• ประเทศไทยมีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั้งหมด 50 ครั้ง แบ่งเป็นการขึ้นเป็นรายจังหวัด 21 ครั้ง และการขึ้นทุกจังหวัด 29 ครั้ง 
• รัฐบาลที่มีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำแบบทุกจังหวัดพร้อมกันทั้งประเทศมากครั้งที่สุดคือ รัฐบาลชวน หลีกภัย 1 เป็นจำนวน 4 ครั้ง ในปี 2536, 2537 สองครั้ง และปี 2538
• รัฐบาลที่มีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำรายจังหวัดมากที่สุดคือรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร 1 มีการปรับค่าแรงขั้นต่ำแบบรายจังหวัดมากถึง 6 ครั้ง ในปี 2548 ปี 2545 สองครั้ง ปี 2546 สองครั้ง และปี 2547 นอกจากนี้ยังมีการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั้งประเทศอีก 2 ครั้ง
• การกำหนดค่าแรงทุกจังหวัดทั้งประเทศในปี 2517 ค่าแรงในจังหวัดที่ต่ำสุดและสูงสุดต่างกัน 4 บาท ส่วนการขึ้นค่าแรงทุกจังหวัดพร้อมกันทั้งประเทศครั้งแรกในสมัยรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร ค่าแรงสูงสุดคือ 28 บาท และต่ำที่สุดคือ 19 บาท ต่างกัน 9 บาท ในขณะที่การขึ้นค่าแรงครั้งแรกในยุคยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นั้น สูงสุด 300 บาท ต่ำสุด 222 บาท โดยห่างกันมากที่สุดถึง 78 บาท 
• รศ.ดร.กิริยา กุลกลการ ชี้ว่าการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำของไทยมีปัญหาทำให้เกิดการขึ้นค่าแรงที่ ‘ไม่เป็นธรรม’ เนื่องจากใช้สูตรคำนวณที่ผิดมาตั้งแต่ปี 2560 ด้วยตัวคูณความถ่วง 0.32 และในปีนี้ยังมีการใช้อัตราเงินเฟ้อเฉลี่ย 5 ปี แทนที่จะเป็นปีต่อปี ซึ่งทำให้การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำต่ำกว่าที่ควรจะเป็นและไม่ยุติธรรมต่อแรงงาน 
• แม้จะมีการกล่าวอ้างจากผู้ประกอบธุรกิจว่าการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจะทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อและส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ แต่จากข้อมูลกลับพบว่า ในแต่ละปีที่การเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศสูงขึ้น แต่การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำนั้น ไม่ได้สูงขึ้นตามการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศเลย 

ประเทศไทยมีการนำแนวคิดเรื่องค่าแรงขั้นต่ำมาใช้ตั้งแต่ปีพ.ศ. 2516 ในรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร โดยประกาศครั้งแรกวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2516 บังคับใช้ในเขตพื้นที่จังหวัดกรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ นนทบุรีและปทุมธานีก่อน เนื่องจากเป็นเขตอุตสาหกรรมในขณะนั้น ล่าสุด ในการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั่วประเทศในรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ทำให้ประเทศไทยมีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั้งหมด 50 ครั้ง แบ่งเป็นการขึ้นเป็นรายจังหวัด 21 ครั้ง และการขึ้นทุกจังหวัด 29 ครั้ง 

ขณะที่จุดประสงค์ตั้งต้นของการนำแนวคิดเรื่องค่าแรงขั้นต่ำมาใช้คือเพื่อให้ความคุ้มครองแก่ลูกจ้าง สามารถดำรงชีพอยู่เหนือความยากจนได้ แต่ทุกครั้งที่มีการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ ก็มักจะเจอแรงต้านทานจากกลุ่มผู้ประกอบการธุรกิจว่าการขึ้นราคาค่าแรงขั้นต่ำจะทำให้ต้นทุนราคาสินค้าสูงขึ้น เกิดภาวะเงินเฟ้อ ต่างประเทศจะไม่มาลงทุน หรืออาจย้ายฐานการผลิตหนีไปที่อื่น 

Rocket Media Lab พาไปสำรวจประวัติศาสตร์การปรับค่าจ้างขั้นต่ำในไทยว่าในแต่ละครั้งที่มีการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ ขึ้นช่วงไหน ขึ้นแค่ไหน มีปัจจัยอะไรบ้าง ทำไมบางจังหวัดสูง บางจังหวัดต่ำ ทำไมขึ้นไม่เท่ากัน และค่าแรงขั้นต่ำของไทยในปัจจุบันนี้ยุติธรรมแล้วหรือไม่ 

สำรวจการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั้งประเทศ 29 ครั้ง

ประเทศไทยมีการประกาศใช้ค่าแรงขั้นต่ำครั้งแรกในปี 2516 ในรัฐบาลถนอม กิตติขจร โดยกำหนดค่าแรงขั้นต่ำเพียง 4 จังหวัดคือกรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ นนทบุรีและปทุมธานีก่อน เป็นวันละ 12 บาท ต่อมาในปี 2517 จึงมีการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำในทุกจังหวัด โดยจังหวัดที่มีค่าแรงขั้นต่ำสูงที่สุด มีค่าแรงขั้นต่ำวันละ 20 บาท ส่วนจังหวัดที่มีค่าแรงขั้นต่ำต่ำที่สุด มีค่าแรงขั้นต่ำวันละ 16 บาท จนถึงปัจจุบัน ประเทศไทยมีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั้งหมด 50 ครั้ง แบ่งเป็นการขึ้นเป็นรายจังหวัด 21 ครั้ง และการขึ้นทุกจังหวัด 29 ครั้ง 

การขึ้นค่าแรงทุกจังหวัดพร้อมกันครั้งแรกเกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร มีผลบังคับใช้วันที่ 1 ตุลาคม 2520 โดยกลุ่มจังหวัดที่ได้ค่าแรงสูงสุดคือ 28 บาท ได้แก่ กรุงเทพมหานคร, สมุทรปราการ, นนทบุรี, ปทุมธานี, สมุทรสาคร และนครปฐม และต่ำที่สุดคือ 19 บาท ในจังหวัดภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ซึ่งความต่างของจังหวัดที่ได้ค่าแรงสูงสุดและต่ำที่สุดยังต่างกันที่ 9 บาท ทั้งนี้ยังมีการปรับเปลี่ยนช่วงเวลาในการประกาศเรื่องค่าจ้างซึ่งแต่เดิมเริ่มบังคับใช้วันที่ 1 ตุลาคมทุกปี มาเป็น 1 มกราคมหรือ 1 เมษายนแทน

รัฐบาลที่มีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำแบบทุกจังหวัดพร้อมกันทั้งประเทศมากครั้งที่สุดคือ รัฐบาลชวน หลีกภัย 1 เป็นจำนวน 4 ครั้ง ในปี 2536, 2537 (เดือนเมษายน และตุลาคม) และปี 2538 ส่วนในรัฐบาลเปรม ติณสูลานนท์ แม้จะเห็นว่ามีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเป็นจำนวน 4 ครั้ง เหมือนกัน ในปี 2523, 2526, 2528 และ 2530 แต่เป็นการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ 4 ครั้งจากการเป็นรัฐบาล 3 สมัย เช่นเดียวกับยุครัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่มีการขึ้นค่าแรงทั้งหมด 4 ครั้ง ก็มาจากการเป็นรัฐบาล 2 สมัย 

ในขณะที่หากเป็นการขึ้นรายจังหวัดนั้น พบว่าในยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร 1 มีการปรับค่าแรงขั้นต่ำแบบรายจังหวัดมากถึง 6 ครั้ง ในปี 2548 ปี 2545 สองครั้ง ปี 2546 สองครั้ง และปี 2547 และยังมีการขึ้นทุกจังหวัดทั้งประเทศอีก 2 ครั้ง คือ เดือนมกราคม 2548 และสิงหาคม 2548 รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร 1 จึงถือเป็นรัฐบาลที่มีการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจำนวนครั้งมากที่สุด

จากข้อมูลจะเห็นได้ว่าการที่ค่าแรงขั้นต่ำในแต่ละจังหวัดในประเทศไทยไม่เท่ากันนั้น เกิดขึ้นตั้งแต่การประกาศค่าแรงขั้นต่ำทุกจังหวัดทั่วประเทศในปี 2517 ซึ่งในปีนั้นค่าแรงแตกต่างกันเพียง 4 บาท ในขณะที่การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทุกจังหวัดพร้อมกันครั้งแรกในปี 2520 ในสมัยรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร ก็จะเห็นว่าความแตกต่างของจังหวัดที่มีค่าแรงสูงสุดกับจังหวัดที่มีค่าแรงน้อยที่สุด แตกต่างกันเพียง 8 บาท เท่านั้น และความแตกต่างของจังหวัดที่มีค่าแรงสูงสุดกับจังหวัดที่มีค่าแรงน้อยที่สุดก็จะยิ่งห่างกันมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งนอกจากจะเกิดจากการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำครั้งแรกทั่วประเทศที่ไม่เท่ากันแล้ว ส่วนหนึ่งยังเป็นผลมาจากนโยบายในการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำอีกด้วย

โดยในปี 2540 ในรัฐบาลชวลิต ยงใจยุทธ มีการปรับระบบการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำใหม่เป็นการแบ่งเป็น 3 กลุ่มท้องที่จังหวัด คือ กลุ่ม 1 ประกอบด้วย กรุงเทพมหานคร นนทบุรี ปทุมธานี นครปฐม สมุทรสาคร สมุทรปราการ และภูเก็ต กลุ่ม 2 ประกอบด้วย ชลบุรี เชียงใหม่ นครราชสีมา พังงา ระนองและสระบุรี กลุ่มที่ 3 ได้แก่ 63 จังหวัดที่เหลือ นอกจากนี้ในปี 2544 ในยุครัฐบาลรัฐบาลชวน หลีกภัย 2 มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำในแต่ละจังหวัดเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องคณะกรรมไตรภาคีหรือคณะกรรมการปรับค่าจ้างขั้นต่ำที่ไม่ยึดโยงกับคนในจังหวัด หรือมองไม่เห็นภาพรวมเศรษฐกิจจริงๆ ของจังหวัดนั้นๆ 

