เป้าหมายการถ่ายโอนโรงเรียนสังกัด สพฐ. ให้ท้องถิ่นดูแลตามแผนกระจายอำนาจเริ่มตั้งแต่ปี 2547 ปัจจุบันมีโรงเรียนที่ถ่ายโอนแล้วเพียง 538 แห่ง จากโรงเรียนกว่า 30,000 แห่งทั่วประเทศ คิดเป็นไม่ถึง 2% สะท้อนความล่าช้าในการดำเนินงาน 

อย่างไรก็ตาม อบจ.นครราชสีมามีโรงเรียนในสังกัดมากที่สุดคือ 58 แห่งรองจาก กทม. ซึ่ง ผอ.รร.สีคิ้วสวัสดิ์ผดุงวิทยามองว่าการถ่ายโอนช่วยพัฒนาโรงเรียนผ่านงบอุดหนุนและการฝึกอบรมครู แต่อุปสรรคสำคัญคือผู้บริหารโรงเรียนถูกจำกัดวงเงินเบิกจ่าย และโรงเรียนในสังกัด อปท. ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล 

ส่วนอดุลย์ ภู่ภัทรางค์ อดีตนายกสมาคมผู้บริหารโรงเรียนสังกัด อบจ. กล่าวถึงปัญหาต่างๆ ในช่วงแรกของการถ่ายโอน โดยชี้ว่าการจัดการศึกษาต้องใช้ความรู้เฉพาะทาง ซึ่งหลายท้องถิ่นยังขาดศักยภาพด้านนี้ ทำให้การถ่ายโอนโรงเรียนไปยังท้องถิ่นไม่ประสบความสำเร็จ

เด็กหญิงเอและบีเป็นพี่น้องฝาแฝดที่เกิดในครอบครัวชนชั้นกลางระดับล่างในชุมชนชนบทเล็กๆ เมื่อถึงวัยเรียน ครอบครัวได้ตัดสินใจให้เอย้ายไปอยู่กับพ่อในเมืองใหญ่เพื่อแบ่งเบาภาระ ส่วนบีอยู่กับแม่ในชุมชน ทั้งสองเป็นเด็กขยันตั้งใจเรียน เอสามารถสอบเข้าโรงเรียนที่มีชื่อเสียงในเมืองได้ ในขณะที่บีไม่มีทางเลือกมากนัก ต้องเข้าเรียนในโรงเรียนใกล้บ้าน ซึ่งเป็นโรงเรียนเล็ก ขาดแคลนอุปกรณ์และครูไม่เพียงพอ เมื่อเวลาผ่านไป เอที่ได้รับการศึกษาดีกว่าสอบเข้ามหาวิทยาลัยได้ ส่วนบีไม่สามารถสอบเข้าได้ เนื่องจากข้อจำกัดของโรงเรียนในชนบท เมื่อโตเป็นผู้ใหญ่ เอจึงมีอาชีพที่สร้างรายได้มากกว่าและมีคุณภาพชีวิตดีกว่าบี

เรื่องราวนี้เป็นตัวอย่างสมมุติเพื่อสะท้อนถึงความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่มีอยู่ในสังคมไทยมานาน แม้จะมีการลงทุนด้านการศึกษาเพิ่มขึ้นทุกปี แต่ความเหลื่อมล้ำกลับไม่ลดลง หนึ่งในความพยายามที่รายงานนี้ค้นหาคือการถ่ายโอนโรงเรียนไปสังกัดองค์กรท้องถิ่น เพื่อให้ได้รับการดูแลและทรัพยากรที่เท่าเทียม นับตั้งแต่เริ่มถ่ายโอนในปี 2547 จึงควรกลับมาทบทวนว่าวิธีนี้ช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้จริงหรือไม่

ความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงการศึกษายังเชื่อมโยงกับปัจจัยทางเศรษฐกิจและพื้นที่ที่เด็กอาศัยอยู่ งานวิจัยแสดงให้เห็นว่าโรงเรียนในเมืองใหญ่ที่มีทรัพยากรมากกว่า มักจะให้ผลการเรียนที่ดีกว่าโรงเรียนในชนบท โดยเฉพาะโรงเรียนเล็กๆ ที่ขาดแคลน งบประมาณและบุคลากรมีน้อย ส่งผลให้ช่องว่างของผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาเพิ่มขึ้น ยิ่งเด็กอยู่ในเมือง ก็ยิ่งมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพมากกว่าเด็กในชนบท 

