เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2569 นายชนธัญ แสงพุ่ม รองเลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ในฐานะรักษาการเลขาธิการ ศอ.บต. ได้เชิญชวนภาคประชาสังคม ภาคประชาชน และทุกภาคส่วน เข้ามามีส่วนร่วมจัดทำ “แผนปฏิบัติการด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ระยะ 5 ปี” ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553 โดยตั้งเป้าให้เป็นแผนพัฒนาที่ประชาชนมีส่วนร่วมเขียนและกำหนดทิศทางด้วยตนเอง

การเชิญชวนครั้งนี้จึงเป็นโอกาสสำคัญที่จะทบทวนรูปแบบการพัฒนาที่ผ่านมา ซึ่งส่วนใหญ่ขับเคลื่อนผ่านนโยบายและงบประมาณจากหน่วยงานรัฐ ไปสู่การเปิดพื้นที่ให้ประชาชนร่วมกำหนดปัญหาและแนวทางแก้ไขตั้งแต่ต้นทาง

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายไม่ได้อยู่เพียงการเปิดเวทีรับฟังความคิดเห็น แต่อยู่ที่ว่าข้อเสนอจากประชาชนจะถูกนำไปบรรจุในแผนจริงได้มากน้อยเพียงใด และเมื่อแผนผ่านความเห็นชอบแล้ว จะสามารถกำหนดทิศทางการใช้งบประมาณและการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐได้จริงหรือไม่

มาตรา 9 กับโอกาสกำหนดทิศทางการพัฒนาจากประชาชน

มาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553 กำหนดให้ ศอ.บต. จัดทำแผนปฏิบัติการด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยต้องสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ภาคประชาสังคม และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

แผนดังกล่าวมีระยะเวลาดำเนินการ 5 ปี และเมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กพต.) และคณะรัฐมนตรีแล้ว หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินงานให้สอดคล้องกับแผน

กล่าวได้ว่า มาตรา 9 ไม่ได้เป็นเพียงข้อกำหนดให้จัดทำเอกสารแผนพัฒนา แต่เป็นกลไกที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ และเชื่อมโยงข้อเสนอเหล่านั้นเข้ากับการทำงานและงบประมาณของหน่วยงานรัฐ

สิ่งที่ต้องทำให้เกิดขึ้นจริงจึงไม่ใช่เพียงการรวบรวมความเห็นจากเวทีประชุม แต่ต้องทำให้ประชาชนสามารถเสนอปัญหา จัดลำดับความสำคัญ และร่วมกำหนดแนวทางแก้ไขที่ตรวจสอบผลได้

บทเรียนจากโครงการพัฒนาที่ผ่านมา เมื่อการลงทุนไม่ตอบโจทย์พื้นที่

เหตุผลสำคัญที่ทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนมีความจำเป็น คือบทเรียนจากโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งหลายโครงการเผชิญคำถามเกี่ยวกับความคุ้มค่า ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และความสอดคล้องกับวิถีชีวิตของคนในพื้นที่

กรณีแรกคือโครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะ หรือโครงการเมืองต้นแบบที่ 4 ซึ่งมีเป้าหมายส่งเสริมการลงทุนและสร้างงานในพื้นที่ แต่เผชิญข้อคัดค้านจากประชาชนที่กังวลต่อผลกระทบต่อระบบนิเวศชายฝั่ง ป่าชายเลน และอาชีพประมงพื้นบ้าน ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นสะท้อนคำถามว่า การวางแผนพัฒนาได้พิจารณาทางเลือกและผลกระทบในภาพรวมอย่างรอบด้านเพียงพอหรือไม่

อีกกรณีคือสนามบินเบตง ซึ่งเป็นโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่ถูกคาดหวังว่าจะช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจในพื้นที่ แต่การดำเนินงานเชิงพาณิชย์ยังเผชิญข้อจำกัด ทั้งด้านจำนวนเที่ยวบิน ความต้องการเดินทาง และต้นทุนการให้บริการ จึงเป็นบทเรียนว่าการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำเป็นต้องประเมินความต้องการใช้งานและความคุ้มค่าในระยะยาวควบคู่กัน

