ท้องถิ่นสร้าง สื่อสอบ สารคดีข่าวเชิงสืบสวนสอบสวนชุดนี้ผลิตภายใต้โครงการ สื่อเสริมสร้างธรรมาภิบาลท้องถิ่น เผยแพร่ครั้งแรกในเว็บไซต์ประชาไท เพื่อบอกเล่าถึงเรื่องราวและปมปัญหาที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นทั่วไทยในแง่มุมที่แตกต่างหลากหลาย ตั้งแต่ปัญหาการบริหาร การเมือง การปกครอง สิ่งแวดล้อม ความเท่าเทียมทางเพศ สิทธิคนพิการ คนไร้บ้าน ไร้ที่พึ่ง การศึกษา เด็กและเยาวชน กีฬา ไปจนถึงเรื่องธุรกิจ อันเกี่ยวเนื่องกับการทำงานของท้องถิ่นและชุมชน คำว่าท้องถิ่นในที่นี้ได้รับการตีความอย่างกว้าง ว่าหมายถึงรูปแบบของความสัมพันธ์ที่ชุมชนในท้องถิ่นนั้นมีส่วนร่วมหรือเกี่ยวข้อง ไม่ได้หมายความเฉพาะรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นของกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น ถึงแม้ว่าสารคดีในชุดนี้จำนวนหนึ่งจะพูดถึงประเด็นปัญหาในกรอบขององค์กรเหล่านั้นก็ตาม ธรรมาภิบาล (Good Governance) นั้นไม่ได้จำกัดเฉพาะแต่หน่วยการเมืองหรือการบริหารประเทศเท่านั้น หากหมายรวมถึงองค์กรภาคประชาชน ประชาสังคมหรือชุมชนต่างๆ ด้วยเหตุนี้เราจึงมีการตรวจสอบพฤติกรรมทางเพศของชุมชนนักกิจกรรมทางสังคม-การเมือง อยู่ในสารคดีชุดนี้ด้วย

เชียงใหม่ขาดแคลนระบบขนส่งมวลชนมานานกว่า 30 ปี ความพยายามผลักดันการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในจังหวัดนี้ต้องเผชิญอุปสรรคต่าง ๆ ตั้งแต่การที่เทศบาลนครเชียงใหม่และบริษัท RTC ต้องแบกรับต้นทุนการเดินรถเมล์ ไปจนถึงความไร้ระเบียบและไร้เส้นทางประจำของรถสี่ล้อแดงที่วิ่งในจังหวัด ปัญหาเหล่านี้ยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างเป็นระบบ แม้ว่ารัฐบาลจะมีนโยบายการปรับปรุงระบบคมนาคมเชียงใหม่ แต่เน้นไปที่การสร้างถนนและโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรองรับการขยายสนามบินเชียงใหม่ ส่วนนโยบายพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะยังคงถูกละเลย

ปัญหาขนส่งสาธารณะในจังหวัดเชียงใหม่สามารถสรุปได้อย่างสั้นๆ ว่า "ปล่อยให้แข่งขัน และตายไปเอง" โดยมีต้นเหตุมาจาก "โครงสร้างทางนโยบาย" ที่ไม่มีเจ้าภาพระดับจังหวัดในการจัดการ และเกิดความเหลื่อมล้ำเมื่อเปรียบเทียบกับกรุงเทพฯ และปริมณฑล

โครงสร้างนโยบายและปัญหาของขนส่งสาธารณะจังหวัดเชียงใหม่ (ที่มา: ปฐวี กันแก้ว)

รถเมล์สาย 12 วงกลม (วนซ้าย/ขวา) โดยเทศบาลนครเชียงใหม่ จอดที่สถานีขนส่งผู้โดยสารแห่งที่ 2 อาเขต ภาพถ่ายเดือนกันยายน 2557 (ที่มา: แฟ้มภาพ/ประชาไท)

1.  เทศบาลนครเชียงใหม่ เจ้าภาพแบกรับภาระขนส่งรถเมล์

พระราชบัญญัติขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 กำหนดให้เจ้าภาพในการบริหารนโยบายขนส่งสาธารณะระดับจังหวัด เป็นคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด ซึ่งมีหน้าที่ออกใบอนุญาตสัมปทาน กำหนดราคาค่าโดยสาร ประเภทของรถโดยสาร และเส้นทางการเดินรถ โดยมีสำนักงานขนส่งจังหวัดเชียงใหม่เป็นผู้ปฏิบัติ โครงสร้างดังกล่าวทำให้ภาคเอกชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลายเป็นผู้ประกอบการที่ต้องแข่งขันกันเอง ซึ่งทำให้ผู้ประกอบการหลายรายไม่สามารถดำเนินการต่อได้ในระยะยาว

ในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2540 บริษัทเอกชนที่ให้บริการรถเมล์ต้องหยุดให้บริการ เนื่องจากไม่สามารถแข่งขันกับรถสองแถวและรถสามล้อที่เพิ่มจำนวนมากขึ้น ส่งผลให้เกิดการบริการทับเส้นทางกัน และเกิดการแย่งผู้โดยสาร ผู้ประกอบการรถเมล์ที่มีขนาดใหญ่และขาดความคล่องตัวจึงต้องขาดทุนและเลิกกิจการในที่สุด

แม้ในปี พ.ศ. 2548 เทศบาลนครเชียงใหม่จะเริ่มให้บริการ “รถเมล์ขาว” แต่รายรับจากการดำเนินการยังไม่เพียงพอกับต้นทุนการให้บริการ โดยแม้ว่าจะมีการหารายได้เสริมจากค่าโฆษณาข้างรถ แต่เทศบาลยังคงต้องใช้งบประมาณท้องถิ่นมาสนับสนุนการดำเนินงาน

จากข้อมูลในตารางที่ 1 และตารางที่ 2 ที่แสดงรายรับรายจ่ายในช่วงปี พ.ศ. 2558-2564 จะเห็นได้ว่ากิจการเดินรถของเทศบาลมีรายรับมากกว่ารายจ่าย เนื่องจากได้รับงบประมาณช่วยเหลือจากท้องถิ่นเพื่ออุดหนุนรายจ่าย แต่หากไม่มีการอุดหนุนรายรับจากภาครัฐ รายได้จากค่าโดยสารและโฆษณาจะไม่เพียงพอต่อการดำเนินงาน

ตารางที่ 1 รายรับจริงในช่วงปี พ.ศ. 2558 – 2564 กิจการเดินรถประจำทางเทศบาลนครเชียงใหม่ (หน่วย:บาท)

รายการ	ค่าโดยสาร	ค่าเช่าสิทธิโฆษณา	ดอกเบี้ย	รายได้เบ็ดเตล็ด	เงินช่วยเหลืองบเฉพาะ	รวมรายรับ
2558	137,905.00	0.00	33,348.36	1,500.00	4,000,000.00	4,172,753.36
2559	1,004,750.00	346,000.00	34,242.66	136,124.50	8,000,000.00	9,521,117.16
2560	1,534,015.00	231,000.00	76,006.10	23,837.50	10,000,000.00	11,864,858.60
2561	1,681,680.00	258,468.00	116,632.30	8,955.00	12,000,000.00	14,065,575.00
2562	1,631,845.00	301,800.00	172,992.50	8,937.50	12,000,000.00	14,115,575.00
2563	881,235.00	81,464.00	129,824.84	4,312.00	6,500,000.00	7,596,835.84
2564 (10 เดือน)	296,380.00	34,167.00	4,225.25	3,224.07	6,000,000.00	6,337,993.30

ที่มา: เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 – 2564 เทศบาลนครเชียงใหม่

ตารางที่ 2 รายจ่ายจริงในช่วงปี พ.ศ. 2558-2564 กิจการเดินรถประจำทางเทศบาลนครเชียงใหม่ (หน่วย: บาท)

รายการ	รายจ่ายเพื่อให้ได้มาซึ่งบริการ	ค่าบำรุงรักษาและซ่อมแซม	ค่าวัสดุรวม	ค่าสาธารณูปโภค	งบลงทุน	รวมรายจ่าย
2558	2,502,098.25	1,500.00	893,823.83	1,228.95	0.00	3,398,651.03
2559	3,439,230.92	13,749.40	1,430,148.10	1,405.85	0.00	4,884,534.27
2560	4,049,887.92	59,565.90	1,900,941.00	1,268.60	29,900.00	6,041,563.42
2561	5,031,418.08	137,860.00	2,938,679.15	1,421.09	0.00	8,109,378.32
2562	5,236,462.28	260,700.00	2,984,266.85	1,256.40	0.00	8,482,685.53
2563	N/A	N/A	N/A	N/A	N/A	7,306,866.42
2564 (10 เดือน)	N/A	N/A	N/A	N/A	N/A	N/A

ที่มา: เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 – 2564 เทศบาลนครเชียงใหม่ที่มา: เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 – 2564  (หมายเหตุ ปี 2563  ในเอกสารปรากฏเพียงงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดในส่วนของงบดำเนินการเพียงชุดเดียว ในขณะที่ปี 2564 ปรากฏเพียงงบประมาณการรายจ่ายเพียงเท่านั้น)

ตารางที่ 3 แสดงข้อมูลเปรียบเทียบรายรับ-รายจ่าย ในช่วงปี พ.ศ. 2558-2564 กิจการเดินรถประจำทางเทศบาลนครเชียงใหม่ (หน่วย:บาท)