ความเหลื่อมล้ำใกล้บ้าน

งานศึกษา "ผลกระทบของความเหลื่อมล้ำต่อการเข้าศึกษาต่อระดับอุดมศึกษาของนักเรียนไทย" โดย ธนกร วรพิทักษานนท์ (2564) พบว่าปัจจัยที่สำคัญที่สุดที่ส่งผลต่อความสามารถในการเข้าศึกษาต่อระดับอุดมศึกษาของนักเรียนไทย คือฐานะทางเศรษฐกิจของครอบครัว รองลงมาคือคุณภาพของสถานศึกษา และระบบคัดเลือกในการเข้าศึกษาต่อ ครอบครัวที่มีรายได้สูงสามารถเลือกโรงเรียนคุณภาพให้กับลูกหลานและจัดหาอุปกรณ์การเรียนเสริมได้มากกว่าครอบครัวที่มีรายได้น้อย ความเหลื่อมล้ำนี้เริ่มตั้งแต่แรกเกิดและต่อเนื่องไปเมื่อเด็กเข้าโรงเรียน

โรงเรียนที่มีคุณภาพมีครูที่เชี่ยวชาญ อุปกรณ์การเรียนที่ครบครัน และระบบการสอบที่ดี ทำให้นักเรียนมีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่ดีกว่า ซึ่งเป็นความเหลื่อมล้ำที่เด็กต้องเผชิญต่อเมื่อเข้าวัยเรียน นักเรียนจากครอบครัวรายได้ต่ำที่เข้าเรียนในโรงเรียนที่มีคุณภาพต่ำกว่าจะยิ่งถูกทิ้งห่างจากนักเรียนที่มีโอกาสดีขึ้นจากครอบครัวรายได้ดี ความสามารถในการเข้าถึงโรงเรียนคุณภาพดีไม่ได้ขึ้นอยู่กับฐานะครอบครัวเท่านั้น แต่ยังขึ้นอยู่กับพื้นที่ที่เด็กอาศัยอยู่ด้วย เนื่องจากมีความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาในเชิงพื้นฐาน โดยโรงเรียนในเขตเมืองมักมีทรัพยากรมากกว่าโรงเรียนในชนบท

จากงานศึกษา "เศรษฐศาสตร์เรื่องความเหลื่อมล้ำทางคุณภาพการศึกษากับสถานศึกษาและการจัดสรรทรัพยากรของรัฐโดย" โดย ชัยยุทธ ปัญญาสวัสดิ์สุทธิ์ (2563) ที่ศึกษาผลคะแนนการสอบการวัดผลขั้นพื้นฐาน O-Net ของแต่ละแห่งที่ได้รับทรัพยากรแตกต่างกัน

โดยพบโรงเรียนขนาดใหญ่ที่มีจำนวนนักเรียนมากที่อยู่ในเมือง จะมีค่าเฉลี่ยคะแนนสูงกว่า โรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนน้อยที่อยู่ในชนบทอย่างชัดเจน โรงเรียนที่อยู่ในเขตเทศบาลมีผลคะแนนที่สูงกว่า โรงเรียนที่ตั้งนอกเขตเทศบาล เนื่องจากโรงเรียนใหญ่ในเมืองมักจะได้รับทรัพยากรมากกว่า ส่งผลต่อคุณภาพการเรียนรู้ของเด็ก ประสิทธิภาพการจัดการเรียนการสอนของครูดีกว่า โรงเรียนเล็กในชนบทที่ได้งบประมาณที่จำกัดกว่า ช่องว่างของคะแนนนี้จะยิ่งห่างมากขึ้นเมื่อเทียบกันกับโรงเรียนระดับมัธยมด้วยกัน