แต่ในขณะเดียวกันก็พบว่าหลังจากมีการตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำในแต่ละจังหวัดในปี 2544 นั้น ความแตกต่างของจังหวัดที่มีค่าแรงสูงสุดกับจังหวัดที่มีค่าแรงน้อยที่สุดยิ่งมีมากขึ้นเรื่อยๆ โดยในสมัยยิ่งลักษณ์ ชินวัตรนั้น ในการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำครั้งแรกในปี 2555 พบว่าจังหวัดที่มีค่าแรงขั้นต่ำสูงที่สุด คือภูเก็ต กรุงเทพมหานคร นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ และสมุทรสาคร ได้ค่าแรงขั้นต่ำวันละ 300 บาท ในขณะที่จังหวัดที่มีค่าแรงขั้นต่ำต่ำที่สุดคือจังหวัดพะเยา ได้ค่าแรงขั้นต่ำวันละ 222 บาท โดยห่างกันมากถึง 78 บาท 

อย่างไรในปี 2556 รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ได้มีการประกาศปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอีกครั้งให้จังหวัดที่ได้ต่ำกว่า 300 บาทปรับขึ้นมาเป็น 300 บาท ทำให้ทุกจังหวัดในประเทศไทยได้รับค่าแรงขั้นต่ำเท่ากันเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ แต่หลังจากนั้นในยุคของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็มีการประกาศขึ้นค่าแรงขั้นต่ำพร้อมกันทุกจังหวัดในปี 2560, 2562, 2563 และ 2565 โดยกำหนดค่าแรงขั้นต่ำตามข้อเสนอของคณะอนุกรรมการพิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำในแต่ละจังหวัด ซึ่งทำให้ค่าแรงขั้นต่ำในแต่ละจังหวัดของไทยกลับมาไม่เท่ากันอีกครั้ง จนกระทั่งล่าสุดในรัฐบาลของเศรษฐา ทวีสิน ซึ่งมีการประกาศขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั้งประเทศ โดยจะมีผลในวันที่ 1 มกราคม 2567 โดยจังหวัดที่มีค่าแรงขั้นต่ำสูงที่สุด วันละ 370 บาท คือภูเก็ต และจังหวัดที่ได้ค่าแรงขั้นต่ำน้อยที่สุด วันละ 330 คือ ปัตตานี ยะลา นราธิวาส ซึ่งมีความแตกต่างกัน 40 บาท 

คำถามที่น่าสนใจก็คือ ค่าแรงขั้นต่อในประเทศไทยควรจะแตกต่างกันในแต่ละพื้นที่หรือควรจะเท่ากัน และสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันนี้สะท้อนให้เห็นอะไร ซึ่งในประเด็นนี้รศ.ดร.กิริยา กุลกลการ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นว่า 

“ส่วนตัวคิดว่าไม่จำเป็นต้องเท่ากันทุกจังหวัด เราควรกระจายอำนาจให้แต่ละจังหวัดพิจารณาตามสภาพเศรษฐกิจของตัวเองว่าเป็นยังไง ค่าจ้างขั้นต่ำควรจะเป็นเท่าไหร่ อย่างในอเมริกา รัฐต่างๆ ก็มีค่าจ้างขั้นต่ำเป็นของตัวเองแตกต่างกัน ประเทศไทยเองก็มีคณะอนุกรรมการพิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำในแต่ละจังหวัด แต่เราก็ไม่ได้มีการปล่อยอิสระขนาดนั้น การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำมันยังมีลักษณะของการใช้สูตรคำนวณ แล้วไปต่อรองกันเองอีกที ร้อยละ 3 จากกรอบ เหมือนกับเป็นกี่งเสรี กึ่งบังคับ 

“และในการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ หรือเจรจาต่อรองซึ่งต้องใช้ระบบไตรภาคี คือตัวแทนฝ่ายรัฐบาล ตัวแทนฝ่ายนายจ้าง และตัวแทนฝ่ายลูกจ้าง ในทางปฏิบัติตัวแทนฝ่ายลูกจ้างต้องเป็นสหภาพแรงงาน แต่เราไม่ได้มีสหภาพแรงงานในทุกจังหวัด ซึ่งนำมาสู่การตั้งคำถามว่า แล้วตัวแทนฝ่ายลูกจ้างในแต่ละจังหวัดเป็นตัวแทนที่มาจากสหภาพแรงงานหรือเป็นลูกจ้างจริงๆ 

