นักนิติศาสตร์ร่วมเสนอหนทางปฏิรูปองค์กรอิสระ - ศาลรัฐธรรมนูญ ต้องมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย โดยให้ สส.-รมต.ร่วมสรรหา, เอาออกจากการบัญญัติในรัฐธรรมนูญและให้อยู่ในระดับ พ.ร.บ.เพื่อสภาฯ ตรวจสอบได้ หากบิดเบือนกฎหมายมีโทษอาญา, ทวงคืนพื้นที่ให้ฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ อย่ารังเกียจนักการเมืองจนออกแบบเสียสมดุลอำนาจ

1 ธ.ค. 2567 ที่ผ่านมา วาระครบรอบ 20 ปี ของสำนักงานข่าวประชาไท มีการจัดเสวนา “องค์กรอิสระ-ศาลรัฐธรรมนูญ ตรวจสอบอย่างไร ไม่ขวางประชาธิปไตย” โดยมีวิทยากร ประกอบด้วย รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และศุภณัฐ บุญสด นักวิจัยจากสถาบันพระปกเกล้า โดยทั้ง 2 คนมีประสบการณ์การทำวิจัยเกี่ยวกับองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ

ปัญหาการ copy-paste จากตัวแบบตะวันตก

“จากการปลูกถ่ายสู่การผ่าเหล่าผ่ากอทางกฎหมาย หรือ ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่ พอเหลาลงไปเป็นกลายเป็นบ้องกัญชา”

สมชาย เริ่มต้นโดยการกล่าวถึงปัญหาของศาลรัฐธรรมนูญ ที่แม้ว่าจะเริ่มจากรัฐธรรมนูญ 2540 ที่มีเจตนาดี ต้องการเป็นกลไกตรวจสอบถ่วงดุลระบบการเมืองที่เข้มแข็ง รักษาเสรีภาพของประชาชน แต่ท้ายที่สุดกลายเป็น ‘บ้องกัญชา’ ที่ทำลายระบอบประชาธิปไตย และพิทักษ์อำนาจชนชั้นนำทางการเมือง

สมชาย วิเคราะห์ปัญหาโดยอธิบายผ่านบรรยากาศในช่วงยกร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ที่กระแสในหลายประเทศมองศาลรัฐธรรมนูญว่าคือ นวัตกรรมที่ช่วยปกป้องรัฐธรรมนูญและเสรีภาพของประชาชนที่ดีเยี่ยม เมื่อชุดความรู้นี้แพร่เข้ามาในประเทศไทย จึงเกิดเป็นงานวิชาการที่ศึกษาตัวแบบของต่างประเทศ ส่วนใหญ่คือฝรั่งเศส เยอรมนี และบางส่วนจากอังกฤษ สหรัฐฯ เพื่อนำมาปรับใช้ในเมืองไทย จนเกิดเป็นองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญ 2540

อย่างไรก็ดี เมื่อนำมาใช้อย่างตรงไปตรงมา (Legal Transplant) โดยไม่คำนึงถึงบริบทภายในประเทศไทย ผลที่ได้กลับคืนมาจึงเป็นความพลิกผันจากที่เคยตั้งใจเอาไว้ ซึ่งเรียกว่า “Legal Irritant” ทำให้เกิดสภาวะที่เรียกว่า “Hegemonic Preservation” หรือการ “พิทักษ์อำนาจนำดั้งเดิม” ขององค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ

“เมื่อชนชั้นนำดั้งเดิมไม่สามารถเอาชนะในสนามเลือกตั้งได้ รวมมาถึงจนกระทั่งหลังสุด สิ่งที่ชนชั้นนำดั้งเดิมจะทำคือ ใช้องค์กรที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมากำกับทิศทางการเมืองแทน องค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ใช่แค่ศาลรัฐธรรมนูญอย่างเดียว กกต. ป.ป.ช. และศาลยุติธรรม นี่คือสิ่งที่เรียกว่าการพลิกผัน ศาลรัฐธรรมนูญไทยจากเดิมที่จะทำหน้าที่ปกป้องประชาธิปไตย กลายเป็นการพิทักษ์อำนาจนำดั้งเดิม” อาจารย์ประจำ มช. กล่าว