ผลิตครูได้เกินความต้องการ แต่บางที่กลับขาดครู

ภาพของโรงเรียนชนบทที่ขาดแคลนอุปกรณ์ มีครูไม่พอ ครูคนเดียวสอนเวียนทุกวิชายังคงมีอยู่ แม้ประเทศไทยจะลงทุนในด้านการศึกษามากกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศที่พัฒนาแล้วในกลุ่ม OECD โดย โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Accounts : NEA) ของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) พบว่าในปี 2561 มีการลงทุนด้านการศึกษาทั้งภาครัฐและเอกชนอยู่ที่ 816,463 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็น 5% ของ GDP ซึ่งมากกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ OECD ซึ่งอยู่ที่ 4.9% ของ GDP ส่วนกระทรวงศึกษาธิการ ก็เป็นกระทรวงที่ได้งบประมาณสูงที่สุดแทบทุกปี นับตั้งแต่ปี 2542 เป็นต้นมา คิดเป็นส่วน 20% ของงบประมาณแผ่นดิน แต่การกระจายงบประมาณยังไม่มีคุณภาพ ระบบการจัดสรรงบประมาณตามจำนวนนักเรียนเท่ากันทุกโรงเรียนไม่คำนึงถึงปัจจัยที่แตกต่างกัน ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กมีค่าใช้จ่ายต่อหัวนักเรียนสูงกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่

ประเทศไทยมีครู 357,209 คน มีนักเรียน 6,600,000 คน คิดเป็นสัดส่วนครู 5.4 คนต่อนักเรียน 100 คน สูงกว่าที่องค์การ UNESCO แนะนำคือ 4 คนต่อนักเรียน 100 คน แต่จากรายงานของ 101 Public Policy Think Tank พบว่าโรงเรียนในประเทศไทยยังขาดแคลนครูอยู่ 47,927 ตำแหน่ง ส่วนใหญ่เป็นโรงเรียนขนาดเล็ก การกระจายตัวของครูยังไม่ทั่วถึง โรงเรียนในเมืองขยายตัวใหญ่ขึ้นได้ทรัพยากรมากขึ้น ขณะที่โรงเรียนในชนบทมีขนาดเล็กลงและงบประมาณลดลง และกลายเป็นที่รวมตัวของนักเรียนกลุ่มเปราะบางด้านต่างๆ

ซ่อมหลังคาบ้านได้สัปดาห์เดียว ซ่อมหลังคาโรงเรียนรอหลายเดือน

ศุภโชค ปิยะสันต์ ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านห้วยไร่สามัคคี อำเภอแม่ฟ้าหลวง จังหวัดเชียงราย และที่ปรึกษาเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร ยกตัวอย่างเหตุการณ์ที่สะท้อนปัญหาการจัดการทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรมในพื้นที่ห่างไกล โดยเล่าว่า “พายุฤดูร้อนพัดพาหลังคาบ้านเรือนในชุมชนปลิวหายไป แต่ในสัปดาห์เดียว องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) สามารถซ่อมหลังคาบ้านได้เสร็จเรียบร้อย แต่โรงเรียนกลับต้องรอถึงสองเดือน กว่าที่จะได้รับการซ่อมแซม ในระหว่างนั้นเพดานของโรงเรียนก็พังไปแล้ว”

ศุภโชค วิจารณ์ว่า การจัดสรรงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันยังคงใช้รูปแบบ "เท่ากัน แต่ไม่เท่าเทียม" ซึ่งทำให้โรงเรียนในพื้นที่ห่างไกลต้องเผชิญกับต้นทุนการจัดการศึกษาที่สูงกว่าที่ขาดแคลนทรัพยากรอย่างมาก นอกจากนี้ เขายังเสนอให้ปรับเปลี่ยนกฎหมายเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการสนับสนุนและดูแลโรงเรียนของชุมชนได้ ซึ่งจะช่วยให้สามารถตอบสนองปัญหาได้รวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากขึ้น

"เราอยู่ประเทศไทยเดียวกัน เราต้องทำงานร่วมกัน คุณก็อย่าเอากฎหมายมาเป็นตัวบังคับ ว่าเงินท้องถิ่นจะเอาไปช่วยโรงเรียนไม่ได้ ถึงแม้โรงเรียนจะไม่ได้สังกัดท้องถิ่นก็ตาม" ศุภโชค กล่าวเสริม

แม้จะมีแนวทางการถ่ายโอนโรงเรียนไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ยังมีบางองค์กรที่ขาดความสามารถในการดูแลโรงเรียนอย่างมีประสิทธิภาพ ศุภโชคแนะนำให้ปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถใช้งบประมาณได้อย่างอิสระและมีความคล่องตัวมากขึ้น