“สหภาพแรงงานในไทยมีไม่เยอะ และสัดส่วนของการเป็นสมาชิกก็ต่ำมาก ถามว่าจังหวัดที่ไม่มีสหภาพแรงงานเอาตัวแทนฝั่งลูกจ้างมาจากไหน แล้วเป็นตัวแทนที่ดีของฝ่ายลูกจ้างไหม อีกประเด็นที่ควรตั้งคำถามก็คือ บอร์ดค่าจ้างไม่ได้มีการกำหนดวาระของตัวแทน เช่น ฝั่งนายจ้างบางคนสามารถที่จะเป็นบอร์ดฝั่งนายจ้างแบบ 5-7 ปีเลย มันไม่มีการกำหนดว่าเป็นบอร์ดได้กี่ปี ต้องเว้นวรรคกี่ปี สมมติว่าฝั่งนายจ้างจะส่งคนนี้เป็นตัวแทน ซึ่งเป็นคนที่เก่งในการเจรจา เขาก็จะส่งคนนี้มาเป็นบอร์ดตลอด มันเลยมีโอกาสที่จะเกิดการผูกขาด”

“ในทางทฤษฎี ถ้าจังหวัดเข้มแข็ง ก็ควรจะกระจายอำนาจให้แต่ละจังหวัดไปคิดกันเอาเอง ว่าอยากจะได้ค่าจ้างเท่าไหร่ เพราะเขารู้ดีที่สุดว่า ว่าสภาพเศรษฐกิจ สังคม เขาเป็นยังไง เขาอาจจะคุยกันเองแล้วยอมกำหนดให้ค่าจ้างต่ำต่ำกว่าจังหวัดอื่น เพื่อดึงนักลงทุนมาลงทุนในจังหวัดตัวเองก็ได้ มันก็เกิดการแข่งขันกันในแต่ละจังหวัด แต่ว่าสภาพปัญหาในปัจจุบันของไทยก็คือจังหวัดมันไม่ค่อยเข้มแข็งเท่าไหร่” 

ทำไมค่าแรงขั้นต่ำในแต่ละจังหวัดปรับขึ้นไม่เท่ากัน เป็นเพราะอะไร หรือใครกันแน่? 

จากการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำครั้งแรกในไทย ในปี 2516 ใน 4 จังหวัดแรก คือ กรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ นนทบุรี และปทุมธานี ต่อมาในปี 2517 เกิดการชุมนุมประท้วงนัดหยุดงานของคนงานในโรงงานทอผ้าในกรุงเทพฯ และจังหวัดใกล้เคียง เพื่อขอให้รัฐบาลเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำ จากเดิม 16 บาท เป็นวันละ 25 บาท จนในที่สุดรัฐบาลประกาศขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำตามข้อเรียกร้องของคนงาน ในอัตรา 20 บาทต่อวัน โดยขึ้นแค่ในกรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรสาคร และนครปฐมเท่านั้น โดยผลจากข้อเรียกร้องของแรงงานโรงงานทอผ้ายังทำให้เกิดการกำหนดค่าแรงขั้นต่ำในแต่ละจังหวัดทั่วประเทศอีกด้วย 

อย่างไรก็ตาม จากจุดเริ่มต้นนี้ก็ทำให้จังหวัดในเขตปริมณฑลได้รับค่าจ้างสูงที่สุดมาโดยตลอด เพราะเป็นที่ตั้งของโรงงานอุตสาหกรรม จากข้อมูลจะเห็นได้ว่าในช่วงต้น เส้นกราฟสีเหลืองซึ่งก็คือกลุ่มจังหวัดในภาคกลางมีค่าแรงขั้นต่ำที่สูงกว่ากลุ่มจังหวัดในภาคอื่นๆ จนกระทั่งในช่วงปี 2524 ที่กราฟเส้นสีส้ม อันหมายถึงกลุ่มจังหวัดในภาคตะวันออกเริ่มที่จะพุ่งสูงขึ้นจนแทบจะเทียบเท่ากลุ่มจังหวัดกรุงเทพฯ และปริมณฑลในภาคกลาง อันเป็นผลเนื่องมาจากโครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งทะเลตะวันออก หรือ Eastern Seaboard Development Program ในสมัยรัฐบาล เปรม ติณสูลานนท์ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (2525-2529) ที่ทำให้จังหวัดในภาคตะวันออกอย่างชลบุรีได้รับค่าแรงเทียบเท่ากรุงเทพมหานคร นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ สมุทรสาคร ระนอง พังงา ภูเก็ต ลพบุรี สระบุรี นครราชสีมา และเชียงใหม่ รวมถึงในปีต่อๆ มาค่าแรงขั้นต่ำของจังหวัดในภาคตะวันออกก็เป็นรองแค่จังหวัดในภาคกลางเท่านั้น

