คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) แนะแก้กฎหมายคุ้มครองสิทธิของเกษตรกรในระบบเกษตรพันธสัญญา หลังเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ร้องเรียนถูกเอาเปรียบจากบริษัทผู้ประกอบธุรกิจ - ร่วมภาคีเครือข่ายพัฒนาศักยภาพด้านการตรวจเยี่ยมสถานที่ควบคุมตัวบุคคลของรัฐ รองรับกลไกป้องกันการทรมานระดับชาติ (NPM)

เมื่อวันที่ 13 ธ.ค. 2567 คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) โดยนายวสันต์ ภัยหลีกลี้ และนางสาวปิติกาญจน์ สิทธิเดช กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ แถลงข่าวเด่นประจำสัปดาห์ครั้งที่ 42/2567 โดยมีวาระสำคัญดังนี้

1. กสม. แนะแก้กฎหมายคุ้มครองสิทธิของเกษตรกรในระบบเกษตรพันธสัญญา หลังเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ร้องเรียนถูกเอาเปรียบจากบริษัทผู้ประกอบธุรกิจ

นายวสันต์ ภัยหลีกลี้ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เปิดเผยว่า เมื่อเดือน เม.ย. - พ.ค. 2565 คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้รับเรื่องร้องเรียนจากเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ในพื้นที่จังหวัดลพบุรี สระบุรี สุพรรณบุรี ปราจีนบุรี และสระแก้ว รวม 15 ราย ซึ่งเป็นทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลที่จดทะเบียนจัดตั้งในรูปแบบของบริษัทจำกัดและห้างหุ้นส่วนจำกัด ระบุว่า ผู้ร้องได้เข้าทำสัญญาซื้อขายไก่กระทงประกันราคากับบริษัทผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรแห่งหนึ่ง ซึ่งมีข้อสัญญากำหนดให้ผู้ร้องต้องซื้อลูกไก่ อาหาร และเวชภัณฑ์จากบริษัท และเลี้ยงไก่ตามกระบวนการของบริษัท โดยบริษัทจะประกันราคารับซื้อไก่คืน แต่บริษัทกลับเอาเปรียบด้วยการส่งมอบลูกไก่ที่ไม่แข็งแรงและอาหารไก่ที่ไม่มีคุณภาพให้ ทำให้ไก่ป่วยและตายจำนวนมาก แม้ผู้ร้องจะพยายามเจรจากับบริษัทหลายครั้งเพื่อให้แก้ไขปัญหา แต่กลับไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขปัญหาใด ๆ เป็นเหตุให้ผู้ร้องประสบกับภาวะขาดทุนและต้องแบกรับภาระหนี้สินจำนวนมาก จึงประสงค์ให้ กสม. ตรวจสอบ อย่างไรก็ดี กรณีตามคำร้องดังกล่าว เป็นเรื่องที่มีการฟ้องร้องเป็นคดีอยู่ในศาลหรือเรื่องที่ศาลมีคำพิพากษา คำสั่ง หรือคำวินิจฉัยเสร็จเด็ดขาดแล้ว หรือเป็นเรื่องที่มีการแก้ไขปัญหาอย่างเหมาะสมแล้ว อันเป็นไปตามมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560 กสม. จึงไม่สามารถพิจารณาเรื่องร้องเรียนดังกล่าวต่อไปได้ อย่างไรก็ตาม กรณีตามคำร้องอาจมีผลกระทบต่อสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของกลุ่มเกษตรกรจึงเห็นควรให้มีการพิจารณาศึกษา รวบรวมข้อเท็จจริง และวิเคราะห์กรณีดังกล่าว เพื่อมีข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

กสม. ได้พิจารณาจากคำร้อง ข้อเท็จจริงจากทุกฝ่าย บทบัญญัติของกฎหมาย หลักสิทธิมนุษยชน เอกสารที่เกี่ยวข้องและความเห็นจากผู้ทรงคุณวุฒิแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 73 บัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐในการจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่ช่วยให้เกษตรกรประกอบเกษตรกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้ผลผลิตที่มีปริมาณและคุณภาพสูง มีความปลอดภัย โดยใช้ต้นทุนต่ำและสามารถแข่งขันในตลาดได้ โดยที่กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (ICESCR) ปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิของเกษตรกรและบุคคลที่ทำงานในพื้นที่ชนบท (UNDROP) หลักการชี้แนะแห่งสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน (UNGPs) ได้วางกรอบแนวทางให้รัฐต้องดำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อทำให้การคุ้มครองสิทธิของแรงงานในภาคเกษตรกรรมเป็นจริงอย่างสมบูรณ์ ซึ่งรวมถึงการตรากฎหมายและนโยบาย และการจัดให้มีกลไกการชดเชยและเยียวยาแก่ผู้ถูกละเมิดสิทธิ เพื่อให้แน่ใจว่าแรงงานในภาคเกษตรกรรมซึ่งมักเผชิญกับความเสียเปรียบทางเศรษฐกิจและสังคมจะได้รับการปฏิบัติที่ไม่ด้อยไปกว่าแรงงานประเภทอื่น ๆ ได้รับความคุ้มครองให้มีสภาพการทำงานที่เป็นธรรม มีคุณภาพชีวิตที่ดี และสามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมตลอดจนกลไกการเยียวยาเมื่อถูกละเมิดสิทธิได้อย่างมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นแล้วเห็นว่า มีประเด็นที่เป็นข้อจำกัดในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของเกษตรกรในระบบเกษตรพันธสัญญา 6 ประเด็น ดังนี้