ส่วนโครงการเมืองอุตสาหกรรมฮาลาลในอำเภอหนองจิก จังหวัดปัตตานี ก็เป็นอีกกรณีที่ควรติดตามว่าอาคารและสิ่งอำนวยความสะดวกที่ลงทุนไปสามารถเชื่อมโยงกับเกษตรกร ผู้ประกอบการ และธุรกิจในพื้นที่ได้มากน้อยเพียงใด เพราะการสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพียงอย่างเดียวไม่ได้รับประกันว่าจะเกิดเศรษฐกิจที่เข้มแข็ง หากขาดระบบสนับสนุนและตลาดรองรับ

นอกจากนี้ ปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งและโครงการโรงไฟฟ้าขยะหรือชีวมวลในบางพื้นที่ ยังสะท้อนความจำเป็นในการประเมินผลกระทบที่เชื่อมโยงกัน ทั้งต่อระบบนิเวศ สุขภาพ และวิถีชีวิตของชุมชน ไม่ใช่พิจารณาเฉพาะผลกระทบภายในขอบเขตของโครงการแต่ละแห่ง

บทเรียนเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า การพัฒนาที่ดีต้องเริ่มจากการเข้าใจพื้นที่และความต้องการของประชาชน ไม่ใช่เริ่มจากการกำหนดโครงการแล้วจึงค่อยเปิดรับฟังความคิดเห็นภายหลัง

โอกาสและความท้าทายของแผนที่ประชาชนร่วมเขียน

การเปิดให้ประชาชนร่วมจัดทำแผน 5 ปีตามมาตรา 9 มีโอกาสสร้างการเปลี่ยนแปลงได้หลายด้าน ประการแรก คือทำให้แผนพัฒนาตอบโจทย์ปัญหาที่ประชาชนเผชิญจริง เช่น เศรษฐกิจฐานราก ประมง เกษตรกรรม การศึกษา การจัดการทรัพยากร และการอนุรักษ์วัฒนธรรมท้องถิ่น

ประการที่สอง คือการสร้างความเป็นเจ้าของร่วมต่อทิศทางการพัฒนา เมื่อประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่การกำหนดปัญหาและทางเลือก ก็มีโอกาสเกิดความไว้วางใจระหว่างรัฐกับชุมชนมากขึ้น ขณะเดียวกันยังช่วยยกระดับภาคประชาสังคมจากผู้ติดตามหรือตรวจสอบนโยบาย ไปสู่การเป็นผู้ร่วมออกแบบนโยบายด้วย

แต่การเปลี่ยนแนวคิดให้เป็นแผนที่ปฏิบัติได้จริงยังมีความท้าทายอย่างน้อยสามประการ

ประการแรก คือการแปลงข้อเสนอของประชาชนให้เป็นแผนงาน ตัวชี้วัด และงบประมาณที่หน่วยงานรัฐสามารถนำไปดำเนินการได้ ความต้องการของชุมชนบางเรื่องอาจมีความซับซ้อนและไม่สามารถวัดผลด้วยตัวเลขเพียงอย่างเดียว จึงต้องมีกระบวนการทำงานร่วมกันระหว่างประชาชน นักวิชาการ และเจ้าหน้าที่รัฐ

ประการที่สอง คือการทำให้การมีส่วนร่วมครอบคลุมคนทุกกลุ่ม ไม่จำกัดอยู่เฉพาะผู้นำชุมชนหรือองค์กรที่มีบทบาทอยู่แล้ว แต่ต้องเปิดพื้นที่ให้สตรี เยาวชน คนรุ่นใหม่ กลุ่มเปราะบาง ผู้ประกอบการรายย่อย และประชาชนในพื้นที่ห่างไกลได้เสนอความคิดเห็นด้วย