นอกจากนี้ยังมีปัญหาว่า เรามีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมาแล้ว 50 กว่าคน แต่หากจะหาผู้เชี่ยวชาญกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างเป็นที่ประจักษ์ กลับพบว่ามีน้อยมากๆ ทั้งที่ควรเป็นรากฐานของทำงาน ขณะเดียวกัน คำวินิจฉัยที่ยกระดับสังคมไปสู่ความก้าวหน้าก็ถูกตั้งคำถามว่ามีหรือไม่ ส่วนใหญ่กลับเป็นคำวินิจฉัยที่ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือคำวินิจฉัยยุบพรรคก้าวไกล แม้เป็นเพียงการเสนอแก้ไขมาตรา 112 ไม่ได้เสนอยกเลิก ทำให้เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญเริ่มต้นเป็นลำไม้ไผ่ค้ำยันความแข็งแกร่งของประชาธิปไตย แต่กลับตาลปัตรกลายเป็นส่วนขยายอนุรักษ์อำนาจนิยม รักษาสถานะอำนาจของชนชั้นนำดั้งเดิมให้คงอยู่ต่อไป

“ในความเห็นผม คำวินิจฉัยที่มีคุณภาพเปลี่ยนแปลงสังคมมีน้อยมาก และเราจึงพบเห็นการบ่อนทำลาย พื้นฐานหลักฐานทางกฎหมาย เกิดขึ้นเรื่อยๆ และเกิดขึ้นภายใต้การปราศจากการรับผิด ไม่มีความรับผิดทางกฎหมาย และทางการเมือง การเอาผิดตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในการเมืองช่องทางเหมือนเอาช้างลอดรูเข็ม คือยากมาก” สมชาย กล่าว

ไม่ยึดโยงประชาชน ออกแบบบนฐานคิด ‘เกลียดนักการเมือง’

ศุภณัฐ บุญสด นักวิชาการจากสถาบันพระปกเกล้า กล่าวว่า ปัญหาของศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ เกิดในบรรยากาศที่เราอยากมีประชาธิปไตย แต่เราเกลียดนักการเมือง เราพยายามขับเคลื่อนประชาธิปไตย โดยไม่พึ่งนักการเมือง เลยให้ข้าราชการประจำมากำหนดทิศทางการเมืองไทย สะท้อนผ่านการออกแบบองค์กรอิสระมาคอยกำกับนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) และฝ่ายบริหาร (รัฐบาล)

ปัญหาขององค์กรอิสระมีด้วยกัน 4 ประการ คือ ประการแรก ไม่ยึดโยงกับประชาชน ยกตัวอย่าง สมาชิก กกต. มี 7 คน เสนอโดยคณะกรรมการสรรหาที่สัดส่วนจากศาลและองค์กรอิสระสรรหากันเอง สรรหาแล้วเสนอสมาชิกวุฒิสภารับรอง ซึ่ง สว.ก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

ประการที่สอง เมื่อมันเกิดสภาพที่ไม่มีตัวแทนของประชาชน และคนที่คัดเลือกคือข้าราชการประจำ เราเลยได้องค์กรอิสระที่มาจากข้าราชการที่เกษียณ หรือขึ้นตำแหน่งสูงสุดของตัวเองไม่ได้ ทำให้เราได้ที่ไม่เชี่ยวชาญจริงๆ มาทำงานสำคัญของรัฐ

ประการที่สาม เมื่อการเกิดขึ้นขององค์กรอิสระมาจากความเกลียดชังนักการเมือง กลายเป็นว่าเราก็ออกแบบให้องค์กรอิสระมีอำนาจข้ามเส้นเข้ามาในปริมณฑลทางอำนาจของฝ่ายบริหาร-นิติบัญญัติ เพื่อควบคุมอำนาจไม่ให้นักการเมืองมีอำนาจมากเกินไป ซึ่งปัจจุบันมีสะท้อนเรื่องนี้ผ่านคำตัดสินศาลรัฐธรรมนูญ เช่น การถอดถอนนักการเมืองจากประเด็นจริยธรรม การยุบพรรค การทำให้เลือกตั้งเป็นโมฆะ