การถ่ายโอนโรงเรียนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มมีมาตั้งแต่ปี 2475 โดยมีการถ่ายโอนโรงเรียนประชาบาลในเขตเทศบาลไปสังกัดเทศบาล และต่อมาในปี 2509 มีการโอนโรงเรียนประชาบาลที่อยู่นอกเขตเทศบาลให้กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด การถ่ายโอนดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจที่เริ่มต้นในปี 2540

ในเว็บไซต์ของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย อดีตเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า มองว่า การถ่ายโอนภารกิจให้กับท้องถิ่นมีความสำคัญต่อการพัฒนาการศึกษาของประเทศอย่างยิ่ง เขาอธิบายว่า แม้ในช่วงเริ่มต้นการถ่ายโอนอาจจะเผชิญกับความท้าทายและความกังวลเกี่ยวกับการบริหารจัดการ แต่การกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นนั้นนำไปสู่การบริการที่ดีขึ้นในระยะยาว “โรงเรียนท้องถิ่นดูดซับความเหลื่อมล้ำ เพราะไม่สามารถเลือกรับเด็กได้ เด็กลูกคนจน หรือเด็กจากครอบครัวที่ขาดแคลนก็ต้องได้รับการศึกษาอย่างเท่าเทียม” วุฒิสารกล่าว

เขาเสริมว่า การที่ท้องถิ่นมีบทบาทในการจัดการโรงเรียนช่วยให้เกิดการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากขึ้น “ท้องถิ่นสามารถจัดการปัญหาได้ดีขึ้น เพราะใกล้ชิดกับประชาชนและเข้าใจปัญหาที่เกิดขึ้นได้ดีกว่า” วุฒิสารกล่าว เขาเชื่อว่าการกระจายทรัพยากรและอำนาจไปยังท้องถิ่นจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกลที่อาจได้รับการสนับสนุนไม่เพียงพอจากส่วนกลาง

"การที่กระทรวงศึกษาธิการมีนโยบายอย่างเช่น 'Zero Drop out' อาจจะดีในแง่ของนโยบาย แต่ในทางปฏิบัติ กระทรวงไม่สามารถทราบถึงเด็กแต่ละคนที่ออกจากระบบการศึกษา แต่ท้องถิ่นสามารถทราบได้ว่าเด็กคนไหนออกจากระบบเพราะเหตุใด และสามารถแก้ปัญหาได้ง่ายกว่า" วุฒิสาร กล่าวเพิ่มเติม 

เขามองว่าการกระจายการตัดสินใจและความรับผิดชอบให้กับท้องถิ่นไม่เพียงแต่ช่วยให้การบริหารจัดการมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ยังทำให้การบริการเป็นไปอย่างใกล้ชิดและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดียิ่งขึ้น

บทเรียนจากนครราชสีมา อบจ.ที่มีโรงเรียนในสังกัดมากที่สุด

ปัจจุบัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั่วประเทศไทยมีโรงเรียนในสังกัดรวม 538 โรง ซึ่งส่วนใหญ่มาจากการถ่ายโอนในช่วงปี 2549-2552 โดยเฉพาะองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) นครราชสีมา ที่มีการถ่ายโอนโรงเรียนถึง 58 โรง ถือว่าเป็น อปท. ที่มีโรงเรียนในสังกัดมากที่สุด หากไม่รวมกรุงเทพมหานคร

งานวิจัยของดวงเนตร สำราญวงศ์ และไชยันต์ รัชชกูล เมื่อปี 2556 ได้วิเคราะห์สถานการณ์ในช่วง 5 ปีแรกหลังการถ่ายโอนของโรงเรียนที่สังกัด อบจ.นครราชสีมา พบว่าโรงเรียนที่ถูกถ่ายโอนต้องเผชิญกับปัญหาหลายประการ รวมถึงความไม่พร้อมของ อบจ. ที่ขาดความรู้และประสบการณ์ในการจัดการศึกษา การถ่ายโอนโรงเรียนในจำนวนมากพร้อมกันทำให้ อบจ. ไม่มีบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญและเพียงพอในการดูแลโรงเรียนอย่างทั่วถึง นอกจากนี้ หน่วยงานกระทรวงที่มีความพร้อมด้านการศึกษาไม่ได้เข้ามาทำหน้าที่ “พี่เลี้ยง” ในช่วงเวลาสำคัญ ทำให้ผู้บริหารและบุคลากรโรงเรียนรู้สึกถูก "ลอยแพ" และโปรแกรมวัดผลของกระทรวงก็ถูกห้ามใช้หลังจากการถ่ายโอน