ทั้งนี้ ในปีต่อๆ มา ภาคตะวันออกก็มีการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นด้วย เช่น นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดขึ้นในปี 2531 การมีนิคมอุตสาหกรรมหลายแห่งในเขตภาคตะวันออก ทำให้ภาคตะวันออกกลายเป็นแหล่งงาน และแหล่งสร้างรายได้ แม้ว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมของจังหวัดระยอง สัดส่วนระหว่างภาคเกษตรและอุตสาหกรรมไม่แตกต่างกันมากนักในปีแรกๆ ทว่าในปี 2537 มีโรงงานอุตสาหกรรมมากขึ้น และรัฐบาลไทยเปิดเสรีอุตสาหกรรมปิโตรเคมีทั้งหมดในปี 2540 ภาคอุตสาหกรรมในจังหวัดระยองจึงมีสัดส่วนเพิ่มเป็น ร้อยละ 47.77 และยิ่งเห็นชัดขึ้นเมื่อรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ดำเนินแผนยุทธศาสตร์พลังงานเพื่อการแข่งขัน มีการขยายแผนการพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเคมีเป็นระยะที่ 3 (พ.ศ.2547-2561) เพื่อเพิ่มมูลค่าให้กับก๊าซธรรมชาติและการส่งออกผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมี นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดถูกเลือกให้เป็นพื้นที่หลักในการพัฒนาเศรษฐกิจ

นอกจากนี้ในช่วงปี 2532 เราก็จะเริ่มเห็นเส้นกราฟสีน้ำเงิน อันหมายถึงกลุ่มจังหวัดในภาคใต้ เริ่มขยับสูงขึ้นเหนือกลุ่มจังหวัดในภาคอื่นๆ อย่างไรก็ตาม เมื่อดูข้อมูลรายจังหวัดจะพบว่า ค่าแรงที่ทำให้ค่าเฉลี่ยของภาคสูงขึ้นคือภูเก็ต การขยับขึ้นนี้เป็นผลมาจากโครงการที่เปลี่ยนจากจังหวัดอุตสาหกรรมเหมืองแร่สู่การเป็นอุตสาหกรรมท่องเที่ยว ซึ่งสอดรับกับนโยบายของรัฐ ในปี 2530-2534 เกิดเป็นปีท่องเที่ยวไทย Visit Thai ซึ่งถือเป็นความสำเร็จของการท่องเที่ยวไทย หรือยุคทองของการท่องเที่ยว โดยเริ่มในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (2530-2534) ความสำเร็จนี้สะท้อนจากรายได้จากการทํองเที่ยวในปีแรกของแผนฯ ประมาณ 50,000 ล้านบาท และเพิ่มเป็น 100,000 ล้านบาทในปีสุดท้ายของแผนฯ และค่าแรงของจังหวัดในภาคใต้ โดยเฉพาะภูเก็ตที่จัดอยู่ในกลุ่มจังหวัดที่ได้รับค่าแรงสูงสุดมาตลอด จนถึงปี 2545 ภูเก็ตยังก้าวขึ้นมาเป็นจังหวัดที่มีค่าแรงสูงที่สุดในประเทศอีกด้วย อันเป็นผลมาจากการส่งเสริมอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของภาครัฐผ่านโครงการ Amazing Thailand ในปี 2542 

จากข้อมูลจะเห็นได้ว่าการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำที่ทำให้บางจังหวัด หรือกลุ่มจังหวัดมีค่าแรงขั้นต่ำที่สูงกว่าพื้นที่อื่นๆ นั้นมักมีความสัมพันธ์กับการเป็นพื้นที่อุตสาหกรรมและการบริการการท่องเที่ยวอันเกิดมาจากโครงการภาครัฐ นอกจากนั้นอีกหนึ่งตัวแปรที่สำคัญก็คือ การเกิดขึ้นของคณะอนุกรรมการค่าจ้างจังหวัด ในปี 2544 ที่ทำหน้าที่พิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำที่เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้น โดยจะพิจารณาจากเกณฑ์ 9 ข้อของจังหวัดนั้นๆ ได้แก่ ดัชนีค่าครองชีพ อัตราเงินเฟ้อ มาตรฐานการครองชีพ ต้นทุนการผลิต ราคาของสินค้า ความสามารถของธุรกิจ ผลิตภาพแรงงาน ผลิตภัณฑ์มวลรวม และสภาพเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งถือเป็นการเริ่มต้นในการใช้สูตรคำนวณค่าจ้างขั้นต่ำเป็นครั้งแรก 

การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำแต่เดิมขึ้นอยู่กับคณะกรรมการค่าจ้าง หรือเรียกกันว่าคณะกรรมการไตรภาคี ซึ่งประกอบด้วยตัวแทน 15 คน มีทั้งตัวแทนฝ่ายลูกจ้าง 5 คน ตัวแทนฝ่ายนายจ้าง 5 คน และตัวแทนฝ่ายรัฐบาล 5 คน ตามข้อกำหนดในกฎหมายคุ้มครองแรงงานฉบับปี พ.ศ. 2541 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2551) คณะกรรมการไตรภาคีสามฝ่ายนี้มีอำนาจพิจารณาการปรับค่าแรงขั้นต่ำ ก่อนจะนำตัวเลขที่ตกลงกันได้นำเสนอให้คณะรัฐมนตรีรับทราบ และหากตกลงตัวเลขดังกล่าวก็จะประกาศออกมาเป็นราชกิจานุเบกษาเพื่อให้มีผลบังคับใช้กันต่อไป