ปีงบประมาณ	รวมรายรับจริง	รวมรายจ่ายจริง	รายรับมากกว่ารายจ่าย
2558	4,172,753.36	3,398,651.03	774,102.33
2559	9,521,117.16	4,884,534.27	4,636,582.89
2560	11,864,858.60	6,041 ,563.42	5,823,295.18
2561	14,065,735.30	8,109,378.32	5,956,356.98
2562	14,105,575.00	8,482,685.53	5,622,889.47
2563	ไม่ปรากฎข้อมูล	7,306,866.42	289,969.42

ที่มา: เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 – 2564 (หมายเหตุ: สำหรับตารางเปรียบเทียบปี 2564 ไม่ปรากฎเนื่องจากในเอกสารเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี มิได้มีการระบุเอาไว้)

จากข้อมูลในตารางพบว่า กิจการเดินรถของเทศบาลนครเชียงใหม่ หรือรถเมล์ขาว ประสบปัญหาขาดทุนมาตลอด แม้ในช่วง 6 ปีสุดท้ายก่อนการระบาดของโควิด-19 ซึ่งเป็นช่วงที่การท่องเที่ยวในเชียงใหม่เติบโตอย่างมาก ปัญหานี้สะท้อนถึงภาวะ "ปล่อยให้แข่งขัน และตายไปเอง" ที่ผู้ประกอบการต้องเผชิญ เนื่องจากไม่มีการอุดหนุนอย่างเพียงพอในระหว่างที่รอให้ประชาชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้ขนส่งสาธารณะ

จากข้อมูลตารางที่ 2 และตารางที่ 3 จะเห็นได้ว่ากิจการเดินรถประจำทาง เทศบาลนครเชียงใหม่ ที่มีรายรับมากกว่ารายจ่ายนั้น เกิดจากการนำรายรับจากค่าโดยสาร ค่าเช่าสิทธิ์โฆษณา และรายได้อื่นๆ มาคำนวณร่วมกับ “งบประมาณช่วยเหลือเฉพาะการ” ที่เทศบาลนครเชียงใหม่ตั้งเอาไว้เพื่ออุดหนุนรายจ่าย แต่เมื่อตัดงบประมาณก้อนดังกล่าวออกจะพบว่ารายรับน้อยกว่ารายจ่ายจริง

ตารางที่ 4 แสดงข้อมูลเปรียบเทียบรายรับ-รายจ่าย ในช่วงปี พ.ศ. 2558-2564 กิจการเดินรถประจำทางเทศบาลนครเชียงใหม่ เมื่อตัดงบประมาณเงินช่วยเหลือเฉพาะการ (หน่วย: บาท)

ปีงบประมาณ	รายรับที่ตัดเงินช่วยเหลือเฉพาะการ	รายจ่ายจริง	รายรับน้อยกว่าค่าใช้จ่าย
2558	172,753.36	3,398,651.03	3,225,897.67
2559	1,521,117.16	4,884,534.27	3,363,417.11
2560	1,864,858.60	6,041,563.42	4,176,704.82
2561	2,065,735.30	8,109,378.32	6,043,643.02
2562	2,105,575.00	8,482,685.53	6,377,110.53
2563	4,172,753.36	7,306,866.42	3,134,113.06

ที่มา: เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 – 2564 (หมายเหตุ: ตารางเปรียบเทียบปี 2564 ไม่ปรากฎเนื่องจากในเอกสารเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี มิได้มีการระบุเอาไว้)

จากข้อมูลตารางที่ 4 จะเห็นว่าในปี พ.ศ. 2558 รายรับที่ตัดเงินช่วยเหลือเฉพาะการออกอยู่ที่เพียง 172,753.36 บาท ขณะที่รายจ่ายจริงอยู่ที่ 3,398,651.03 บาท แปลว่าเทศบาลต้องแบกรับค่าใช้จ่ายสูงถึง 3,225,897.67 บาท และแนวโน้มนี้ยังคงดำเนินไปในหลายปีถัดๆ มา โดยในปี พ.ศ. 2562 ขาดทุนมากกว่า 6,377,110.53 บาท

2. อุปทานล้นเกินของรถสี่ล้อแดง

จุดจอดบริการรถสี่ล้อแดงเชียงใหม่ ที่สถานีขนส่งอาเขต ภาพเมื่อปี 2561 (ที่มา: แฟ้มภาพ/TCIJ)

ปัญหาอุปทานล้นเกิน (oversupply) ของรถสี่ล้อแดงเกิดจากการที่จำนวนรถเพิ่มขึ้นอย่างไร้การควบคุม ส่งผลให้การจัดระเบียบและกำหนดเส้นทางเดินรถไม่ประสบผลสำเร็จ แม้จะมีการเริ่มต้นจัดระเบียบตั้งแต่ปี 2548 โดยการสนับสนุนรถเมล์ขาว และการจัดระเบียบรถสี่ล้อแดง เพื่อรองรับงานมหกรรมพืชสวนโลกในปี 2549 แต่การดำเนินนโยบายกลับขาดความต่อเนื่อง