ในด้านค่าตอบแทน บุคลากรในโรงเรียนพบว่าไม่มีความเปลี่ยนแปลงที่ด้อยลง ทั้งยังมีโบนัสและสิทธิประโยชน์บางอย่างมากขึ้น แต่ด้านสวัสดิการกลับพบปัญหา เช่น การเบิกค่ารักษาพยาบาลที่ต้องทำผ่านใบเสร็จ รวมถึงการเบิกจ่ายอื่นๆ ที่มีความล่าช้า โรงเรียนต้องเผชิญกับกฎระเบียบข้อบังคับมากมาย การเบิกจ่ายที่ยุ่งยากและล่าช้า เพราะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยซึ่งไม่เหมาะสมกับการบริหารงบของโรงเรียน การเบิกจ่ายต้องผ่านการอนุมัติจาก อบจ. แม้แต่การใช้รถไปต่างจังหวัดหรือจัดกิจกรรมที่ใช้เงินไม่กี่พันก็ต้องขออนุญาต ทำให้การจัดการกลายเป็นเรื่องยุ่งยาก โดยเฉพาะในจังหวัดนครราชสีมาที่มีพื้นที่กว้างใหญ่

โรงเรียนในสังกัด อปท. ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล จึงไม่สามารถจัดซื้อเองได้ ต้องพึ่งพา อบจ. ซึ่งทำให้บางครั้งได้รับอุปกรณ์ที่ไม่ตรงตามความต้องการ รวมถึงปัญหาในการบริหารบุคคล การเปิดบรรจุตำแหน่งที่ทำได้ยากและปัญหาความไม่ต่อเนื่องในการขับเคลื่อนนโยบายและงบประมาณ

อดุลย์ ภู่ภัทรางค์ อดีตนายกสมาคมผู้บริหารโรงเรียนสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย (ส.บ.อ.ท.) เล่าถึงช่วงปี 2550 ว่าการถ่ายโอนโรงเรียนจำนวนมากในนครราชสีมาเป็นผลมาจากความล้มเหลวในการบริหารของกระทรวงศึกษาธิการ เช่น การรวมเขตการศึกษาประถม-มัธยม ทำให้มีการพูดคุยกันระหว่างผู้บริหารโรงเรียน และพบว่าการโอนโรงเรียนไปยังท้องถิ่นที่มีสายการบังคับบัญชาสั้นน่าจะช่วยให้บริหารได้ง่ายขึ้น แม้จะมีแรงเสียดทานจากกระทรวงศึกษาที่ขัดขวางการถ่ายโอน

"เราพยายามต่อสู้ให้เมื่อถ่ายโอนไปแล้ว โรงเรียนต้องได้ไม่น้อยกว่าที่ได้อยู่เดิม" อดุลย์ เล่า 

เขากล่าวว่า “ช่วงแรกปัญหาคือระเบียบการบริหารจัดการของท้องถิ่นมันไม่ทัน อย่างผู้บริหารโรงเรียนมีอำนาจอนุมัติใช้เงินแค่สามพันบาท จะทำอะไรต้องวิ่งเข้าไปขอนายกฯ ถ้าเป็นโรงเรียนสังกัดเทศบาลที่อยู่ใกล้ ๆ กันมันพอไปได้ แต่เราสังกัด อบจ. แล้วโรงเรียนส่วนใหญ่อยู่รอบนอก ถ้าให้วิ่งไปในเมืองให้นายกเซ็นต์อนุมัติทุกอย่างก็ไม่ได้ทำอะไรกันพอดี” เขายอมรับว่าช่วงแรกของการถ่ายโอนมีปัญหาหลายอย่าง และระเบียบของท้องถิ่นเป็นอุปสรรคในการบริหารโรงเรียน จึงเกิดการรวมกลุ่มของผู้บริหารโรงเรียนในสังกัดท้องถิ่น เพื่อผลักดันข้อเสนอและเรียกร้องสิทธิกับโรงเรียนและบุคลากร