สูตรในการคำนวณค่าแรงขั้นต่ำพิจารณาจากหลายปัจจัย โดยคำนึงถึง ดัชนีค่าครองชีพ อัตราเงินเฟ้อ มาตรฐานการครองชีพ ต้นทุนการผลิต ราคาของสินค้าและบริการ ความสามารถของธุรกิจ ผลิตภาพแรงงานผลิตภัณ์มวลรวมของประเทศ และสภาพเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งการนำข้อมูลเหล่านี้มาคำนวณไม่ได้กำหนดสูตรตายตัว หรือเจาะจงตัวเลข เป็นเพียงการบอกคร่าวๆ ว่าจะใช้สิ่งใดมาคำนวณ จากข้อมูลระบุว่าสูตรดังกล่าวถูกคิดค้นโดยคณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ 19 ได้มอบหมายให้คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจศึกษาแนวทางในการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำออกมา จนกระทั่งได้สูตรคำนวณที่ใช้ค่าจ้างขั้นต่ำในปี 2559 และเริ่มใช้มาตั้งแต่ปี 2560

ซึ่งสูตรคำนวณการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2560 เป็นสิ่งที่รศ.ดร.กิริยา กุลกลการ ชี้ว่ามีปัญหาทำให้เกิดการขึ้นค่าแรงที่ ‘ไม่เป็นธรรม’

“ในสูตรการคำนวณการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ มันมีตัวถ่วงหนึ่งที่ไม่ควรจะถ่วง เช่น เงินเฟ้อขึ้น 5% ค่าจ้างขั้นต่ำก็ควรขึ้นเพิ่ม 5% บวกกับอีกส่วนหนึ่งคือส่วนผลิตภาพขึ้น 5% ค่าจ้างขั้นต่ำก็ควรขึ้นเพิ่ม 5% แต่สูตรนี้มันมีตัวถ่วงตัวหนึ่งที่นำมาใช้คูณกับผลิตภาพแรงงาน โดยใช้ที่ 0.32 ซึ่งหมายความว่า ถ้าผลิตภาพแรงงาน อันหมายถึงว่าความเก่งของแรงงานเพิ่ม 10% ปกติเราควรจะขึ้นเงินเดือนให้เขา 10% ด้วย แต่พอต้องคูณด้วยตัวถ่วง 0.32 ก็หมายความว่าถ้าแรงงานเก่งขึ้น 10% สูตรนี้จะบอกว่าจ่ายให้แรงงานเพิ่มขึ้นแค่ 3.2% สูตรการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำที่เราใช้อยู่จึงทำให้ค่าแรงขั้นต่ำมันขึ้นได้ไม่มากในแต่ละครั้ง และที่สำคัญก็คือเราใช้สูตรผิดมาตั้งแต่แรกแล้ว เพราะฉะนั้นค่าแรงที่ขึ้นมาแต่ละครั้งจนถึงปัจจุบันมันจึงไม่ได้สะท้อนความเป็นจริงและไม่ยุติธรรมต่อแรงงาน

“นอกจากนี้การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำในปีนี้ยังมีความผิดปกติเพิ่มขึ้นอีก ซึ่งก็คือเรื่อง ‘เงินเฟ้อ’ โดยปกติแล้วประเด็นเรื่องเงินเฟ้อจะทำปีต่อปี แต่ปีนี้ในการต่อรองกันของคณะกรรมการไตรภาคี ฝั่งตัวแทนนายจ้างหัวใส บอกว่าเราจะคิดเฉลี่ย 5 ปีละกัน เพราะถ้าใช้อัตราเงินเฟ้อจากปีที่แล้วซึ่งมันสูง ก็จะทำให้ค่าแรงที่ต้องปรับขึ้นสูงตามอัตราเงินเฟ้อ แต่พอคิดเฉลี่ย 5 ปีซึ่งย้อนไปจนถึงช่วงโควิด เลยทำให้ตัวเลขอัตราเงินเฟ้อที่นำมาใช้มันต่ำกว่า พอคำนวณออกมาว่าควรจะปรับค่าแรงขั้นต่ำขึ้นเท่าไร ตัวเลขที่ได้มันจึงต่ำ

“คำถามคือทำไมปล่อยให้ผิดได้ตั้ง 6 ปี ส่วนหนึ่งก็เป็นเพราะว่าสูตรมันไม่เคยถูกเปิดเผยออกมา มันไม่มีสาธารณชนที่ไหนรู้ว่าสูตรคำนวณอะไร ยังไง เท่าไหร่ เวลาข่าวออกปุ๊บ ว่าค่าแรงขึ้นเท่านี้เท่านั้นนะ เราไม่เคยได้รับคำอธิบายว่าตัวเลขนี้มันมาจากไหน จนกระทั่งมาเห็นสูตรนี้ด้วยตัวเองก็ตกใจว่า เฮ้ย! สูตรมันผิดนี่ แล้วเราจะชดเชยย้อนกลับไหม ก็น่าคิดเหมือนกัน