ตรวจสอบไม่ได้ ไม่ต้องรับผิดทางการเมือง-กฎหมาย

ประการที่สี่ คือไม่มีใครตรวจสอบองค์กรอิสระได้ ยกตัวอย่างในต่างประเทศ สภาฯ มีเอกสิทธิ์ในการอภิปรายวิจารณ์การทำงานขององค์กรอิสระในการประชุมของรัฐสภาได้ แต่กลับกัน รัฐธรรมนูญไทย มาตรา 124 กำหนดไว้ว่า สส.เวลาพูดหรือวิจารณ์ต้องพูดถึงรัฐมนตรีเท่านั้นจึงจะได้รับการคุ้มครองทางกฎหมาย ถ้าจะอภิปรายองค์กรอิสระก็เสี่ยงถูกดำเนินคดีอาญาและทางแพ่ง อีกทั้งในคณะกรรมาธิการของสภาฯ ก็ไม่สามารถเรียกองค์กรอิสระมาให้ข้อมูลตามกฎหมาย นี่เป็นช่องว่างใหญ่มากที่ทำให้เราไม่สามารถตรวจสอบองค์กรอิสระได้อย่างเต็มที่ และทำให้อำนาจขององค์กรอิสระขยายตามใจได้

นักวิชาการของสถาบันพระปกเกล้า ระบุต่อว่า ตอนที่ทำวิจัยเรื่ององค์กรอิสระ เคยมีข้อเสนอให้ศาลปกครองตรวจสอบองค์กรอิสระได้ แต่ปัญหาคือพอศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า องค์อิสระเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ นักวิชาการบางท่านจึงเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ตรวจสอบ แต่กลายเป็นว่าในรัฐธรรมนูญแทบไม่ให้อำนาจเข้ามาตรวจสอบองค์กรอิสระ ดังนั้น ทำให้องค์กรอิสระนอกจากไม่ต้องรับผิดชอบทางการเมือง และยังไม่ต้องรับผิดขอบทางกฎหมายด้วย

อย่างไรก็ดี ศุภณัฐ กล่าวว่าดูเหมือนแนวโน้มนี้จะดีขึ้น เพราะเมื่อปี 2566 ศาลปกครองพยายามเข้าไปตรวจสอบการทำงานขององค์กรอิสระ โดยนิยามว่าอะไรคืออำนาจตามรัฐธรรมนูญ หรืออะไรคืออำนาจระดับปกครอง อำนาจตามรัฐธรรมนูญ คือถ้ารัฐธรรมนูญระบุอำนาจ กระบวนการ ตลอดจนผลทางกฎหมายอย่างชัดเจน ให้ถือว่าเป็นอำนาจระดับรัฐธรรมนูญ และศาลปกครองจะเข้าไปตรวจสอบไม่ได้ แต่ถ้ากำหนดอำนาจหน้าที่ในลักษณะคร่าวๆ แต่ไม่กำหนดกระบวนการหรือผลทางกฎหมายเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ และถูกบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ให้ถือว่าเป็นอำนาจระดับปกครอง และศาลปกครองเข้าไปตรวจสอบได้ ดังนั้น ปี 2566 เรื่องการแบ่งเขตไม่ชอบด้วยกฎหมายของ กกต. ศาลปกครองก็เริ่มเข้ามาตรวจสอบแล้ว

ยืนยันต้องมีผู้วินิจฉัยเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ

สมชาย มองว่า แนวทางปฏิรูปศาลรัฐธรรมนูญมีด้วยกัน 3 แนวทาง คือ

1. ยกเลิกศาลรัฐธรรมนูญ และให้อำนาจตัดสินข้อพิพาทด้านรัฐธรรมนูญ อยู่กับศาลยุติธรรม แต่ปัญหาที่พบคือ ศาลยุติธรรม ก็มีความยึดโยงกับประชาชนน้อยมาก การเลื่อน ลด ปลด ย้าย ไม่เกี่ยวกับประชาชนเลย

2. การปฏิรูปศาลรัฐธรรมนูญบางจุด โดยดูเรื่องที่สำคัญ เช่น กระบวนการคัดคนเข้ามา เพิ่มการตรวจสอบความรับผิดทางกฎหมาย