ในช่วงปี 2557-2560 รัฐบาลหลังรัฐประหารพยายามจัดระเบียบระบบขนส่งใหม่ แต่ยังคงประสบปัญหา จำนวนรถสี่ล้อแดงในเชียงใหม่ในขณะนั้นสูงถึง 2,465 คัน แต่มีเพียง 550 คันเท่านั้นที่วิ่งในเส้นทางประจำทาง ส่วนที่เหลืออีกเกือบ 2,000 คันยังคงให้บริการแบบเดิม คือคิดราคาเหมา ทำให้การจัดการไม่ได้ผลอย่างที่คาดหวัง

นอกจากนี้ คณะอนุกรรมการขนส่งทางบกได้พยายามแก้ไขปัญหาโดยคืนสัมปทานรถโดยสารประจำทาง พร้อมกำหนดค่าโดยสารที่ 30 บาทตลอดสาย และจำกัดราคาค่าเหมาไม่เกิน 200 บาทต่อเที่ยว แต่ต้นทุนการเดินรถ เช่น ค่าน้ำมันเชื้อเพลิงที่สูงลิตรละ 33 บาท ทำให้ไม่สามารถดำเนินการตามมาตรฐานได้จริง ผู้ให้บริการจึงเลือกที่จะลดจำนวนเที่ยววิ่งและเพิ่มค่าโดยสารเพื่อคงรายได้ในการดำรงชีพ

ปัญหานี้ยังสะท้อนถึงความยากลำบากของรถสองแถวสีอื่น ๆ ที่ให้บริการระหว่างอำเภอ เช่น บริเวณสถานีขนส่งช้างเผือก รอบตลาดวโรรส และประตูเชียงใหม่ ที่ต้องเผชิญต้นทุนที่สูงขึ้นเช่นเดียวกัน แต่ไม่สามารถขึ้นราคาค่าโดยสารได้มาก เนื่องจากผู้ใช้บริการส่วนใหญ่เป็นประชาชนที่มีรายได้น้อยและนักเรียนที่ต้องเดินทางเข้าเมือง

3. รถเมล์ RTC ขอปรับค่าตั๋วเป็น 50 บาท ก็ยังไม่สะท้อนต้นทุน

ภาพ 004 สภาพห้องโดยสารของรถเมล์ RTC เชียงใหม่เมื่อปี 2562 (ที่มา: แฟ้มภาพ/ประชาไท)

 พิธีเปิดการเดินรถโดยสารเส้นทาง สาย 24 ของรถเมล์ RTC เมื่อ 29 ธันวาคม 2566 (ที่มา: สำนักงานประชาสัมพันธ์จังหวัดเชียงใหม่)

รถเมล์ RTC เชียงใหม่กลับมาเดินรถอีกครั้ง ภาพถ่ายเมื่อมกราคม 2567 ที่สนามบินเชียงใหม่ (ที่มา: แฟ้มภาพ/ประชาไท)

บริษัท RTC ซึ่งเคยถูกมองว่าเป็นความหวังของระบบขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่ เผชิญกับปัญหาต้นทุนการดำเนินงานที่สูง โดยเฉพาะหลังยุคโควิด-19 ซึ่งจำนวนผู้โดยสารลดลง 2 ถึง 2.5 เท่า เหลือผู้โดยสารเฉลี่ยเพียง 102 คนต่อวัน ทำให้บริษัทต้องปรับค่าโดยสารจาก 30 บาทเป็น 50 บาทตลอดสาย เพื่อให้สอดคล้องกับต้นทุนเดินรถ ซึ่งเฉลี่ยอยู่ที่ 97.80 บาทต่อคน

ต้นทุนเชื้อเพลิงที่สูงเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ระบบขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่มีต้นทุนสูงขึ้น แม้ภาครัฐจะมีการตรึงราคาน้ำมันดีเซล แต่ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงที่ผันผวนยังคงเป็นภาระที่สำคัญต่อผู้ประกอบการ จากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) พบว่าค่าใช้จ่ายในการเดินทางของคนเชียงใหม่สูงถึง 10% ของรายได้ขั้นต่ำ ซึ่งเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 350 บาทต่อวัน การเดินทางไป-กลับจึงไม่ควรมีค่าใช้จ่ายเกิน 35 บาท อย่างไรก็ตาม ค่าโดยสารในระดับนี้จะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อมีการอุดหนุนงบประมาณจากภาครัฐเพื่อช่วยแบ่งเบาภาระต้นทุนให้กับผู้ประกอบการ