“เพราะฉะนั้น เราต้องเรียกร้องให้เปิดเผยสูตรนี้ทุกปี อยู่ๆ จะมาบอกว่าใช้เงินเฟ้อ 5 ปีย้อนหลัง อยู่ๆ จะเปลี่ยนแบบนั้นก็เปลี่ยนเลยหรือ แล้วในวงเจรจา ฝั่งตัวแทนนายจ้างที่มีอิทธิพลและอยู่ในบอร์ดมาอย่างยาวนานและมีความสามารถในการเจรจา เขาก็จะยืนยันว่าสูตรไม่ผิด มันแก้อะไรไม่ได้อีกแล้ว ทั้งๆ ที่เขานั่นแหละเป็นคนเสนอเรื่องค่าเฉลี่ยเงินเฟ้อ 5 ปีย้อนหลัง 

“ส่วนตัวแทนฝั่งลูกจ้างเอง บางส่วนก็ไม่ได้เห็นด้วย แต่จุดอ่อนของฝั่งลูกจ้างก็คือ เขาอาจจะไม่ได้เข้าใจอะไรมาก ทั้งสูตร ทั้งเศรษฐกิจ ทั้งสังคม มันก็ทำให้การต่อรองต่างๆ ยากลำบาก เขาก็ไม่กล้าแสดงความเห็น หรือคงไม่กล้าที่จะเปลี่ยนแปลงอะไร ซึ่งทางฝั่งลูกจ้างก็ควรที่จะมีทีมมีนักวิชาการมาเป็นที่ปรึกษา ให้การสนับสนุนทั้งเชิงความรู้และข้อมูลข่าวสารเพื่อสร้างอำนาจการต่อรองให้ได้ หรือมีการรวมกลุ่มที่เข้มแข็งเพื่อสร้างอำนาจต่อรอง”

เศรษฐกิจไม่ดี ไม่ต้องขึ้นค่าแรงหรอก เหตุผลคลาสสิกของการไม่ขึ้นค่าแรง 

ทุกครั้งที่มีข่าวจะปรับขึ้นค่าแรง ก็มักมีเสียงค้านจากกลุ่มผู้ประกอบการธุรกิจว่าการขึ้นราคาค่าแรงขั้นต่ำจะทำให้ต้นทุนราคาสินค้าสูงขึ้น เกิดภาวะเงินเฟ้อ ต่างประเทศจะไม่มาลงทุน หรือย้ายฐานการผลิตหนีไปที่อื่น เนื่องจากผู้ประกอบการมีภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มสูงขึ้นจากการเพิ่มค่าแรง ไปจนถึงการอ้างถึงสภาวะทางเศรษฐกิจที่ซบเซาหรือเติบโตช้าทำให้ธุรกิจรายได้หดตัวและขาดสภาพคล่อง การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำอาจจะส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบการธุรกิจและทำให้ระบบเศรษฐกิจเสียหาย

แต่จากข้อมูล เมื่อนำค่าแรงขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศมาเปรียบเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติต่อหัว หรือ GDP Per Capita จะพบว่าค่าแรงขั้นต่ำที่ปรับขึ้นนั้นไม่เคยอยู่เหนือ GDP ต่อหัวเลย ยกตัวอย่างปี 2533 ในยุคของรัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ ค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศต่อวันจะอยู่ที่ 76.08 บาทต่อวัน แม้จะมีวิกฤตการณ์อ่าวเปอร์เซียที่ทำให้เศรษฐกิจชะลอตัวลง ทว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อหัวของประชากรอยู่ที่ 125 บาทต่อวัน นั่นหมายความประชากรหนึ่งคนในประเทศ สามารถสร้างรายได้ให้แก่เศรษฐกิจของประเทศได้มากกว่าเฉลี่ยค่าจ้างขั้นต่ำเสียอีก

ในปี 2535 เกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬขึ้น ซึ่งเป็นเหตุการณ์ที่ประชาชนเคลื่อนไหวประท้วงรัฐบาลสุจินดา คราประยูร ซึ่งค่าจ้างขั้นต่ำทั้งประเทศรายวันอยู่ที่ 96.75 บาท ทว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติต่อหัวอยู่สูงถึง 158 บาทต่อวัน หรือในปี 2538 ในยุคของบรรหาร ศิลปอาชาซึ่งเศรษฐกิจของประเทศมีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง ทั้งด้านการส่งออก การท่องเที่ยว การลงทุน รวมไปถึงการบริโภค มีผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศเพิ่มขึ้นจากปีก่อนเฉลี่ย ร้อยละ 8.12 อัตราเงินเฟ้ออยู่ที่ร้อยละ 5.71 GDP ต่อหัวอยู่สูงถึง 219 บาทต่อวัน ทว่าค่าแรงเฉลี่ยทั้งประเทศอยู่ที่ 121.12 บาทต่อวันเท่านั้น