ประการที่สาม คือการทำให้ข้อเสนอที่ประชาชนร่วมกันจัดทำไม่ถูกลดทอนเมื่อเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของหน่วยงานรัฐ โดยเฉพาะขั้นตอนการจัดทำงบประมาณและการอนุมัติจากส่วนกลาง หากแผนที่ประชาชนร่วมเขียนไม่สามารถเชื่อมโยงกับงบประมาณและการปฏิบัติงานได้ การมีส่วนร่วมก็อาจเหลือเพียงกระบวนการรับฟังความคิดเห็นตามรูปแบบ

SEA เครื่องมือวางแผนก่อนเกิดความขัดแย้ง

หนึ่งในข้อเสนอสำคัญสำหรับการจัดทำแผนตามมาตรา 9 คือการนำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ หรือ Strategic Environmental Assessment (SEA) มาใช้เป็นเครื่องมือประกอบการตัดสินใจ

ความแตกต่างระหว่าง SEA กับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับโครงการ หรือ EIA อยู่ที่ขอบเขตและช่วงเวลาของการประเมิน โดย EIA มุ่งศึกษาผลกระทบจากโครงการใดโครงการหนึ่ง ขณะที่ SEA ใช้พิจารณานโยบาย แผน หรือยุทธศาสตร์ในภาพรวม ตั้งแต่ก่อนกำหนดว่าจะพัฒนาอะไร ที่ไหน และด้วยทางเลือกแบบใด

ปัญหาของการพัฒนาในหลายพื้นที่มักเกิดจากการกำหนดโครงการขึ้นมาก่อน แล้วจึงประเมินผลกระทบภายหลัง เมื่อชุมชนมีข้อกังวลหรือคัดค้าน จึงเกิดความขัดแย้งระหว่างฝ่ายที่เห็นโอกาสทางเศรษฐกิจกับฝ่ายที่กังวลต่อทรัพยากรและวิถีชีวิต

SEA สามารถช่วยเปิดพื้นที่ให้ทุกฝ่ายร่วมพิจารณาทางเลือกตั้งแต่ต้นทาง แทนที่จะจำกัดการถกเถียงอยู่เพียงว่าจะอนุมัติหรือไม่อนุมัติโครงการ เช่น หากพื้นที่ต้องการสร้างงานและเพิ่มรายได้ ก็อาจพิจารณาทางเลือกอื่นที่สอดคล้องกับฐานทรัพยากร เช่น เศรษฐกิจชีวภาพ การแปรรูปสินค้าเกษตรและประมง หรือการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ

อีกประเด็นสำคัญคือการสร้างฐานข้อมูลร่วมกัน ทั้งข้อมูลด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และศักยภาพในการรองรับของระบบนิเวศ หรือ Carrying Capacity เพื่อให้การตัดสินใจตั้งอยู่บนข้อมูลที่ทุกฝ่ายสามารถตรวจสอบได้

แนวคิดนี้สอดคล้องกับหลักการของ SEA ที่ให้ความสำคัญกับการประเมินทางเลือก การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และการพิจารณาผลกระทบสะสมในระดับแผน อย่างไรก็ตาม SEA ไม่ใช่เครื่องมือที่รับประกันว่าจะยุติความขัดแย้งได้ทั้งหมด แต่ช่วยให้การตัดสินใจมีข้อมูลรอบด้านและเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมมากขึ้น

เชื่อม SEA จากสงขลา-ปัตตานี สู่แผนพัฒนาชายแดนใต้ 5 จังหวัด

ผู้เขียนเสนอให้ใช้กระบวนการ SEA ภาคประชาชนที่ดำเนินการในพื้นที่สงขลาและปัตตานีเป็นฐานสำหรับการขยายผลไปยังยะลา นราธิวาส และสตูล เพื่อเชื่อมโยงการวางแผนพัฒนาในระดับภูมิภาค

การดำเนินงานควรเริ่มจากการรวบรวมข้อมูลและบทเรียนที่มีอยู่ในแต่ละจังหวัด ก่อนขยายไปสู่การประเมินภาพรวมระดับภูมิภาค โดยพิจารณาความเชื่อมโยงของระบบนิเวศและทรัพยากร ทั้งพื้นที่ชายฝั่งอ่าวไทยและอันดามัน ลุ่มน้ำปัตตานี ตลอดจนแนวป่าและเทือกเขาที่เชื่อมโยงพื้นที่หลายจังหวัด