อีกหนึ่งปัญหาของระบบขนส่งสาธารณะเชียงใหม่คือการรวมศูนย์อำนาจที่นโยบายถูกกำหนดจากส่วนกลางมาเป็นเวลานาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตั้งแต่ฉบับที่ 1 ถึง 7 กำหนดให้เชียงใหม่เป็นหัวเมืองภูมิภาค แต่มุ่งเน้นไปที่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนและระบบสาธารณูปโภค มากกว่าระบบขนส่ง แม้จะมีการศึกษาโครงการรถไฟฟ้าตั้งแต่ปี 2536 แต่ความล่าช้าก็ยังเป็นอุปสรรค หลังจากนั้นก็มีแผนพัฒนาขนส่งสาธารณะเชียงใหม่ออกมาตลอดจนทั้งระดับรถเมล์โดยสาร และรถไฟฟ้า ล่าสุดคือโครงการรถไฟฟ้ารางเบา (LRT) ที่ยังรอมติคณะรัฐมนตรีในการอนุมัติก่อสร้าง ทำให้ระบบขนส่งไม่พัฒนาตามความต้องการของประชาชน

4. โครงสร้างรวมศูนย์ในการบริหารขนส่งสาธารณะเชียงใหม่

อีกปัญหาหลักยังเป็นการรวมศูนย์อำนาจบริหารจัดการโดยสำนักงานขนส่งจังหวัด ที่ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางออกใบอนุญาตสัมปทานเส้นทางขนส่ง ซึ่งไม่สามารถตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของการจราจรที่ขยายตัวตามแนวถนนตัดใหม่ได้ ผู้ประกอบการเอกชนมักเลือกเส้นทางที่มีผู้โดยสารมาก เช่น เส้นทางที่ผ่านสถานที่ท่องเที่ยว ทำให้พื้นที่อื่นที่ไม่มีบริการขนส่งสาธารณะต้องใช้ยานพาหนะส่วนตัว ซึ่งเป็นสาเหตุของการจราจรติดขัดและอุบัติเหตุในเมืองเพิ่มขึ้น

กรณี "ดราม่ารถแดง" ที่เกิดขึ้นในเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมาก็เป็นตัวอย่างชัดเจน รถสี่ล้อแดงในเชียงใหม่ถูกวิจารณ์อย่างหนักในโลกออนไลน์ในเรื่องราคาค่าโดยสารที่ไม่เป็นมาตรฐาน การเหมาเกินจริง และการจอดไม่ถึงจุดหมาย ทำให้ประชาชนหันไปใช้บริการแอปพลิเคชันอย่าง Grab หรือ Bolt แทน แม้ว่าจะมีการปรับปรุงให้บริการรถสี่ล้อแดง เช่น การกำหนดราคาที่ชัดเจนขึ้น แต่ปัญหาเชิงโครงสร้างยังคงไม่ได้รับการแก้ไข ทำให้ผู้ประกอบการยังคงผลักภาระค่าโดยสารไปที่ผู้โดยสาร

อีกปัญหาสำคัญคือการบริหารสหกรณ์รถสี่ล้อแดงที่ไม่สามารถควบคุมสมาชิกได้อย่างมีประสิทธิภาพ บางสมาชิกถือครองรถหลายคันและปล่อยให้เช่าช่วงกับคนขับที่ไม่มีใบอนุญาตขับขี่ หรือไม่ได้รับการอบรมเพียงพอ ทำให้คุณภาพการให้บริการลดลง และสหกรณ์ก็ไม่สามารถตรวจสอบหรือควบคุมการดำเนินงานของสมาชิกได้

การรวมศูนย์อำนาจยังสะท้อนให้เห็นในบทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งตามพระราชบัญญัติขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 กำหนดให้ดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมการขนส่งประจำจังหวัด โดยมีวาระ 4 ปี แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่มักอยู่ในตำแหน่งเฉลี่ยเพียง 2 ปีเท่านั้น ซึ่งทำให้นโยบายขนส่งสาธารณะขาดความต่อเนื่อง และไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างยั่งยืน

อีกหนึ่งประเด็นสำคัญคือการขัดแย้งของบทบาทองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาล ที่ทำหน้าที่เป็นทั้งผู้กำกับดูแลและผู้ให้บริการระบบขนส่งสาธารณะ เมื่อองค์กรเหล่านี้ต้องใช้งบประมาณของตนเองมาสนับสนุนการดำเนินงานระบบขนส่ง ทำให้การพัฒนาและขยายเส้นทางต้องเผชิญกับข้อจำกัด เพราะยังต้องแข่งกับผู้ประกอบการเอกชนที่ต้องแบกรับต้นทุนเองทั้งหมด

งบประมาณปี 2567 ของอบจ.เชียงใหม่ แสดงให้เห็นถึงการเน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่ยังให้ความสำคัญกับการก่อสร้างถนนมากกว่าการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะ งบประมาณ 73% ของงบลงทุนทั้งหมด หรือประมาณ 224,975,400 บาท จาก 304,751,510 บาท ถูกจัดสรรไปใช้ในการก่อสร้างและปรับปรุงถนนในพื้นที่ต่างอำเภอ แม้ว่าการพัฒนาถนนจะเป็นความต้องการของประชาชนในพื้นที่ แต่นี่ก็เป็นอีกหนึ่งสัญญาณที่สะท้อนว่าโครงสร้างการพัฒนาให้ความสำคัญกับถนนมากกว่าการขนส่งสาธารณะ