อดุลย์ ยังกล่าวว่า “การจัดการศึกษาไม่เหมือนการบริหารอื่น ๆ เพราะมันคือการสร้างคน ไม่ใช่ว่าเติมเงินเข้าไปแล้วมันจะได้ผลทันทีเลย” เขามองว่าการกระจายการจัดการศึกษาให้กับท้องถิ่นทำให้โรงเรียนเข้าถึงทรัพยากรได้ดีขึ้น แต่การบริหารที่ดีต้องอาศัยความรู้เฉพาะทาง ท้องถิ่นหลายแห่งยังขาดบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญ เช่น กองการศึกษา นักนิเทศน์การศึกษา ทำให้การบริหารหลังการถ่ายโอนไม่ประสบความสำเร็จในหลายพื้นที่

ชวลิต เกิดกลาง ผู้อำนวยการโรงเรียนสีคิ้วสวัสดิ์ผดุงวิทยา อำเภอสีคิ้ว จังหวัดนครราชสีมา เล่าให้ฟังว่า “ช่วงแรกมันสะเปะสะปะ กองการศึกษาก็ยังใหม่ นักนิเทศน์ที่เป็นผู้คอยกำกับดูแลโรงเรียนก็ไม่มี โรงเรียนต้องช่วยกันเองไปก่อน” เขากล่าวว่าในช่วงเริ่มต้น อบจ.นครราชสีมา มีการถ่ายโอนโรงเรียนจำนวนยังน้อย ทำให้การบริหารจัดการทำได้ดี แต่เมื่อมีการถ่ายโอนหลายโรงเรียนพร้อมกัน ความยุ่งยากในการบริหารจัดการเพิ่มขึ้น และ อบจ. ยังขาดความพร้อมในการจัดการศึกษา

ชวลิต กล่าวต่อว่า "พอมีคนทำแผนการใช้งบประมาณต่างๆ ไว้ เราก็ประสานงานได้สะดวกขึ้น เราอยากพัฒนาเรื่องไหนก็คุยกับกองการศึกษาโดยตรง แล้วเสนอให้นายกเป็นคนอนุมัติ ไม่ต้องผ่านเขตการศึกษาแล้วส่งไปกระทรวงเหมือนเดิม" เขามองว่าการบริหารที่มีประสิทธิภาพช่วยให้โรงเรียนรอบนอกเช่นสีคิ้วสวัสดิ์ผดุงวิทยา สามารถพัฒนาได้ดีขึ้น โรงเรียนยังได้รับงบอุดหนุนจาก อบจ. เพิ่มเติม และสามารถเสนอโครงการเพื่อขอสนับสนุนสิ่งต่างๆ ได้โดยตรง

การพัฒนาบุคลากรก็เป็นอีกด้านที่เห็นการเปลี่ยนแปลงที่ดี อบจ. มีการจัดฝึกอบรมอย่างสม่ำเสมอ ทำให้จำนวนผู้บริหารและบุคลากรในสังกัดได้รับการเลื่อนขั้นมากกว่าที่โรงเรียนในนครราชสีมาที่สังกัดกระทรวงศึกษาธิการ

ในส่วนของระเบียบการบริหาร ยังมีบางสิ่งที่ต้องปรับปรุง เช่น ปัจจุบันผู้บริหารสามารถอนุมัติเบิกจ่ายเงินเองได้เพียง 100,000 บาท แม้จะมีการผลักดันเพิ่มจากช่วงแรกที่ทำได้แค่ 3,000 บาท ทำให้แม้จะเป็นเงินส่วนของโรงเรียนก็ไม่สามารถบริหารใช้เองได้ ต้องทำเรื่องเข้าไปยัง อบจ. เนื่องจากโรงเรียนในสังกัด อปท. ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล

สอดคล้องกับงานวิจัย “การประเมินผลกระทบทางการศึกษาของโรงเรียนที่ถ่ายโอนไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” โดย ฐิดาภรณ์ เพ็งหน (2559) ที่พบว่าโรงเรียนที่ถ่ายโอนได้รับการพัฒนาในหลายด้าน เช่น การเข้าถึงวัสดุอุปกรณ์ สื่อการเรียนการสอน และการสนับสนุนด้านงบประมาณดีขึ้น เนื่องจากสามารถรับงบประมาณจากหลายแหล่ง รวมถึงการระดมทุนจากแหล่งอื่นเองได้ง่าย