ในปี 2557 เศรษฐกิจไทยขยายตัวจากเดิมเพียงร้อยละ 0.7 สาเหตุจากสถานการณ์ทางการเมือง ซึ่งส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานบางส่วนของภาครัฐและความเชื่อมั่นของครัวเรือน ธุรกิจ รวมทั้งนักท่องเที่ยว ประกอบกับหนี้ครัวเรือนที่อยู่ในระดับสูงทำให้ผู้บริโภคระมัดระวังในการใช้จ่าย ทั้งยังมีนโยบายค่าแรง 300 บาททั่วประเทศ ที่หวั่นเกรงกันว่าการขึ้นค่าแรง 300 ทั่วประเทศในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ แต่เมื่อคำนวณ GDP ต่อหัวแล้วกลับมีมากถึงเท่าตัวคือ 608 บาท ขณะที่อัตราเงินเฟ้ออยู่ที่ร้อยละ 1.9 

อีกทั้ง ข้อมูลในปี 2557 สถิติการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ รายเดือนสะสมปี 2556 และ ปี 2557 ที่จัดทำโดยกองความร่วมมือการลงทุนต่างประเทศ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) จะพบว่ามีการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศขาเข้าโดยรวม (Global foreign direct investment) มีมูลค่าการลงทุน 1.6 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้นร้อยละ 9 จากปี 2556 ที่มีมูลค่า การลงทุน 1.46 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ 

จะเห็นได้ว่าการเติบโตของ GDP ซึ่งเป็นหนึ่งในปัจจัยในการนำมาคำนวณการปรับเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำนั้น ไม่ได้ส่งผลให้เกิดการปรับขึ้นค่าแรงอย่างสัมพันธ์กันเลย โดยเฉพาะในช่วงของรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร 1 ที่แม้จะมีการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำมากถึง 8 ครั้ง แต่เมื่อพิจารณาจากการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัว และการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศ จะเห็นได้ว่าในขณะที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวมีอัตราการเติบโตสูงขึ้นเรื่อยๆ แต่อัตราการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศนั้นกลับไม่ได้สูงขึ้นอย่างสัมพันธ์กันกับผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัว เช่นเดียวกันกับในยุคของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา 1 ที่การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำนั้นไม่ได้สัมพันธ์กับผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวที่มีการเติบโต

โดยรศ.ดร.กิริยา ให้ความเห็นในเรื่องนี้ว่า “ประเทศไทยเป็นประเทศที่มี SMEs เยอะมาก บริษัทใหญ่ๆ ที่กำไรสูงๆ เขาไม่ได้มีผลกระทบอะไรจากการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ และเขาใช้คนน้อยแต่ใช้เครื่องจักรเยอะ เขาไม่ได้รับผลกระทบมากเวลามีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ แต่ธุรกิจที่มีปัญหาคือ SMEs ซึ่งมีจำนวนเยอะมากในประเทศไทย 

“แต่เรื่องการปรับค่าจ้างขั้นต่ำก็เป็นปลายเหตุ อย่าไปมองว่าค่าจ้างขั้นต่ำเป็นเครื่องมือเดียวของรัฐที่จะช่วยเรื่องความยากจน มันมีเครื่องมือมากกว่านั้น จังหวัดที่ได้ค่าแรงขั้นต่ำต่ำ รัฐก็อาจจะต้องมีการอุดหนุนด้วยเครื่องมืออื่นๆ มากขึ้น มีการให้เงินอุดหนุน หรือจัดสวัสดิการให้มากขึ้น แต่ที่สำคัญก็คือเราควรจะต้องพัฒนาประเทศให้สามารถสร้างผลผลิตที่ขายได้ราคาแพง กลายเป็นประเทศรายได้สูงเหมือนเกาหลีที่เขามีนวัตกรรม มี Samsung, K-POP ทั้งหลายที่สร้างรายได้ได้เยอะ ถ้าเราทำอย่างนั้นได้ เราไม่ต้องไปพูดถึงเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำด้วยซ้ำไป เพราะว่ารายได้มันก็จะสูงขึ้นโดยอัตโนมัติของมัน

“แต่ตอนนี้ ในเรื่องการปรับค่าแรงขั้นต่ำของไทย ยังมีความไม่เป็นธรรมอยู่ในเรื่องของสูตรที่ใช้คำนวณในการปรับค่าแรงขั้นต่ำ มันมีความผิดถูกชัดเจน เราต้องไปแก้ให้มันถูกเสียก่อน”

ดูข้อมูลพื้นฐานที่ https://rocketmedialab.co/database-minimum-wage-2023/ 

อ้างอิง

ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่ำและการบังคับใช้ (ตั้งแต่ 2516 – 2536) จำนวน 22 ฉบับ

ประกาศกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่ำและการบังคับใช้ (ตั้งแต่ พ.ศ. 2537 – 2541) จำนวน 6 ฉบับ

ประกาศกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ (ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541) จำนวน 11 ฉบับ 

ประกาศคณะกรรมการค่าจ้าง เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ (ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2551) จำนวน 8 ฉบับ 

ประกาศคณะกรรมการค่าจ้าง เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ (ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2560) จำนวน 3 ฉบับ