ปัญหาอื่นที่ทำให้การพัฒนาขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่ไม่ก้าวหน้า คือข้อจำกัดด้านพื้นที่ให้บริการของเทศบาลนครเชียงใหม่ รถเมล์ขาวให้บริการเฉพาะในเขตถนนวงแหวนรอบที่หนึ่ง แต่ปัญหาการจราจรติดขัดจริงๆ เริ่มต้นจากถนนวงแหวนรอบที่สอง ทำให้รถเมล์ขาวไม่ได้รับความนิยมจากประชาชน เนื่องจากไม่สามารถเข้าถึงพื้นที่สำคัญ เช่น โรงพยาบาลนครพิงค์ที่อยู่นอกเขตเทศบาล

นอกจากนี้ การบริหารจัดการงบประมาณของอบจ.เชียงใหม่ยังคงให้ความสำคัญกับการสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนและระบบสาธารณูปโภคมากกว่าการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะ ซึ่งสะท้อนถึงแนวคิดของการพัฒนาคมนาคมในระดับประเทศที่ยังคงเน้นโครงสร้างถนนมากกว่าการสนับสนุนการพัฒนาระบบขนส่งมวลชน

ท้ายที่สุด ปัญหาของระบบขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่ยังคงเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ขาดการจัดการที่เป็นระบบและการประสานงานระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ไม่มีเจ้าภาพหลักในการดูแลและจัดการ ทำให้การแก้ไขปัญหา การจัดระเบียบ และการอุดหนุนงบประมาณเป็นไปอย่างไม่ทั่วถึง และยังขาดประสิทธิภาพในการดำเนินการอย่างแท้จริง

5. แนวโน้มนโยบายขนส่งสาธารณะเชียงใหม่

เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีในเวลานั้น เป็นประธานการประชุมติดตามความคืบหน้าโครงการต่างๆ ที่เชื่อมโยงระบบขนส่งและเดินทางในพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ ที่ห้องประชุมกองบิน 41 จ.เชียงใหม่ เมื่อ 11 มกราคม 2567 (ที่มา: มติชน)

ในเดือนมกราคม 2567 นโยบายพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่ได้รับการผลักดันอย่างชัดเจนจากการลงพื้นที่ของ เศรษฐา ทวีสิน อดีตนายกรัฐมนตรี ที่มุ่งเน้น 2 ประเด็นสำคัญ ได้แก่ การติดตามโครงการรถไฟฟ้ารางเบา (Light Rail Transit - LRT) และการพัฒนารถสี่ล้อแดงให้เป็นรถไฟฟ้า (Electronic Vehicle - EV) แม้ว่าจะมีการประชุมเพื่อผลักดันนโยบายเหล่านี้ แต่โครงการ LRT ยังคงต้องรอการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี และยังไม่แน่ชัดว่าจะสามารถดำเนินโครงการได้เมื่อใด

ในส่วนของการพัฒนารถสี่ล้อแดงเป็น EV ซึ่งเป็นหนึ่งในข้อเสนอของอดีตนายกรัฐมนตรีเศรษฐา ทวีสิน  แม้ว่าจะมีการนำร่องไปแล้ว 1 คันในเส้นทางของรถสองแถวเขียวสายอำเภอเมือง-สันทราย และมีการลงทะเบียนรถเพิ่มเติม แต่โครงการนี้ยังเผชิญกับปัญหาหลายด้าน รวมทั้งต้นทุนการแปลงสภาพเป็นรถ EV ซึ่งสูงถึง 500,000-600,000 บาทต่อคัน ข้อจำกัดเรื่องอู่ซ่อมบำรุงและชิ้นส่วนรถที่ต้องนำเข้าจากจีน ส่งผลให้สามารถปรับเปลี่ยนรถได้เพียงประมาณ 10 คันต่อเดือน ปัญหาเหล่านี้ทำให้โครงการเปลี่ยนรถเป็น EV เป็นเพียงการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ และยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาต้นทุนการเดินรถได้อย่างแท้จริง

ในเดือนพฤษภาคม 2567 กระทรวงคมนาคมได้ออกกฎกระทรวงฉบับที่ 67 พ.ศ. 2564 ที่ถ่ายโอนอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถออกแบบเส้นทางเดินรถเองได้ โดยไม่ต้องพึ่งพาสำนักงานขนส่งประจำจังหวัดเพียงอย่างเดียว แม้ว่าจะเป็นการลดขั้นตอนการขอสัมปทานเดินรถ แต่มาตรการดังกล่าวยังคงเป็นเพียงการเพิ่มเติมหลักเกณฑ์และวิธีการขอหรือต่อใบอนุญาตเดินรถเท่านั้น