งานวิจัยชิ้นนี้ยังเสนอข้อที่ควรแก้ไข เช่น การปรับสถานะของโรงเรียนเป็นนิติบุคคลเพื่อให้การบริหารงานสะดวกขึ้น

การถ่ายโอนชะลอตัว การกระจายอำนาจหยุดชะงัก 

ระหว่างปี 2547 ถึง 2552 มีการถ่ายโอนโรงเรียนไปสังกัด อปท. ถึง 431 โรง แต่ในช่วง 12 ปีถัดมา จำนวนโรงเรียนที่ถ่ายโอนเพิ่มขึ้นเพียง 107 โรง ทำให้จำนวนโรงเรียนที่ถูกถ่ายโอนทั้งหมดอยู่ที่ 538 โรง จากโรงเรียนทั้งหมดกว่า 30,000 โรง ซึ่งสะท้อนถึงการชะลอตัวอย่างชัดเจน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ประธานคณะอนุกรรมการบริหารภารกิจถ่ายโอนด้านการศึกษาให้แก่ อปท. อธิบายว่า การชะลอตัวเกิดจากการใช้แบบประเมินความพร้อมที่ไม่ทันสมัยและเงื่อนไขที่ยุ่งยาก โดยกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งในการโอนถ่าย เป็นผู้ประเมิน จึงควรมีการปรับหลักเกณฑ์และให้คณะที่เป็นกลางเข้ามาประเมินแทน

ปัจจุบันมีโรงเรียนที่ท้องถิ่นดูแล (ทั้งที่ถูกถ่ายโอนและจัดตั้งขึ้นเอง) อยู่ประมาณ 10% เป้าหมายของการถ่ายโอนควรอยู่ที่ 50% ของโรงเรียนทั้งหมด เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการไม่สามารถดูแลโรงเรียนขนาดเล็กและห่างไกลได้อย่างทั่วถึง หากปรับระบบการประเมินใหม่ เชื่อว่าจะมีโรงเรียนจำนวนมากที่ประสงค์จะขอถ่ายโอน

อีกหนึ่งสาเหตุที่ทำให้การถ่ายโอนชะลอตัวคือการขาดการผลักดันจากรัฐบาลในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งมาจากกระบวนการกระจายอำนาจที่ชะงักงัน หลังทศวรรษที่ 2550 หลังการรัฐประหารสองครั้ง แผนการกระจายอำนาจที่เคยวางไว้ไม่สามารถดำเนินการได้ตามแผน

สัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต่อรายได้ของรัฐบาลตาม พรบ.กำหนดแผนฯ ระบุว่า ตั้งแต่ปี 2550 อปท. ควรมีสัดส่วนรายได้ไม่น้อยกว่า 25% และตั้งเป้าให้เพิ่มเป็น 35% เพื่อให้สอดคล้องกับภารกิจที่เพิ่มขึ้น แต่ปัจจุบันในปี 2566 สัดส่วนนี้อยู่ที่ 29.80% ซึ่งยังห่างจากเป้าหมายที่ตั้งไว้

มานิช ถาอ้าย ผู้อำนวยการโรงเรียนต้นแก้วผดุงพิทยาลัย สังกัดอบจ.เชียงใหม่ ประธาน ส.บ.อ.ท. คนปัจจุบัน กล่าวถึงการชะลอตัวของการถ่ายโอนว่า รัฐบาลที่มาจากการปฏิวัติได้รวมศูนย์อำนาจกลับไปสู่ส่วนกลาง ทำให้เป็นอุปสรรคใหญ่ ท้องถิ่นหลายแห่งที่มีภารกิจเพิ่มขึ้นอาจจะไม่กล้าที่จะรับถ่ายโอนโรงเรียน เนื่องจากกลัวงบประมาณจะไม่เพียงพอ

"งบฝากจ่าย" และความไม่สอดคล้องในการถ่ายโอนภารกิจ

เมื่อพิจารณาอย่างละเอียดในปีงบประมาณ 2566 รายได้ที่ท้องถิ่นได้รับแบ่งเป็น 1) รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง 77,128 ล้านบาท (10.39%) 2) รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้ 228,774 ล้านบาท (30.82%) 3) รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้ 124,100 ล้านบาท (15.68%) และ 4) เงินอุดหนุน 312,216.87 ล้านบาท (42.07%) รวมเป็น 742,188.87 ล้านบาท หรือ 29.80% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด 2,490,000 ล้านบาท