3. ตั้งองค์กรรูปแบบใหม่ขึ้น โดยยึดโยงกับสถาบันทางการเมืองมากยิ่งขึ้น เช่น ตุลาการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยใช้บุคคลที่เกี่ยวข้องกับสถาบันทางการเมืองเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดมากยิ่งขึ้น เช่น ผู้นำฝ่ายค้าน ตัวแทน สส. และอื่นๆ นี่จะเป็นองค์กรที่เชื่อมโยงกับอำนาจทางการเมืองมากขึ้น

ถามว่าตัวแบบไหนดีกว่ากัน สมชายระบุว่า ตอบไม่ได้ เพราะว่าการจัดวางในสังคมให้ผลกระทบแตกต่างกัน แต่นี่เป็นความเป็นไปได้ 3 ทาง อย่างไรก็ตาม ในความเห็นส่วนตัวยืนยันว่าควรยังต้องมีองค์กรชี้ขาดข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญ แต่ต้องไปดูว่าจะคัดคนเข้ามาอย่างไร และมีกระบวนการตรวจสอบองค์กรอิสระอย่างไร

ครม.-สภาเป็นผู้สรรหา มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย

ศุภณัฐ กล่าวถึงข้อเสนอเรื่องการออกแบบองค์กรอิสระว่าต้องทำให้องค์กรอิสระมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย หรือให้มีความยึดโยงกับประชาชนมากยิ่งขึ้น โดยเสนอว่าคนที่จะเข้ามาทำงานในองค์กรอิสระ ต้องผ่านจากสถาบันที่ได้รับอำนาจจากประชาชน หรือก็คือรัฐสภา โดยใช้ขั้นตอนคือ รัฐมนตรีเสนอแล้วให้สภาฯ เห็นชอบ เพื่อให้เขาได้รับความชอบธรรมจากตัวแทนประชาชนอย่างเต็มที่

“การเข้าสู่ตำแหน่งต้องยึดโยงของประชาชน การเลือกตั้งต้องเชื่อมโยงกับประชาชน ไม่มีอะไรที่ซับซ้อน ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลฎีกา กำหนดให้ตัว ครม. หรือรัฐสภา มีส่วนในการเลือกบุคคลไปดำรงตำแหน่ง และทำให้เกิดความชอบธรรมทางประชาธิปไตย” ศุภณัฐ กล่าว

ด้านสมชาย ให้โจทย์เพิ่มว่า เวลาให้คนเข้ามาเป็นองค์กรอิสระ มีเรื่องที่ต้องคำนึงคือ 2 ตัวแสดงทางการเมืองอย่าง กลุ่มชนชั้นนำทางการเมือง และอำมาตย์ และกลุ่มนักธุรกิจกลุ่มทุนใหญ่ เราจะทำยังไงไม่ให้องค์กรอิสระเป็นส่วนขยายของระบอบข้าราชการ และธุรกิจเอกชน

เสนอ 3 ทางออก แก้ปัญหาองค์กรอิสระ-ศาลรัฐธรรมนูญใหญ่เกินไป

ศุภณัฐ ยังเสนอให้เอาองค์กรอิสระออกจากรัฐธรรมนูญ เพราะปัญหาทางกฎหมาย ก่อให้เกิดการรับผิดได้ยาก หากถอดองค์กรอิสระออกจากรัฐธรรมนูญ แล้วบัญญัติในระดับพระราชบัญญัติ ให้กลายเป็นองค์กรอิสระตามกฎหมาย ก็เกิดการตรวจสอบโดยรัฐสภาได้ นอกจากนี้ เขาเสนอด้วยว่าเราต้องแก้มาตรา 124 ของรัฐธรรมนูญ ให้รัฐสภาสามารถอภิปรายวิจารณ์การทำงานขององค์กรอิสระได้โดยได้รับความคุ้มครองทางกฎหมาย เพื่อให้เกิดการรับผิดรับชอบทางการเมือง

นักวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ระบุต่อว่า เราเพิ่มอำนาจองค์กรอิสระเพราะว่าไม่ไว้ใจนักการเมือง แต่เราต้องทวงพื้นที่ทางการเมืองปกติ ดึงปริมณฑลทางอำนาจให้นักการเมืองถูกตรวจสอบโดยตัวแทนของประชาชน ซึ่งปัจจุบันนักการเมืองตัวแทนของประชาชนถูกตรวจสอบตลอดเวลาอยู่แล้ว อย่างกรณีของรัฐบาลถูกอภิปรายไม่ไว้ใจจากฝ่ายค้าน หรือการทำผิดของนักการเมืองก็ทำให้เขาเสียความน่าเชื่อถือ ซึ่งอาจนำมาสู่การปลดออกจากรัฐมนตรี หรือประชาชนไม่เลือกตั้งคราวหน้าก็ได้ ดังนั้น เราไม่จำเป็นต้องเพิ่มอำนาจขององค์กรอิสระ

ให้รับผิดทางกฎหมาย บรรเทาพิษร้ายองค์กรอิสระ

อาจารย์จาก มช. เชื่อว่าหนึ่งในปัจจัยที่จะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ารูปเข้ารอย ก็คือ ทำให้รับผิดทางกฎหมายได้ในกรณีที่ตีความกฎหมายอย่างบิดเบือน กรณีการตีความกฎหมายเราพอยอมกันได้ แต่ถ้ามีกรณีที่เกี่ยวกับการบิดเบือนกฎหมายเข้ามา ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องต้องได้รับโทษทางอาญาหรือติดคุก นี่เป็นเรื่องสำคัญที่สุด

“การติดคุกได้ จะทำให้เขาใช้อำนาจอย่างระมัดระวัง การให้ใช้อำนาจอย่างไม่ต้องรับผิด มันจะทำให้เละเทะ” สมชาย กล่าว

สมชาย กล่าวต่อว่า อาจต้องมีองค์กรทำหน้าที่ชี้ขาดว่า คำตัดสินบิดเบือนกฎหมายหรือไม่ โดยบางประเทศให้ศาลยุติธรรมชี้ หรือบางประเทศให้การร้องต่อสภาฯ และสภาฯ ตั้งคณะกรรมการฯ ที่มีสัดส่วนหลากหลายอาชีพเข้ามาวินิจฉัย แต่ต้องอยู่หลักไม่คุกคามความเป็นอิสระของศาลรัฐธรรมนูญ สิ่งเหล่านี้จะทำให้ตุลาการไม่ใช้อำนาจตามอำเภอใจ แต่ยอมรับว่านี่คงไม่ได้เป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นง่ายๆ

โจทย์ใหญ่ร่างรัฐธรรมนูญ สร้างสมดุลอำนาจใหม่

ด้านศุภณัฐให้ข้อคิดเห็นว่า หากมีโจทย์การร่างรัฐธรรมนูญ หรือปฏิรูปกฎหมายขึ้นมาอีกครั้ง สิ่งที่เราต้องทำคือการคำนึงถึงบริบทภายในประเทศ และยอมรับว่าเราไม่มีความเป็นประชาธิปไตย หากเราไม่คำนึงถึง มันจะทำให้ฝ่ายการเมืองที่เป็นตัวแทนของประชาชนทำงานได้ยาก และองค์กรอิสระเหล่านี้จะเข้ามาทำลายประชาธิปไตยในที่สุด

ประเด็นต่อมา เราต้องรักษาสมดุลของคนที่มาจากการเลือกตั้งให้ได้ ถ้าเรามีหมุดหมายว่านักการเมืองเลวร้าย สุดท้ายอำนาจที่ออกแบบมันจะเอียง คนที่มีอำนาจจริงไม่ได้มาจากประชาชน คนที่มาจากประชาชนมีอำนาจนิดเดียว เราต้องหาสมดุลให้เจอระหว่างฝ่ายตรวจสอบ และฝ่ายการเมือง เพื่อให้ระบอบประชาธิปไตยมันเดินต่อไปได้

“ถ้าตัวแทนประชาชน (สสร.) ตอบว่า องค์กรอิสระยังควรมีอยู่ ก็ต้องหาคำตอบว่าเขาต้องมีอำนาจแค่ไหน ที่เหมาะสมระบอบประชาธิปไตย” ศุภณัฐ กล่าว