นโยบายการพัฒนาคมนาคมยังคงเน้นไปที่การสร้างโครงข่ายถนนเป็นหลัก เช่น โครงการก่อสร้างทางยกระดับถนนทางหลวง หมายเลข 121 หรือถนนเลียบคลองชลประทาน หางดง-แม่ริม และเพิ่มการเชื่อมทางยกระดับถนนวงแหวนรอบที่ 3 นอกจากนี้ยังมีโครงการขยายท่าอากาศยานเชียงใหม่ ซึ่งจัดการประชุมรับความคิดเห็นเมื่อเดือนสิงหาคม 2567 โดยมีการวางแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น การก่อสร้างทางยกระดับและการขยายสนามบินเชียงใหม่

โครงการเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่านโยบายพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐยังคงมุ่งเน้นไปที่การสร้างถนนและเป็นการรองรับโครงการขยายสนามบินเชียงใหม่มากกว่า ในขณะที่นโยบายพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะ เช่น รถโดยสารหรือรถเมล์ กลับถูกละเลย การแก้ปัญหาขนส่งจึงเกิดขึ้นเพียงที่ปลายเหตุ และยังต้องพึ่งพาการลงทุนจากภาคเอกชนหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต้องรับความเสี่ยงในการขาดทุนในระยะแรก

3 ขั้นปรับโครงสร้าง พลิกโฉมขนส่งสาธารณะเชียงใหม่

จุดจอดรถประจำทาง บริเวณประตูท่าแพ ฝั่งด้านในคูเมือง (ที่มา: Google Street View)

ปัญหาการบริหารจัดการขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่ไม่ได้เป็นเพียงแค่เรื่องของการบริหารเชิงระบบเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับปัญหาเชิงโครงสร้างที่ฝังรากลึกมาเป็นเวลานาน โดยแนวทางการแก้ปัญหาแบบ “บันได 3 ขั้น” เพื่อแก้ไขปัญหาโครงสร้างนโยบายขนส่งสาธารณะของเชียงใหม่ตามที่นำเสนอมาข้างต้น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของระบบขนส่งและสามารถตอบสนองความต้องการเดินทางของประชาชนได้ดียิ่งขึ้น

บันไดขั้นแรก เปลี่ยนเจ้าภาพการบริหารจัดการ

สิ่งสำคัญในบันไดขั้นแรกนี้คือการปรับเปลี่ยนผู้ที่มีอำนาจในการบริหารจัดการระบบขนส่งจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น โดยเฉพาะการแก้ไขพระราชบัญญัติขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ที่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานคณะกรรมการขนส่งประจำจังหวัด ซึ่งหมายความว่าท้องถิ่นไม่มีบทบาทในการตัดสินใจเกี่ยวกับระบบขนส่งของตนเอง ข้อเสนอคือให้เปลี่ยนจากผู้ว่าราชการเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเพิ่มกรรมการจากท้องถิ่น เช่น ประธานสภาหอการค้า ประธานสภาอุตสาหกรรม เพื่อให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการวางแผนและบริหารระบบขนส่งที่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการในพื้นที่

การกระจายอำนาจนี้จะช่วยลดปัญหาความขัดแย้งในระบบขนส่งสาธารณะ ตัวอย่างเช่น กรณีของรถสี่ล้อแดงที่มีปัญหากับการให้บริการรถแอปพลิเคชัน ซึ่งเคยมีการพยายามจัดระเบียบให้รถสี่ล้อแดงเข้ามาให้บริการในฐานะรถประจำทาง แต่การดำเนินนโยบายนี้ขาดความต่อเนื่องเมื่อผู้นำทั้งในระดับชาติและท้องถิ่นเปลี่ยนแปลง การที่ท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจเองจะทำให้การจัดการเหล่านี้มีความต่อเนื่องมากขึ้น

ล่าสุดเมื่อ 28 สิงหาคม 2567 สุรเชษฐ์ ประวีณวงศ์วุฒิ สส.พรรคประชาชน ได้เสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ.ขนส่งทางบก เพื่อเปลี่ยนประธานคณะกรรมการจากผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นนายก อบจ. และเพิ่มจำนวนกรรมการจากท้องถิ่นจาก 1 ตำแหน่ง เป็น 5 ตำแหน่ง แต่ร่างดังกล่าวไม่ผ่านมติในสภาฯ