(1) ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พ.ศ. 2560 คำนิยาม “ระบบเกษตรพันธสัญญา” มีลักษณะเป็นการกีดกันไม่ให้ผู้ที่ประสงค์จะประกอบธุรกิจแต่มีศักยภาพที่จะทำสัญญากับเกษตรกรจำนวนน้อยกว่า 10 ราย และเกษตรกรคู่สัญญา ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติฯ อีกทั้งก่อให้เกิดช่องว่างที่ผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรสามารถหลบเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามกฎหมายได้โดยการทำสัญญากับเกษตรกรน้อยกว่า 10 ราย นอกจากนี้ เกษตรกรที่จดทะเบียนเป็นนิติบุคคล มิใช่บุคคลธรรมดา ยังไม่ได้รับความคุ้มครองพื้นฐานจากการทำสัญญาภายใต้ระบบเกษตรพันธสัญญาตามนิยามของกฎหมายด้วย

(2) การกำหนดรูปแบบสัญญา เงื่อนไขของสัญญา และการเก็บรักษาสัญญา พบว่า ข้อสัญญาในระบบเกษตรพันสัญญา ส่งผลกระทบต่อสิทธิของเกษตรกรในหลายประเด็น เช่น การกำหนดอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 12 ต่อปีจากมูลหนี้ที่ค้างชำระ การผลักภาระความรับผิดชอบค่าใช้จ่ายและผลเสียหายที่เกิดขึ้นจากการเลี้ยงไก่กระทงให้เกษตรกรแต่เพียงฝ่ายเดียวโดยไม่มีการตรวจสอบสาเหตุของความเสียหาย นอกจากนี้ กระบวนการทำสัญญายังมีลักษณะเร่งรัด ไม่โปร่งใส เกษตรกรถูกเร่งให้ลงนามในสัญญาโดยไม่มีโอกาสต่อรองหรือแก้ไขเงื่อนไขของสัญญา ทั้งยังมีการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของสัญญาภายหลังผ่านช่องทางการสื่อสารที่ไม่เป็นทางการ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากเกษตรกร

(3) มาตรฐานคุณภาพของปัจจัยการผลิต พบว่าปัจจัยการผลิตที่ผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรจัดหาให้แก่เกษตรกรในระบบเกษตรพันธสัญญา เช่น ลูกไก่ไม่แข็งแรง อาหารสัตว์ไม่ได้มาตรฐาน ส่งผลให้เกษตรกรได้รับความเสียหายทั้งในด้านต้นทุนการผลิตและรายได้ โดยผู้ประกอบธุรกิจมักให้เกษตรกรปกปิดข้อมูลความเสียหาย ไม่ให้แจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทราบและเข้าตรวจสอบ โดยให้คำมั่นว่าจะชดเชยความเสียหายในภายหลัง แต่ปฏิเสธความรับผิดชอบในภายหลัง

(4) คณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พบว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการมีตัวแทนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในระบบเกษตรพันธสัญญา คือ ผู้แทนเกษตรกรเพียง 3 คน จากองค์ประกอบของคณะกรรมการทั้งหมด 25 คน ซึ่งอาจส่งผลให้เสียงของเกษตรกรถูกลดทอนความสำคัญ และอาจนำไปสู่การกำหนดนโยบายที่ไม่ครอบคลุมหรือไม่สามารถสะท้อนมุมมองของเกษตรกรอย่างแท้จริง (5) คณะกรรมการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทประจำจังหวัด ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญาฯ ยังขาดองค์ประกอบของนักวิชาการ ภาคประชาสังคม และผู้แทนเกษตรกร ที่มีความเข้าใจบริบทของการทำการเกษตรในพื้นที่ที่จะสามารถสร้างความเชื่อมั่นแก่เกษตรกรในกระบวนการไกล่เกลี่ยได้ และ (6) บทกำหนดโทษ ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญาฯ กำหนดโทษปรับสูงสุดแก่ผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรที่ฝ่าฝืนกฎหมายไม่เกิน 300,000 บาท ซึ่งเมื่อเทียบกับมูลค่าการลงทุนและผลกำไรที่ได้จากการลงทุนแล้วเห็นว่า โทษไม่สมดุลและไม่ได้สัดส่วนกับการกระทำความผิด รวมทั้งไม่มีผลในการป้องกันและหยุดยั้งการกระทำผิดของผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตร

