงงานข้ามชาติที่ไม่สามารถมีสหภาพแรงงานได้ ซึ่งแรงงานเองบางกลุ่มก็มีมีความเห็นต่าง ว่าไม่อยากให้พี่น้องแรงงานข้ามชาติมีสิทธิในการจัดตั้ง ในความเห็นคือเวลาเราพูดเรื่องสิทธิแรงงานไม่ควรอ้างความมั่นคงของประเทศ เพราะคนทำงานทุกคนคือแรงงาน โดยมองกฎหมายไทยเทียบกับกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อให้สิทธิแรงงานมันเกิดขึ้นจริง ดังนั้น จึงเสนอให้ยกเลิก พรบ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518เพื่อได้ยกร่างใหม่เกิดขึ้นให้สอดคล้องกับบริบทสังคมไทยที่เปลี่ยนไป

- พรบ. แรงงานสัมพันธ์ 2518 ยังมีข้อจำกัดของแรงงานข้ามชาติที่ไม่สามารถจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ทั้งที่ปฏิเสธไม่ได้ว่า อุตสาหกรรมขนาดใหญ่และย่อมในประเทศไทยจำเป็นต้องใช้แรงงานข้ามชาติ การทบทวนว่า หัวใจสำคัญของกฎหมาย พรบ.แรงงานสัมพันธ์ คือจะต้องส่งเสริมให้คนงานรวมกลุ่ม รูปธรรมชัดเจน คือ สหภาพแรงงาน แต่กฎหมายพรบ แรงงานสัมพันธ์ 2518 ยังไม่ส่งเสริม หรือคุ้มครองแรงงานที่ออกมาใช้สิทธิในการรวมกลุ่มเพื่อต่อรองกับนายจ้างในการคุ้มครองสิทธิเขาได้อย่างแท้จริง

- แรงงานจำเป็นต้องมี กฎหมายแรงงานสัมพันธ์ แต่กฎหมายฉบับนี้ยังไม่มีช่องทางให้แรงงานเข้าถึงได้ง่าย ยกตัวอย่างกรณี จ.สมุทรสาคร ที่มีแรงงานมากที่สุดในประเทศ กฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้ช่วยให้แรงงานเข้าใจสิทธิตัวเอง แต่ถึงแม้แรงงานบางกลุ่มเข้าใจแต่ก็ไม่ได้เกิดสหภาพได้ง่าย อาทิ แรงงานแพลตฟอร์ม แรงงานข้ามชาติ แรงงานประมง บางส่วน พรบ กฎหมายแรงงานสัมพันธ์ยังไปไม่ถึงเรื่องคุ้มครองสิทธิการเรียกร้องของแรงงานที่ใช้สิทธินี้ มีทำให้เมื่อแรงงานออกมาใช้สิทธิตาม พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 สุดท้ายก็ถูกโรงงานเลิกจ้างไม่เป็นธรรม กระบวนการชั้นศาลที่ล้าช้า ส่งผลให้การรวมกลุ่มตามเจตนารมณ์ตามกฎหมายของแรงงานไทยเกิดขึ้นได้ยากและต่อรองไม่ได้จริงตามเป้าหมายของกฎหมายแรงงานสัมพันธ์

สรุป ข้อเสนอการแก้กฎหมาย พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518

ประเด็นที่ 1 ความตั้งใจของกฎหมายที่มี พรบ.แรงงานสัมพันธ์ออกมา กฎหมายมุ่งเน้นส่งเสริมการรวมกลุ่มการส้รางอำนาจเจรจาต่อรอง อันนี้คือความตั้งใจ แต่ตัวความตั้งใจตั้งแต่ปี 2518-ปัจจุบัน มันบรรลุผลไหมในความเป็นจริง คนงานรวมกลุ่มได้จริงไหมต้องตั้งคำถามเพื่อแก้จุดอ่อน

ประเด็นที่ 2 การคุ้มครองให้คนงานรวมกลุ่มแบบได้แบบปลอดภัย คนงานสามารถเชื่อได้ว่าสามารถรวมกลุ่มได้และไม่ถูกกลั่นแกล้ง เช่น เลิกจ้าง ความคุ้มครองใน พรบ.นั้นพอหรือไม่ อะไรบ้างที่ทำให้เกิดการคุ้มครอง คนงานที่อยากตั้งสหภาพต้องเสนอให้แรงงานสามารถรวมกลุ่มกันได้อย่างอย่างง่ายไม่ถูกกลั่นแกล้ง

ประเด็นที่ 3 การบังคับ-กำกับติดตาม-ลงโทษ ผู้ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย โดยเฉพาะความสัมพันธ์ที่ไม่เท่ากันของนายจ้างและลูกจ้าง การที่คนมีอำนาจสามารถคุกคามการรวมกลุ่ม มันควรที่จะมีการลงโทษแบบไหนเพื่อจะให้มีการกลั่นแกล้งต่อ ไม่ทำให้เกิดอุปสรรคของการรวมกลุ่ม ให้กลุ่มเกิดได้จริง

ประเด็นที่ 4 กรณีการแก้ไขปัญหาเคสที่ทำ มันเชื่อมไปถึงระบบ supply chain ในภาคธุรกิจ หลายเคสใช้วิธีการหา supply chain ให้เจ้าของสินค้าต้องมาร่วมรับผิดชอบต่อโรงงานที่ละเมิดสิทธิคนงาน สุดท้ายเราสามารถใช้ระบบนี้มากำกับติดตาม ให้เกิดการส่งเสริมการรวมกลุ่มของคนงานได้

ประเด็นที่ 5 การประเมินจริงจังเรื่องนี้ไม่ใช่แค่ พรบ.แรงงานสัมพันธ์ ฉบับเดียว แต่ต้องกฎหมายอื่นๆที่เกี่ยวข้อง เช่น เรื่องคณะกรรมการลูกจ้าง คณะกรรมการสัวสดิการ ฯลฯ