การวางแผนเช่นนี้จะช่วยให้การตัดสินใจไม่จำกัดอยู่เพียงขอบเขตการปกครองของแต่ละจังหวัด เพราะผลกระทบจากโครงการพัฒนาหรือการเปลี่ยนแปลงทรัพยากรในพื้นที่หนึ่งอาจส่งผลต่อชุมชนและระบบนิเวศในอีกพื้นที่หนึ่งได้

สำหรับการนำ SEA มาเชื่อมกับแผนมาตรา 9 ผู้เขียนเสนอแนวทางดำเนินการสามประการ

หนึ่ง กำหนดให้ SEA เป็นส่วนหนึ่งของการวางแผนพัฒนา โดยระบุให้โครงการขนาดใหญ่ การเปลี่ยนแปลงผังเมือง หรือแผนพัฒนาที่อาจกระทบต่อฐานทรัพยากร ต้องผ่านการประเมินทางเลือกในระดับยุทธศาสตร์ก่อนตัดสินใจดำเนินโครงการ ทั้งนี้ ต้องกำหนดขอบเขตและหลักเกณฑ์ให้สอดคล้องกับกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

สอง ขยายกระบวนการ SEA ให้ครอบคลุมทั้ง 5 จังหวัด โดยนำข้อมูลและประสบการณ์จากพื้นที่สงขลาและปัตตานีมาพัฒนาต่อยอด ร่วมกับข้อมูลจากยะลา นราธิวาส และสตูล เพื่อให้เห็นความเชื่อมโยงของระบบนิเวศ เศรษฐกิจ และวิถีชีวิตของประชาชนในระดับภูมิภาค

สาม สร้างกติกาการพัฒนาร่วมกัน เปิดโอกาสให้ฝ่ายที่สนับสนุนการลงทุนและฝ่ายที่ห่วงใยสิ่งแวดล้อมร่วมกันพิจารณาทางเลือกบนฐานข้อมูลเดียวกัน เพื่อหาทางออกที่ตอบโจทย์เศรษฐกิจโดยไม่สร้างภาระเกินขีดความสามารถของทรัพยากรและชุมชน

จากแผนบนกระดาษสู่การเปลี่ยนแปลงที่ประชาชนสัมผัสได้

การเชิญชวนประชาชนร่วมเขียนแผนปฏิบัติการ 5 ปีตามมาตรา 9 ของ ศอ.บต. โดยนายชนธัญ แสงพุ่ม จึงเป็นโอกาสสำคัญในการเปลี่ยนวิธีคิดเรื่องการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ จากเดิมที่ประชาชนมีบทบาทเพียงรับฟังหรือแสดงความคิดเห็น ไปสู่การมีส่วนร่วมกำหนดปัญหา ทางเลือก และทิศทางการพัฒนา

แต่หัวใจของกระบวนการนี้อยู่ที่การทำให้เสียงของประชาชนมีความหมายในทุกขั้นตอน ตั้งแต่การจัดทำแผน การพิจารณาของหน่วยงานรัฐ การจัดสรรงบประมาณ ไปจนถึงการติดตามและประเมินผล

หากแผนดังกล่าวสามารถเชื่อมโยงกับการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ หรือ SEA ได้อย่างเป็นระบบ ก็จะเป็นโอกาสให้ประชาชนร่วมพิจารณาทางเลือกการพัฒนาก่อนเกิดความขัดแย้ง และทำให้การตัดสินใจของรัฐคำนึงถึงทั้งเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และฐานทรัพยากร

ท้ายที่สุด ความสำเร็จของแผน 5 ปีไม่ได้อยู่ที่การประกาศว่าเป็นแผนที่ประชาชนร่วมเขียน แต่อยู่ที่ว่าเมื่อแผนเริ่มดำเนินการแล้ว ประชาชนจะเห็นการเปลี่ยนแปลงในชีวิตจริงมากน้อยเพียงใด และสามารถตรวจสอบได้หรือไม่ว่ารัฐได้ทำตามสิ่งที่ร่วมกันกำหนดไว้