บันไดขั้นที่สอง อุดหนุนงบประมาณอย่างต่อเนื่อง

แม้ว่าจะมีการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่น การพัฒนาระบบขนส่งยังต้องอาศัยงบประมาณสนับสนุนอย่างต่อเนื่อง ซึ่งในอดีตที่ผ่านมา การจัดระเบียบรถสี่ล้อแดงไม่ประสบความสำเร็จ เพราะขาดการอุดหนุนงบประมาณเพียงพอในการจ้างรถสี่ล้อแดงมาให้บริการแบบรถประจำทาง ปัญหา oversupply หรือการมีรถมากเกินความต้องการยังคงไม่ได้รับการแก้ไข เนื่องจากผู้ประกอบการไม่สามารถประกันรายได้ที่แน่นอนให้แก่ผู้ขับรถได้ ผลที่ตามมาคือรถสี่ล้อแดงยังคงกลับไปให้บริการในลักษณะเดิม ทำให้การจัดระเบียบไม่เกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ

อีกประเด็นที่สำคัญคือ เมื่อรัฐเข้ามาบริหารจัดการระบบขนส่งด้วยตนเอง เช่น การให้บริการรถเมล์ขาวโดยเทศบาลนครเชียงใหม่ในปี 2548 แม้เทศบาลจะมีงบประมาณท้องถิ่นในการสนับสนุนการดำเนินงาน แต่ก็ยังมีข้อจำกัดในการขยายเส้นทางให้ครอบคลุมทั่วถึง เนื่องจากต้องใช้งบประมาณในการสนับสนุนการดำเนินงานด้านอื่น เช่น การจัดเก็บขยะและการซ่อมแซมถนน รถเมล์ขาวจึงสามารถให้บริการได้เพียงในเขตถนนวงแหวนรอบที่ 1 ขณะที่ความต้องการใช้บริการกลับอยู่ในพื้นที่นอกเขตเทศบาล เช่น ถนนวงแหวนรอบที่ 2 ส่งผลให้รถเมล์ขาวไม่ได้รับความนิยม เนื่องจากไม่สามารถเข้าถึงสถานที่สำคัญ เช่น โรงพยาบาลนครพิงค์

การสนับสนุนงบประมาณจึงเป็นสิ่งจำเป็น ตัวอย่างกรณีรถเมล์ RTC ที่ต้องแบกรับต้นทุนการดำเนินงานที่สูงถึง 102 บาทต่อผู้โดยสาร แต่เก็บค่าโดยสารเพียง 50 บาทเท่านั้น หากไม่ได้รับการอุดหนุนจากภาครัฐ การดำเนินงานของ RTC จะไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ นอกจากนี้ เมื่อเปรียบเทียบกับค่าแรงขั้นต่ำแล้ว ค่าโดยสารที่เหมาะสมควรอยู่ที่ประมาณ 35 บาท เพื่อให้สอดคล้องกับรายได้ของประชาชนในท้องถิ่น

ข้อมูลจากการศึกษาของเทศบาลนครเชียงใหม่ ชี้ให้เห็นว่า แม้จะมีการดำเนินงานระบบขนส่งมาหลายปี แต่การขาดงบประมาณ และข้อจำกัดในการขยายเส้นทาง ทำให้รถเมล์ขาวไม่สามารถพัฒนาได้เต็มศักยภาพ อย่างไรก็ตาม ในช่วง 5 ปีสุดท้ายของการดำเนินกิจการ มีสัญญาณบวกที่แสดงถึงความต้องการใช้บริการระบบขนส่งสาธารณะเพิ่มขึ้น

ดังนั้น การพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในเชียงใหม่จะต้องได้รับการอุดหนุนงบประมาณจากภาครัฐอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นการจัดระเบียบรถสี่ล้อแดง หรือการสร้างรถโดยสารใหม่ สิ่งนี้จะช่วยเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชนให้หันมาใช้บริการขนส่งสาธารณะได้อย่างยั่งยืน การพัฒนาระบบขนส่งสำหรับนักเรียน หรือเส้นทางที่เชื่อมโยงกับชุมชน โรงพยาบาล ศูนย์ราชการ และสถานที่ท่องเที่ยวสำคัญจะเป็นก้าวสำคัญในการพัฒนาระบบขนส่ง

บันไดขั้นที่สาม เชื่อมโยงโครงข่ายขนส่งสาธารณะ

การพัฒนาโครงข่ายขนส่งสาธารณะต้องไม่เป็นเพียงแค่การจัดหารถโดยสาร แต่ต้องเชื่อมโยงโครงข่ายระหว่างรถโดยสารและระบบขนส่งขนาดใหญ่ เช่น รถไฟฟ้าระบบราง ที่รัฐบาลมุ่งเน้นลงทุนมากขึ้น การก่อสร้างระบบขนส่งใหญ่เหล่านี้มักใช้เวลานาน แต่ในระหว่างนั้นควรมีโครงข่ายรถโดยสารที่มีประสิทธิภาพคอยให้บริการ เพื่อให้ประชาชนเคยชินกับการใช้ระบบขนส่งสาธารณะอย่างต่อเนื่อง

สิ่งเหล่านี้คือขั้นตอนที่อาจนำไปสู่การพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ

ป้ายคำ