ด้วยเหตุผลข้างต้น กสม. ในคราวประชุมด้านการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิมนุษยชน เมื่อวันที่ 11 ธ.ค. 2567 มีมติให้มีข้อเสนอแนะในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือคำสั่ง ต่อกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และคณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา สรุปได้ดังนี้

(1) ทบทวนนิยามคำว่า “ระบบเกษตรพันธสัญญา” และ “เกษตรกร” ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พ.ศ. 2560 เพื่อขยายขอบเขตความคุ้มครองในหลักการพื้นฐานของการประกอบอาชีพเกษตรกรรมในการทำสัญญาภายใต้ระบบเกษตรพันธสัญญาให้ครอบคลุมถึงนิติบุคคลที่มีธุรกิจขนาดเล็ก (S) และขนาดกลาง (M)

(2) ออกประกาศกำหนดรูปแบบของสัญญา เพื่อเป็นมาตรฐานขั้นต่ำของสัญญาในระบบเกษตรพันธสัญญาและป้องกันมิให้กำหนดเงื่อนไขในสัญญาที่จะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมหรือเอาเปรียบคู่สัญญา รวมทั้งให้แก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พ.ศ. 2560 มาตรา 20 โดยกำหนดให้บริษัทต้องมอบสัญญาให้เกษตรกรเก็บรักษาไว้ 1 ฉบับ และเก็บรักษาที่สำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์หรือสำนักงานเกษตรและสหกรณ์จังหวัดอีก 1 ฉบับ หรือในกรณีที่ทั้งสองฝ่ายตกลงแก้ไขสัญญาร่วมกัน ให้นำสัญญาฉบับใหม่มาให้หน่วยงานเก็บรักษาด้วย เพื่อป้องกันการเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาโดยที่คู่สัญญาไม่ทราบรายละเอียด และแก้ไขปรับปรุงมาตรา 21 โดยเพิ่มเติมบทบัญญัติให้ชัดเจนว่า การระบุรายละเอียดในสัญญาต้องไม่มีลักษณะหรือมีผลทำให้เกษตรกรปฏิบัติหรือรับภาระเกินกว่าที่วิญญูชนจะคาดหมายได้ตามปกติ และกำหนดบทลงโทษสำหรับผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติดังกล่าวด้วย

นอกจากนี้ ให้แก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยกำหนดให้การทำสัญญาในระบบเกษตรพันธสัญญาต้องได้รับการตรวจร่างและดำเนินการต่อหน้าพนักงานอัยการประจำสำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชนจังหวัด เพื่อให้พนักงานอัยการสามารถให้คำแนะนำเกี่ยวกับข้อสัญญาแก่เกษตรกรได้โดยตรง เพื่อป้องกันการเอาเปรียบจากข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม ทั้งนี้ ควรกำหนดบทลงโทษสำหรับผู้ที่ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนการทำสัญญาที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย

(3) ออกประกาศกำหนดรายละเอียดในสัญญาเพิ่มเติม โดยกำหนดให้ในสัญญาต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับความรับผิดชอบของผู้ประกอบธุรกิจทางเกษตรในการรับรองคุณภาพและมาตรฐานของปัจจัยการผลิตก่อนส่งมอบแก่เกษตรกรเพื่อใช้ในกระบวนการผลิต พร้อมทั้งกำหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรมีหน้าที่ในการแจ้งข้อมูลการทำสัญญาต่อหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการควบคุมและตรวจสอบคุณภาพของปัจจัยการผลิต รวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือกระบวนการตามกฎหมายในการใช้สิทธิโต้แย้งดังกล่าว ตลอดจนบทลงโทษกรณีผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรปกปิดข้อมูลหรือหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบ

(4) ทบทวนองค์ประกอบคณะกรรมการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทประจำจังหวัด โดยเพิ่มสัดส่วนของกรรมการที่เป็นนักวิชาการ ภาคประชาสังคม และผู้แทนเกษตรกรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

(5) ทบทวนบทกำหนดโทษกรณีการไม่ส่งมอบสัญญาให้เกษตรกรในวันทำสัญญาและกรณีการกำหนดข้อตกลงหรือเงื่อนไขที่เป็นการต้องห้ามตามกฎหมายไว้ในสัญญา โดยแก้ไขปรับปรุงบทลงโทษให้มีความเข้มงวดมากยิ่งขึ้น และสอดคล้องกับระดับความเสียหายที่เกษตรกรอาจได้รับ