รายได้หลักของท้องถิ่นคือเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง ซึ่งเป็นเงินที่กำหนดภารกิจเฉพาะให้ใช้ได้ตามที่รัฐส่วนกลางกำหนด ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอิสระในการจัดการ เช่น งบรายหัวนักเรียนและอาหารกลางวัน ที่เดิมกระทรวงศึกษาธิการดูแล แต่ตอนนี้โอนมาให้ท้องถิ่นเป็นผู้จ่าย

"งบฝากจ่าย" หมายถึงเงินที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้ท้องถิ่น แต่มีข้อกำหนดว่าใช้ได้เฉพาะตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ เช่น การจ่ายเงินรายหัวนักเรียนหรืออาหารกลางวัน ซึ่งท้องถิ่นไม่มีอิสระในการออกแบบการใช้จ่ายหรือเปลี่ยนแปลงการใช้งบประมาณนี้ตามความต้องการจริงของท้องถิ่น

ท้องถิ่นพบอุปสรรคในการจัดสรรงบประมาณของตนเอง โดยงบที่มีอิสระในการใช้อุดหนุนโรงเรียนมาจากการจัดเก็บเอง ซึ่งมีสัดส่วนค่อนข้างน้อยและมีความเหลื่อมล้ำระหว่างท้องถิ่นที่มีเศรษฐกิจขนาดเล็กและใหญ่ งานศึกษาชัยยุทธ (2563) ชี้ว่างบอุดหนุนนี้มีผลต่อคุณภาพการศึกษาของโรงเรียน โรงเรียนที่ได้รับอุดหนุนมากมีแนวโน้มผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาสูง

มานิช ถาอ้าย ผู้อำนวยการโรงเรียนต้นแก้วผดุงพิทยาลัย กล่าวว่าในกรุงเทพฯ ที่มีอิสระในการจัดการ งบประมาณอุดหนุนได้ดีตั้งแต่ระดับอนุบาลถึงมัธยมปลาย ในขณะที่อปท. อื่น ๆ ต้องอยู่ภายใต้ระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งทำให้เกิดความเลื่อมล้ำ ท้องถิ่นที่มีเศรษฐกิจขนาดใหญ่ เช่น กรุงเทพและระยอง มีอิสระในการจัดการงบประมาณมากกว่า ส่วนท้องถิ่นที่มีเศรษฐกิจขนาดเล็กยังไม่มีอิสระในการใช้งบประมาณ

ข้อบังคับที่ไม่ให้ท้องถิ่นจัดสอบบรรจุครูเอง และการยกเลิกระเบียบที่ให้ท้องถิ่นสามารถดึงบัญชีสอบบรรจุครูจากกระทรวงทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถตอบสนองความต้องการครูได้ทันเวลา เป็นตัวอย่างของการรวมศูนย์อำนาจที่กลับไปสู่ส่วนกลางหลังการรัฐประหาร

มานิช เสนอให้มีมาตรฐานกลางสำหรับท้องถิ่นที่รับถ่ายโอนโรงเรียน โดยต้องอุดหนุนหรือสนับสนุนขั้นต่ำจากงบประมาณของอปท. ที่มีทั้งหมด เพื่อแก้ไขปัญหาความไม่ต่อเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงผู้บริหาร

การลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาในประเทศไทยต้องการการปรับปรุงกฎระเบียบและนโยบายที่ยืดหยุ่น พร้อมเสริมสร้างศักยภาพของท้องถิ่นในการจัดการศึกษา และส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชน รวมถึงพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานการศึกษาในพื้นที่ชนบทให้ทัดเทียมกับเมือง

ความสำเร็จในการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาต้องการการสนับสนุนจากรัฐบาลกลาง การปรับปรุงระบบการจัดสรรงบประมาณ และการสนับสนุนเชิงนโยบายที่ชัดเจน โดยการเพิ่มความโปร่งใสและความเป็นธรรมในการจัดการทรัพยากร เพื่อให้โอกาสทางการศึกษาเท่าเทียมและยั่งยืนสำหรับทุกคน